Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 31/22 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 marca 2022 r. II SA/Kr 31/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.N. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (Kolegium) z [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest :

1. art. 151 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne oddalenie skargi Skarżącego, a to przez bezzasadne przyjęcie, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie kontroli ich legalności prowadzi do wniosku, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia naruszały przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego, a co nie miało miejsca i skutkowało wydaniem wadliwego wyroku,

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej jako u.o.g.r.l.), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Skarżący jest sprawcą faktycznego wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej, podczas gdy adresatem zaskarżonej decyzji powinien być rzeczywisty sprawca deliktu administracyjnego (tj. nabywcy nieruchomości, którzy zmienili sposób ich użytkowania),

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie Organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne, podczas gdy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie, co skutkowało nietrafnym przyjęciem, że Skarżący dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z chwilą podziału geodezyjnego działki nr [...], a najpóźniej z chwilą zgłoszenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany oznaczenia użytków, podczas gdy zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej jest rzeczywiste, faktyczne rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu rolnego, a tym samym naprowadzone czynności techniczne, które nie muszą mieć związku ze stanem rzeczywistym, co oznacza, że orzekające w sprawie Organy miały obowiązek przeprowadzenia dowodów na omawianą okoliczność, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji, w rezultacie zaś doszło do wydania wadliwego wyroku,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Kolegium zrealizowało wymogi wynikające z zasady dwuinstancyjności, podczas gdy Organ II instancji nie przeprowadził merytorycznego postępowania i oparł się na błędnych ustaleniach zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie Organy należycie umotywowały swoje rozstrzygnięcia, podczas gdy miał miejsce brak precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów podjętego rozstrzygnięcia, w tym wyjaśnienia przyczyn, ze względu na które przyjęto, że do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej doszło z chwilą podziału działki nr [...] (najpóźniej w chwili zgłoszenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany oznaczenia gruntów), a to nie wskazano zdarzenia będącego rzeczywistą zmianą sposobu użytkowania tychże nieruchomości, a więc uzasadnienia decyzji nie spełniały wymogów, a to nie stanowiły spójnego i kompleksowego wywodu pozwalającego na odkodowanie przyczyn wydania tychże rozstrzygnięć.

II. naruszenie prawa materialnego :

6. art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaktualizowały się przesłanki umożliwiające wymierzenie przedmiotowej sankcji Skarżącemu i nieprawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że nie zaistniały podstawy do wymierzenia Skarżącemu przedmiotowej sankcji,

7. art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej jako u.f.p.) w zw. z art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej jako o.p.), poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie ma zastosowania 3-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p. i tym samym możliwe było wymierzenie Skarżącemu sankcji, podczas gdy przedmiotowy przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż z dniem 31 grudnia 2019 r. upłynął termin, w którym mogła zostać skutecznie doręczona decyzja wymierzająca przedmiotową sankcję i tym samym niniejsze postępowanie powinno było zostać umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., a co nietrafnie nie miało miejsca i doprowadziło do nieuprawnionego wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (a wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej).

Skarżący wniósł :

1. na podstawie art. 186 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz rozpoznanie skargi, a to uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego (Starosta),

2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

3. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od Organu II instancji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organy obu instancji uznały, że Skarżący dokonał wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej bez uzyskania stosownej decyzji i w konsekwencji ustaliły opłatę w wysokości dwukrotnej należności za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej jako u.o.g.r.l.).

Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę.

Skarżący w skardze kasacyjnej podnosi zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym.

W zarzucie objętym punktem 1.3 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzucie naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Skarżący kwestionuje stanowisko organów, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, w świetle którego Skarżący dokonał wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z chwilą podziału geodezyjnego działki nr [...] a najpóźniej z chwilą zgłoszenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany oznaczenia budynków. W ocenie Skarżącego, sama zmiana oznaczenia użytków na nowopowstałych działkach miała jedynie charakter formalny i nie powodowała jakichkolwiek zmian w rzeczywistości. Jak podkreśla Skarżący, działki nadal zagospodarowane były w sposób wynikający z ostatecznych decyzji Starosty udzielających pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że dwoma decyzjami z [...] maja 2015 r. Starosta udzielił Skarżącemu pozwolenia na realizację zamierzeń budowlanych :

1. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (RT) z instalacjami wew.: wod-kan, gazową z wig, co., elektryczna z wlz, oraz budynku gospodarczego (Gl) wraz z utwardzeniem dojścia i dojazdu, w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] i [...] w miejscowości T., gmina W.

2. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego - B2- z instalacjami wew.: wod-kan, gazową z wig, co., elektryczna z wlz, oraz budynku gospodarczego - G2- wraz z utwardzeniem dojścia i dojazdu, w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] i [...] w miejscowości T., gmina W.

Wnioskiem z 4 marca 2016 r. Skarżący wystąpił o zmianę oznaczenia gruntów z RII i RIIIA na RII i Br-R-IIIA (użytek rolny zabudowany) przedkładając inwentaryzację powykonawczą budynków. Na skutek powyższego wniosku w ewidencji gruntów dokonano zmiany użytków z RII i RIIIA (użytki rolne) na Br-RII i BR-RIIIa – grunty rolne zabudowane jak również ujawniono dwa budynki mieszkalne jednorodzinne i dwa budynki sklasyfikowane jako produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa.

Następnie decyzją z [...] kwietnia 2016 r., wydaną na wniosek Skarżącego, Wójt Gminy W. (Wójt) zatwierdził plan podziału działki nr [...] na działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W wyniku tego podziału powstały cztery działki budowlane : [...], [...], [...] i [...], każda zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkiem niemieszkalnym (to jest budynkiem gospodarczym o powierzchni 3 m2) oraz działki nr [...] i [...] stanowiące wewnętrzne drogi dojazdowe.

Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego z 22 czerwca 2016 r. w operacie ewidencji gruntów dokonano zmiany danych ewidencyjnych z użytków wskazanych jaki BR-RII i BR-RIIIa (grunty rolne zabudowane) na użytek B – tereny mieszkaniowe. Następnie w sierpniu 2016 r. Skarżący sprzedał podzielone działki zabudowane budynkami oraz udziały w działkach stanowiących drogi dojazdowe.

Przedstawione powyżej okoliczności faktyczne nie były kwestionowane przez Skarżącego na etapie skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny dostrzega, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji Skarżący podkreślał, że to błędnie sporządzony operat skutkował zmianą określenia użytków (pismo z 8 lutego 2017 r.), twierdzenia tego nie podtrzymał jednak na etapie skargi kasacyjnej.

W ocenie Sądu kasacyjnego, wbrew stanowisku Skarżącego, przedstawione wyżej okoliczności faktyczne uznać należy za doprowadzenie do wyłączenia gruntu działki [...] z produkcji rolnej.

Skarżący uzyskał zezwolenie na budowę budynków stanowiących – jak to określono w decyzjach z [...] maja 2015 r. – zabudowę zagrodową. Słusznie organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są również grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Jak wynika z ustaleń organów (które w tym zakresie nie były kwestionowane przez Skarżącego) działki powstałe w wyniku podziału działki [...] znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zabudowy zagrodowej oznaczonym symbolem 10.R. Skarżący mógł więc uzyskać pozwolenie na budowę wyłącznie budynku o charakterze zabudowy zagrodowej.

Po uzyskaniu zezwolenia na realizację zamierzenia budowlanego realizowanego w ramach zabudowy zagrodowej Skarżący podjął konsekwentnie działania zmierzające do zmiany charakteru budynków i działek na których zostały one posadowione jak również działek, które wydzielone zostały celem zapewnienia dojazdu do nowopowstałych działek budowlanych. W następstwie działań Skarżącego użytki rolne klas RII i RIIIa stały się gruntami zabudowanymi.

Zwrócić należy również uwagę na przeprowadzone przez organ pierwszej instancji 4 lipca 2017 r. oględziny, z których wynika, że powstały układ zabudowy oraz sposób zagospodarowania działek nie wskazuje, by mogły być one użytkowane rolniczo, wchodzić w skład gospodarstwa rolnego lub stanowić odrębne zagrody – siedliska rolnicze. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że działki są ogrodzone, tworzą cztery odrębne podwórza funkcjonalnie związane z zabudową jednorodzinną a nie z produkcją rolną. Co istotne w ocenie Sądu kasacyjnego – również przywołane w pozwoleniach na budowę "budynki gospodarcze" mają powierzchnię zabudowy zaledwie 3m2, słusznie więc organ pierwszej instancji uznał, że mogą służyć jedynie do przechowywania drobnego sprzętu ogrodniczego a nie do produkcji rolnej, przetwarzania i magazynowania wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych.

Sąd kasacyjny dostrzega, że oględziny przeprowadzone zostały w 2017 r. a więc już po dokonaniu przez Skarżącego sprzedaży działek powstałych w wyniku podziału. Nie można jednak pominąć faktu, że Skarżący zrealizował wcześniej określone zamierzenie budowlane, zlecił przeprowadzenie inwentaryzacji, która stanowiła podstawę ujawnienia określonego stanu faktycznego nieruchomości w ewidencji gruntów, wystąpił o wydanie decyzji zatwierdzającej planowany podział działki a następnie doprowadził do ujawnienia w ewidencji gruntów zmiany rodzaju użytków.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia przez Skarżącego z wnioskiem o zmianę rodzaju użytków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm., dalej "p.g.i.k.") ewidencja gruntów obejmowała informacje dotyczące rodzaju użytków gruntów (art. 20 ust. 1 pkt 1 up.g.i.k.), zaś właściciel nieruchomości zobowiązany był do zgłoszenia właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2 p.g.i.k.).

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że ewidencja gruntów obejmuje dane dotyczące stanu faktycznego nieruchomości, w tym rodzaju użytków rolnych, zaś podmioty o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. mają obowiązek zgłaszania owych zmian faktycznych właściwemu organowi.

Wystąpienie przez Skarżącego o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków zmiany rodzaju użytków oznacza, że w jego ocenie zaistniały okoliczności faktyczne pozwalające na stwierdzenie, że grunty utraciły charakter gruntów rolnych pod zabudową zagrodową a stały się gruntami budowlanymi, przestały zatem być wykorzystywane do produkcji rolnej. Ujawnienie tych zmian w ewidencji oznacza zaś, że organ podzielił stanowisko Skarżącego nie znalazł bowiem podstaw do wydania decyzji odmownej.

W konsekwencji zarzut objęty punktem I.3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przez Skarżącego przepisów postępowania uznając za prawidłowe ustalenia faktycznie organów, w świetle których Skarżący wyłączył z produkcji rolnej określone w decyzji działki gruntu z chwilą wystąpienia o ujawnienie w ewidencji gruntów zmiany sposobu ich użytkowania.

Skarżący zarzucał Sądowi Wojewódzkiemu niedostrzeżenie, że decyzja o ustaleniu opłaty wydana została w warunkach nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (zarzut objęty punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej).

Sąd kasacyjny wskazuje, że co do zasady zarzut wydania decyzji w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. to zarzut o charakterze materialnym a nie procesowym. Rzeczywiście, w razie uznania, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności Sąd zobligowany jest z mocy przywołanego przez Skarżącego art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić nieważność takiej decyzji, uchybienie temu obowiązkowi może być uznane za naruszenie przepisu p.p.s.a. Jednak istota postanowionego przez Skarżącego zarzutu sprowadza się do stwierdzenie, że to nie on winien być adresatem decyzji ustalającej opłatę, gdyż to nie on doprowadził do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zatem zarzut ten dotyczy w istocie błędnego - w ocenie Skarżącego – uznania, że w okolicznościach faktycznych sprawy to jemu przypisać można wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Uzasadniając ten zarzut Skarżący podkreśla, że jako rolnik miał prawo do realizowania zabudowy zagrodowej, dysponował prawomocnymi decyzjami zezwalającymi na budowę zatem faktyczna zmiana przeznaczenia nieruchomości mogła zostać dokonana jedynie przez podmiot nie mających uprawnień do zagospodarowania działek na cele określone w pozwoleniach na budowę, to jest przez nabywców działek.

Analizując uzasadnienie zarzutu uznać należy, że jest ono nieadekwatne do sposobu jego sformułowania. Jednak z uwagi na zarzut objęty punktem I.3 petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego Skarżący kwestionuje stan faktyczny przyjęty przez Sąd Wojewódzki za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, możliwe jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny również do argumentacji Skarżącego zmierzającej do wykazania, że to nie on jest sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Powyższe twierdzenie Skarżącego, w świetle już przywołanych okoliczności faktycznych sprawy uznać należy za oczywiście niezasadne. Sąd kasacyjny nie kwestionuje (podobnie jak nie kwestionował tego ani Sąd Wojewódzki ani organy), że Skarżący miał status rolnika i jako rolnik wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Nie kwestionuje również tego, że udzielone Skarżącemu pozwolenie na budowę dotyczyło zabudowy zagrodowej. Jednak, jak wynika z okoliczności faktycznych sprawy, już po zrealizowaniu owego zamierzenia budowlanego sam Skarżący uznał, że doszło do zmiany przeznaczenia gruntów, czego następstwem było zgłoszenie przez niego owej zmiany do ewidencji gruntów (wraz ze stosownymi dokumentami) i jej ujawnienie przez właściwy organ.

Sąd Wojewódzki nie naruszył zatem ani przepisów postępowania wskazanych w punkcie I. 3 ani przepisów wskazanych w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej uznając, że organy prawidłowo jako sprawcę wyłączenia wskazały Skarżącego.

Niezasadne były również zarzuty objęte punktem I.4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku Skarżącego organy obu instancji należycie uzasadniły swoje rozstrzygnięcie, przedstawiając motywy jego podjęcia.

Zarzut niedostrzeżenia naruszenia przez Kolegium art. 15 k.p.a., przewidującego dwuinstancyjność postępowania uzasadniony został przez Skarżącego zaniechaniem przeprowadzenia przez tenże organ własnych ustaleń dowodowych. Skarżący nie wskazuje jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakie jeszcze czynności dowodowe miałby podjąć organ drugiej instancji rozpoznający sprawę.

Uznanie za niezasadne zarzutów objętych punktami I.2-5 petitum skargi kasacyjnej prowadzi do konieczności uznania za niezasadny zarzutu objętego punktem II.6 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. Skoro Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów postępowania podzielając ustalenia faktyczne organów, w świetle których Skarżący wyłączył określony grunt z produkcji rolnej, to nie mógł naruszyć art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. oddalając skargę na decyzję ustalającą opłatę o której mowa w tymże przepisie, to jest opłatę za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy.

Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.), a w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.).

Skarżący na żadnym etapie postępowania nie powoływał się na uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Nie kwestionował również ustaleń faktycznych, w świetle których sporna działka nie znajdowała się na terenach przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na etapie skargi kasacyjnej Skarżący nie zdołał również zakwestionować ustaleń faktycznych, z których wynika, że to on doprowadził do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Ostatnim z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej był zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego to jest art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie ma zastosowania 3-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p.

Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku wskazał, że w świetle art. 68 o.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1). Wyjaśnił następnie, że jeżeli podatnik:

1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego,

2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego,

zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2).

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie pięcioletni okres przedawnienia wydania decyzji, wynikający z art. 68 § 2 O. p. Skoro w sprawie nie wydano (i co za tym idzie – nie doręczono stronie) decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, to należało przyjąć, że okres przedawnienia prawa do wydania decyzji wynosi pięć lat od faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co nastąpiło w dacie złożenia wniosku o zmianę oznaczenia rodzaju użytków w ewidencji. Tym samym przedawnienie prawa do wydania decyzji określającej opłatę podwyższoną nastąpiłoby w ocenie Sądu Wojewódzkiego z dniem 31 grudnia 2021 r., a nie – jak twierdzi Skarżący – z dniem 31 grudnia 2019 r.

Sąd kasacyjny wskazuje na wstępie, że na etapie skargi kasacyjnej Skarżący nie kwestionował poglądu Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego do opłat, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. zastosowanie znajdują przepisy ustawy o finansach publicznych a zatem w zakresie możliwości ich przedawnienia – przepisy ordynacji podatkowej. Kwestionował natomiast możliwość uznania, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 68 § 2 O.p. przewidujący pięcioletni okres przedawnienia prawa do wydania decyzji. Skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do tego, że brak wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest tożsamy z okolicznościami o których mowa w art. 68 § 2 o.p., to jest z niezłożenie przez podatnika deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego albo też nie ujawnieniem przez podatnika w złożonej deklaracji wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego.

Skarżący zwraca również uwagę, że stanowisko Sądu przeczy celowi wymierzenia opłaty sankcyjnej, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. bowiem gdyby doszło do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, wówczas nie byłoby podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty sankcyjnej.

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l. dochodami województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone, określone w art. 28 ust. 1-4 ustawy. Dochody te, z mocy art. 22b ust. 3 ustawy stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305). W konsekwencji, z mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych stosuje się do nich odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

W dziale III Ordynacji podatkowej uregulowane zostały zarówno kwestie dotyczące powstania zobowiązań podatkowych jak i ich przedawnienia.

Zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe może powstać na dwa sposoby: na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.) lub też na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.).

Jeżeli podatnik, pomimo zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania nie uiścił podatku (ewentualnie nie złożył wymaganej prawem deklaracji bądź uiścił podatek w innej wysokości), wówczas organ wydaje decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego (art.21 § 3 O.p.). Nawet jednak wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego w razie zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 21 § 3 O.p. nie zmienia faktu, że zobowiązanie podatkowe w niej określone pozostaje zobowiązaniem powstającym na skutek zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże obowiązek jego powstania. Zobowiązanie takie przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku podatkowego w którym powstał obowiązek zapłaty podatku. Innymi słowy, w przypadku zobowiązań podatkowych o których mowa w art. art. 21 § 1 pkt 1 O.p. dla ustalenia terminu przedawnienia nie jest istotny moment wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego, ale moment powstania obowiązku zapłaty podatku. Mechanizm ten znajduje zastosowanie przy zobowiązaniach podatkowych ustalanych w drodze samoobliczenia przez podatnika, takich jak np. podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek dochodowy od osób prawnych czy też podatek od towarów i usług. W przypadku tych podatków termin ich zapłaty wynika wprost z przepisów prawa, podatnik zaś zobowiązany jest do złożenia odpowiedniej deklaracji, wyliczenia wysokości zobowiązania a następnie dokonania jego zapłaty.

Odmiennie natomiast uregulowane jest powstanie, a co za tym idzie - przedawnienia zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. art. 21 § 1 pkt 2 O.p. Powstają one z dniem wydania decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. W przypadku tych zobowiązań pojawia się kwestia przedawnienia prawa do wydania decyzji, która uregulowana jest właśnie w art. 68 O.p. Zgodnie z art. 68 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zgodnie z odesłaniami wynikającymi z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o finansach publicznych, przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie opłat o których mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. stosuje się odpowiednio. Wskazanie, że przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się odpowiednio oznacza, że mogą być one stosowane wprost, z pewnymi modyfikacjami lub też, że zastosowanie pewnych przepisów jest wyłączone.

Możliwość zastosowania pięcioletniego terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji, o którym mowa w art. 68 § 2 O.p. powiązana została przez ustawodawcę z zaniechaniem dopełnienia przez podmiot zobowiązany do uiszczenia podatku obowiązków dotyczących złożenia stosownej deklaracji podatkowej lub nieujawnieniem w owej deklaracji wszystkich danych niezbędnych dla ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. W takiej sytuacji prawo do wydania decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego ulega przedawnieniu z upływem 5 lat od końca roku podatkowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Powstaje natomiast pytanie, czy wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy można utożsamić z zaniechaniem złożenia deklaracji podatkowej lub nieujawnieniem w niej wszystkich istotnych informacji w rozumieniu art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu kasacyjnego, stanowisko takie nie jest prawidłowe. Podmiot dokonujący wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie jest zobowiązany do składania jakiejkolwiek deklaracji, nie jest zatem możliwe zastosowanie art. 68 § 2 O.p.

Zarówno w przywoływanym przez Skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r. II OSK 690/17 jak i w wyroku z 6 kwietnia 2022 r. I OSK 679/21 przedstawiono pogląd, w świetle którego organ dysponuje okresem trzech lat dla wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., przy czym rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. powiązano nie z momentem faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy ale z momentem powzięcia przez organ wiedzy o zaistnieniu owego faktu. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny uznawał, że organ dysponuje okresem trzech lat dla wydania decyzji ustalającej wysokość owej opłaty.

Rację ma zatem Skarżący wskazując, że w świetle okoliczności faktycznych sprawy prawo do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2019 r.

Zwrócić jednak należy uwagę, że 28 marca 2017 r. Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty z uwagi na fakt, że w jego ocenie rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (tj. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy skorygowania błędnego wpisu w rejestrze gruntów oznaczenia użytku rolnego tych działek z B na BR). Jak już wskazano wyżej, Skarżący na wcześniejszym etapie postępowania twierdził, że zmiana określenia rodzaju użytków rolnych była następstwem błędu.

Starosta postanowieniem z [...] maja 2017 r. odmówił zawieszenia postępowania. Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie zażaleniem, które uznane zostało za niedopuszczalne i w tym zakresie postępowanie zakończone zostało prawomocnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 2/21. Decyzja ustalająca wysokość opłaty o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. wydana została przez organ pierwszej instancji 19 sierpnia 2021 r.

W ocenie Sądu kasacyjnego powołanie się przez Skarżącego na zaistnienie zagadnienia wstępnego, skutkującego koniecznością zawieszenia postępowania i konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii oznacza, że zaistniała podstawa zawieszenia biegu terminu przedawnienia o której mowa w art. 68 § 5 O.p. Zgodnie z tym przepisem bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej na stronach 5-8 skargi kasacyjnej podkreślić należy, że w realiach niniejszej sprawy to nie organy wszczęły "krótko przed upływem okresu przedawnienia" postępowanie mające na celu ustalenie wysokości opłaty a następnie postępowanie mające na celu doprowadzenie do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. To Skarżący uznał, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne (prawidłowość wpisów w ewidencji gruntów) podlegające rozstrzygnięciu przez inny organ w innym postępowaniu.

Podsumowując, niezasadny był również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., bowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.