Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Głubczyc z dnia 29 stycznia 2020 r., nr [...].

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez L. P. (zwaną dalej: "skarżącą") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), z dnia 17 marca 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Głubczyc z dnia 29 stycznia 2020 r., nr [...], wydaną w sprawie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 14 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem – M. P., urodzonym [...] 1997 r. Do wniosku załączyła m.in. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O/[...] z dnia 1 marca 2019 r., Nr [...] o waloryzacji emerytury, oświadczenie że od dnia 1 stycznia 1998 r. do nadal pobiera wcześniejszą emeryturę i orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 3 listopada 2016 r., Nr [...], zaliczające M. P. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, niepełnosprawność syna skarżącej istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] 2013 r.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza Głubczyc, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego i wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury lub innego świadczenia emerytalno-rentowego. Wskazał, że skarżąca pobiera emeryturę od dnia 1 stycznia 1998 r.

W odwołaniu skarżąca wskazała na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd przyjął, iż niezgodne z Konstytucją jest pozbawienie emeryta całości świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wysokość świadczenia przewyższa kwotę uzyskiwanej emerytury i wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy tym świadczeniem a emeryturą.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 - zwanej dalej u.ś.r.) i wywiódł, że skoro w myśl art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (...), to redakcja tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że bezspornie wynikające z dokumentów załączonych przez skarżącą do akt sprawy, przysługujące jej prawo do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO powołało się w tym zakresie na liczne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Bez znaczenia są w takim wypadku inne wynikające z akt okoliczności, a mianowicie to, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] 2013 r., niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a orzeczenie wydano na stałe oraz to, że skarżąca nie pozostaje w zatrudnieniu ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, SKO wskazało, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Organ jest związany wskazanymi przepisami prawa, gdyż ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone w przepisach u.ś.r. i nie pozostawił organom administracyjnym prawa do przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego.

W skardze L. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (1.830 zł) a wysokością otrzymywanej emerytury (1025 zł). W uzasadnieniu powołała się na wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19.

Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy przywoływanej już ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w skrócie dalej: "u.ś.r.", a w szczególności art. 17 tej ustawy. Organy uznały, że skarżąca spełnia negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., a mianowicie ma ustalone prawo do emerytury. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem organów stanowi to przesądzającą przyczynę odmowy przyznania świadczenia, chociaż syna skarżącej, nad którym sprawuje stałą i długotrwałą opiekę, zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta powstała przed 16 rokiem życia. Bezsporne bowiem w niniejszej sprawie było to, że skarżąca z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła 14 stycznia 2020 r., tj. w okresie, w którym miała ustalone prawo do emerytury.

Zarówno organ, dokonując wykładni wspomnianego przepisu, zawierającego przesłankę negatywną, jak i skarżąca w odwołaniu i skardze, powołali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które nie jest jednolite.

Sąd w składzie rozpatrującym sprawę niniejszą przychyla się do nowszej linii orzeczniczej, w której zwraca się uwagę na konieczność posiłkowania się różnymi rodzajami wykładni w sytuacji, gdy rezultat wykładni językowej (gramatycznej) prowadzi do wniosków niedających się zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej.

Rozpoznając sprawę Sąd miał na względzie linię orzeczniczą dotyczącą wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zapoczątkowaną wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, podtrzymaną w orzeczeniach m.in. WSA w Gdańsku (wyrok z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19), WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 921/19) i NSA (wyrok z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19). Wszystkie te orzeczenia są dostępnie na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA. Zgodnie z tą linią narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu, akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. Wskazały, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cyt. przepisie wynosiło ono 420 zł i było niższe niż świadczenia emerytalne wskazane w tym przepisie. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

W szerokim i – w przekonaniu tut. Sądu trafnym – wywodzie zawartym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (zam. w CBOSA), dokonano wykładni materialnoprawnej podstawy prawnej, na podstawie której rozpatrywana jest sprawa niniejsza, w aspekcie konstytucyjnej zasady równości, przyjmując potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Sąd zauważył, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (przywołano uchwałę NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, a także poglądy wyrażane w piśmiennictwie: M. Zirk-Sadowski: "Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4", s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: "Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji", W-wa 2017, s. 275 i nast.). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: "Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, s. 65).

U podstaw konieczności zastosowania tej oderwanej od powszechnie stosowanej w latach poprzednich wykładni językowej legła szeroko rozumiana na gruncie przepisów u.ś.r. zasada równości oraz istotne zmiany sytuacji społeczno-ekonomicznej wynikające z opisanego wyżej skokowego wzrostu wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, przewyższającego dynamikę wzrostu świadczeń emerytalno-rentowych. NSA zwrócił przy tym uwagę na dokonujące się w ostatnim okresie zmiany o charakterze społecznym, tj. że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

W uzasadnieniu cytowanego wyroku z 18 czerwca 2020 r. zasadnie wyjaśniono również wątpliwości jakie może budzić wybór sposobu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, tj. albo tak jak chce tego skarżąca w niniejszym postępowaniu, przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o wysokość pobieranej emerytury, albo przez umożliwienie zainteresowanej stronie dokonanie wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego i rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego (niższego).

NSA odwołał się w tej mierze do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 (zam. w CBOSA), w którym wyjaśniono, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19 – zam. w CBOSA). W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 53), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. W ocenie NSA, w pełni akceptowanej przez Sąd rozpoznający sprawę niniejszą, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Emerytura jest wprawdzie prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Dalej NSA wywiódł, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których, tak jak w niniejszym postępowaniu, strona dysponuje dodatkowymi możliwościami wykazania zasadności swojego żądania, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o tych możliwościach, nie potrafiła z nich skorzystać.

W rozpoznawanej sprawie organy nie udzieliły skarżącej odpowiedniej informacji, a zatem naruszyły nie tylko wskazywany wyżej przepis prawa materialnego na skutek błędnej wykładni, ale naruszyły też przepisy postępowania administracyjnego – art. 9 i art. 79a K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, wyjaśnią kwestię wysokości pobieranej przez skarżącą emerytury i pozostałych przesłanek przyznania świadczenia, poza negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Następnie, po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii, wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (np. decyzji ZUS o zawieszeniu wypłaty emerytury), umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem o możliwości rezygnacji ze świadczenia pielęgnacyjnego w każdym czasie i ponownego przejścia na świadczenie emerytalne. Po czym, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku i dokonanego przez nią wyboru, rozstrzygną sprawę.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Głubczyc.