Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1874/22 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 6 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.W. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2023 r., II SA/Wa 1874/22, po rozpoznaniu skargi M.W. (dalej: "skarżący") na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") z 6 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 14 kwietnia 2022 r. skarżący, w związku z nieotrzymaniem w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, wystąpił z żądaniem wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej stwierdzającej zwolnienie ze służby z 31 sierpnia 2017 r.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z 15 czerwca 2022 r., nr [...] stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia, Szef KAS wspomnianą na wstępie decyzją z 6 września 2022 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Szef KAS za bezsporny w sprawie uznał fakt, iż do 31 maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku propozycji w myśl art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) dalej: "p.w. KAS" jego stosunek służbowy wygasł z 31 sierpnia 2017 r. Nieprzedstawienie skarżącemu do 31 maja 2017 r. propozycji pracy/służby w KAS znajdowało oparcie w przepisach ustawy. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy też propozycja pełnienia służby. Ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Ustawodawca bowiem umożliwił dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kierowanych przez nich jednostek i realizowanych zadań. Stąd też DIAS nie był zobowiązany do przedłożenia wnioskodawcy propozycji pracy lub służby.

Zdaniem Szefa KAS, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego zawiera analizę przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącemu propozycji służby. Organ pierwszej instancji dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, miał zastrzeżenia co do rzetelności i gwarancji jakości wykonywania przez wnioskodawcę zadań oraz uwzględnił okoliczność dotyczącą prowadzenia w okresie przedstawiania propozycji postępowania karnego przeciwko niemu.

Fakt wszczęcia i prowadzenia przez Prokuraturę Okręgową w [...] w okresie przedstawiania propozycji pracy lub służby, postępowania dotyczącego niedopełnienia przez skarżącego obowiązków służbowych, związanych ze sprawowaniem funkcji zastępcy naczelnika w Urzędzie Celnym w [...] w Izbie Celnej w [...], uniemożliwił przedstawienie propozycji pracy lub służby skarżącemu. Postępowanie Prokuratury Okręgowej w [...] wszczęte w wyniku zawiadomienia DIC o popełnieniu przestępstwa, skutkowało uznaniem, że złożenie skarżącemu propozycji było nie do pogodzenia z zapewnieniem gwarancji należytego wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Tym samym było to nie do pogodzenia z dobrem KAS. Dodatkowo wobec funkcjonariusza wszczęto postępowanie dyscyplinarne.

Szef KAS uznał zatem, że organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przy podejmowaniu decyzji uwzględniono okoliczności wynikające z akt osobowych dotyczące przebiegu służby skarżącego. Okoliczności te, mimo że ostatecznie doszło do umorzenia obu postępowań, stanowiły element przebiegu służby skarżącego i mogły mieć wpływ na decyzje dotyczące kontynuacji zatrudnienia/służby w KAS, podejmowane wobec funkcjonariusza. Wskazał, że od 18 kwietnia 2016 r. do 17 czerwca 2016 r. funkcjonariusze Wydziału Kontroli Wewnętrznej i Przeciwdziałania Korupcji Izby Celnej w [...] przeprowadzili w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym w Urzędzie Celnym w [...] (w którym pełnił służbę skarżący) kontrolę w zakresie "Organizacji pracy i nadzoru służbowego w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym w Urzędzie Celnym w [...]" W wystąpieniu pokontrolnym z 5 września 2016 r. stwierdzono, że należy wszcząć postępowanie dyscyplinarne wobec m.in. skarżącego. W postępowaniu skarżącemu postawiono zarzuty o "czyn z art 166 pkt 1 w związku z art. 122 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej", polegający na tym, że pełniąc służbę w okresie od 13 października 2014 r. do 25 lutego 2016 r., na stanowisku zastępcy naczelnika urzędu celnego w Urzędzie Celnym w [...] w Izbie Celnej w [...], nie dopełnił obowiązków służbowych wynikających ze złożonego ślubowania oraz przepisów prawa, poprzez nierzetelne i nieterminowe wykonywanie powierzonych zadań, określonych w karcie zakresu obowiązków i uprawnień, tj. niedopełnienie obowiązków w zakresie m.in.: sprawowania nadzoru, kontroli funkcjonalnej i merytorycznej w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym, realizacji celów strategicznych, celów pośrednich, pożądanego poziomu planowanych wskaźników ujętych w strategii działania Służby Celnej na lata 2014 - 2020, przestrzegania kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych, wdrażania i nadzorowania jednolitych standardów oraz procedur kontroli w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym, identyfikowania ryzyka i podejmowania działań zaradczych, analizowania na bieżąco obciążenia pracą i przedkładania w tym zakresie wniosków Naczelnikowi Urzędu. Doprowadziło to do powstania licznych nieprawidłowości w postępowaniach, skutkujących wielokrotnie zaistnieniem przedawnienia karalności czynów, co szczegółowo opisano w wystąpieniu pokontrolnym z 5 września 2016 r.

Umorzenie postępowania dyscyplinarnego nastąpiło w związku z zaistnieniem ujemnej przesłanki procesowej, tj. z uwagi na przedawnienie karalności przewinienia dyscyplinarnego, co uniemożliwiło dokonanie oceny ewentualnego faktycznego udziału w nieprawidłowościach, stwierdzonych w czasie prowadzonej kontroli w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym w Urzędzie Celnym w [...] w Izbie Celnej w [...]

Organ drugiej instancji podkreślił, że na funkcjonariuszu państwowym ciąży szczególny obowiązek przestrzegania prawa. Funkcjonariuszem może być wyłącznie osoba, która m.in. ma nieposzlakowaną opinię. Okoliczność, że prowadzone wobec skarżącego postępowania zostały umorzone, nie wpływa na ogólną ocenę przebiegu służby funkcjonariusza, sam bowiem fakt wszczęcia postępowania karnego czy dyscyplinarnego wskazuje, że zaistniało podejrzenie co do nieposzlakowanej opinii funkcjonariusza.

Podczas składania propozycji nałożony był na organ pierwszej instancji obowiązek zapewnienia właściwego doboru pracowników zgodnie z ich kwalifikacjami i przebiegiem służby. Podejmując decyzję o nieprzedstawieniu skarżącemu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, organ wziął pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy lecz inne wartości związane z dobrem służby i doborem odpowiedniej kadry funkcjonariuszy. Organ pierwszej instancji będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w IAS odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Skoro przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, to prowadzenie postępowania karnego czy wszczęcie postępowania dyscyplinarnego mogło być uwzględnione podczas oceny przebiegu jego służby w procesie składania propozycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w odwołaniu przepisów. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał pełnej analizy ustawowych kryteriów, określonych w art. 165 ust 7 p.w. KAS Przedstawił przesłankę braku złożenia skarżącemu propozycji służby/pracy dotyczącą prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej/Okręgowej postępowania karnego. Podstawowym wyznacznikiem był wymóg spełnienia przez cały okres służby, kryteriów selekcyjnych określonych w przepisach ustawy wprowadzającej KAS.

Odnosząc się do twierdzenia odwołania, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam przyznał, że nie przedstawiając propozycji służby nie brał w ogóle pod uwagę posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i umiejętności z przebiegu służby, organ odwoławczy wyjaśnił, iż rozpatrzenie sprawy nastąpiło z uwzględnieniem ustawowych kryteriów doboru kadr. Decyzja co do złożenia propozycji zatrudnienia winna brać pod uwagę również przebieg dotychczasowej służby, z którym właśnie wiąże się okoliczność prowadzenia wobec skarżącego postępowania karnego. Przebiegu służby skarżącego dotyczą też ujawnione podczas kontroli wewnętrznej nieprawidłowości, które również, niezależnie od ich ostatecznej kwalifikacji prawnokarnej przez organy ścigania - musiały zostać uwzględnione na etapie składania propozycji służby czy pracy. Sytuacja wynikła z wszczęcia postępowania karnego (jako następstwo ustaleń kontroli wewnętrznej) stwarzała realne zagrożenie, co do utrzymania/zachowania/dalszego spełnienia przez skarżącego wszelkich wymagań kwalifikacyjnych.

W ocenie Szefa KAS w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów i wartości konstytucyjnych (praworządności, ochrony pracy, poszanowania godności i równości wobec prawa). Wbrew argumentom odwołania, organ zastosował w sprawie kryteria ustawowe, o których mowa w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Nie doszło do naruszenia zasady domniemania niewinności. Przyczyną braku złożenia propozycji służby/pracy skarżącemu nie było uznanie go winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, lecz postępowania, które miały miejsce w czasie pełnienia przez niego służby.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 3 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, orzekające w sprawie organy, dokonując selekcji osób do potencjalnego zatrudnienia, miały podstawy uznać, że prowadzone wobec skarżącego postępowania dyscyplinarne i prokuratorskie, pomimo ich umorzenia, powodowały wątpliwości w zakresie oceny przebiegu jego dotychczasowej służby. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów twierdzących, że mogły powołać się na okoliczności dotyczące prowadzonych wobec skarżącego postępowań. Na funkcjonariuszu państwowym ciąży szczególny obowiązek przestrzegania prawa. Funkcjonariuszem może być wyłącznie osoba, która m.in. ma nieposzlakowaną opinię. Sąd zwrócił uwagę również na społeczną rolę służby, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Służby Celno-Skarbowej zaufanie społeczne.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, okoliczność, że opisane wyżej postępowania zostały umorzone, nie wpływa na ogólną ocenę braku wyboru skarżącego do złożenia mu propozycji dalszego zatrudnienia. Organy podkreślały zresztą, że umorzenie postępowania dyscyplinarnego nastąpiło w związku z przedawnieniem karalności przewinienia dyscyplinarnego, zaś umorzenie postępowania prokuratorskiego w związku z oceną, że podnoszone w zawiadomieniu o możliwości popełnienia przestępstwa nieprawidłowości nie wystąpiły.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zrozumiałe jest stanowisko organów, że ustawodawca pozostawił dyrektorom izb administracji skarbowej dobór kadr KAS. Właściwy przełożony funkcjonariusza korzystał w tym zakresie z uznania administracyjnego, biorąc pod uwagę okoliczności indywidualnej sprawy oraz potrzebę zorganizowania procesów pracy bądź służby, w sposób gwarantujący należyte wykonywanie obowiązków przez jej funkcjonariuszy. Realizując politykę kadrową DIAS uprawniony był więc w okolicznościach niniejszej sprawy, do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji pracy bądź służby, a w konsekwencji do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Dodatkowo Sąd zauważył, że przez 5 lat od wygaśnięcia stosunku służbowego skarżący nie kwestionował braku wyboru do zatrudnienia, wniosek o wydanie decyzji i odwołanie od niej złożył dopiero po 5 latach - od wygaśnięcia stosunku służbowego.

W ocenie WSA w Warszawie, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez Szefa KAS, poprzez akceptację decyzji DIAS, wydanej w oparciu o ww. przepis i tym samym akceptację faktu braku wręczenia skarżącemu propozycji pracy lub służby, pomimo iż kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącego za tym przemawiały. Wbrew twierdzeniom skargi, decyzje organów nie noszą cech dowolności i mieszczą się w granicach uznania administracyjnego. Organy w sposób przekonujący wyjaśniły z jakich przyczyn nie przedłożyły wnioskodawcy propozycji pracy bądź służby.

Nieuzasadniony jest w związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." Organy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia, prawidłowo rozważyły interes społeczny (interes służby) względem słusznego interesu skarżącego akcentując potrzebę gwarancji rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych oraz posiadanie przymiotu nieposzlakowanej opinii przez osoby pełniące służbę w KAS. Organy kierowały się przy tym dobrem służby i przez ten pryzmat dokonał oceny słusznego interesu skarżącego podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż złożona w niniejszej sprawie skarga nie jest zasadna, zaś wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje są prawidłowe. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania ani przepisów Konstytucji RP. W treści uzasadnień podjętych decyzji orzekające w sprawie organy wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Wydane w sprawie decyzje znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną dowolnie i arbitralnie o odmowie złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwagi na wszczęte i umorzone z powodu przedawnienia postępowanie dyscyplinarne oraz umorzone postępowanie karne z powodu ustalenia niepopełnienia przestępstwa, a tym samym przekroczenie granic uznania administracyjnego, kiedy w rzeczywistości nie ustalono, aby skarżący dopuścił się niedopełnienia obowiązków, a sam fakt prowadzenia postępowania nie potwierdza rzeczywistego istnienia podstaw odpowiedzialności karnej lub dyscyplinarnej, albowiem takowe okoliczności nie zostały dowiedzione w ich toku;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., 12 § 1 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której organ administracji:

1) nie zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w [...], ani Prokuratury Rejonowej [...], ani innych jednostek Prokuratur po ich wcześniejszym ustaleniu, celem przeanalizowania akt postępowania przygotowawczego, dokonanych w ich toku ustaleń w kontekście tego, w jaki sposób skarżący pełnił służbę i czy dopuścił się niedopełnienia obowiązków czy też nie;

2) wobec przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego, nie dokonał żadnych dodatkowych czynności kontrolnych, które mogłyby przekonać o zaniedbaniach obowiązków służbowych, za które nie mógłby ponieść odpowiedzialności z uwagi na negatywną przesłankę prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, ani nie przeprowadził żadnych dodatkowych czynności ustalających stan faktyczny przed podjęciem decyzji o niezłożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skarżącemu;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 2, art. 7, art. 24, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 60 Konstytucji RP, art. 5 § 1 i 2 Kodeksu postępowania karnego oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu administracji, w sytuacji w której:

1) organ administracji dopuścił się nierównego traktowania, gdyż postępowanie karne i dyscyplinarne w przedmiotowej sprawie prowadzone było również wobec innych funkcjonariuszy, którzy otrzymali propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, albo pełnienia służby;

2) uzasadnienie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest wnikliwe i skupia się na fakcie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i karnego w sprawie, a nie odnosi się szczegółowo i wnikliwie do przebiegu służby skarżącego, ani tego jakie konkretnie dowody przemawiają za tym, iż nie dopełnił obowiązków w trakcie służby, ani że to nie skarżący ponosi winę za ujawnione w toku kontroli nieprawidłowości;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 § 1 i 2 k.p.k. - zasady domniemania niewinności i skierowanie negatywnych konsekwencji przez organ administracji wobec skarżącego, któremu winy nie udowodniono w sposób prawem przewidziany i nieuchylenie wadliwej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, w wysokości trzykrotności stawki minimalnej. Jednocześnie oświadczono, że skarżący zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef KAS wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie sformułowane zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że "przekształcenia aparatu administracji publicznej realizującego zadania z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa w sposób oczywisty pociągają za sobą konsekwencje w sferze stosunku zatrudnienia, bez względu na to, czy ma ono charakter pracowniczy i podlega reżimowi prawa pracy (stosunki pracy), czy też regulowane jest przepisami prawa administracyjnego (stosunki służbowe). Dokonywane w aparacie administracji zamiany nie sprowadzają się jedynie do przedefiniowania zadań i celów, nowego określenia struktury organizacyjnej, zasad finansowania czy nowego określenia relacji koordynacji i nadzoru zachodzących pomiędzy organem kierującym określonym podmiotem a innymi organami władzy publicznej, ale również – do likwidowania jednej struktury i powołania w jej miejsce nowej. W konsekwencji przed ustawodawcą pojawia się wyzwanie sprowadzające się do rozstrzygnięcia losów stosunków zatrudnienia nawiązanych przez instytucję realizującą określone zadania i powołania w jej miejsce innej struktury. Teoretycznie można wyobrazić sobie kilka modeli normatywnych. Pierwszy z nich sprowadza się do zniesienia wszystkich stosunków zatrudnienia i wyposażenia nowej struktury w pełną swobodę kształtowania własnej sytuacji kadrowej. W przeciwstawnym modelu nowa struktura wchodzi w miejsce stosunków zatrudnienia instytucji, której jest następcą prawnym, co jest równoznaczne z przejęciem ogółu zatrudnionych. Wreszcie trzecie rozwiązanie, będące w istocie rozwiązaniem hybrydowym, zakłada przejęcie zatrudnionych, ale jedynie na okres przejściowy, w trakcie którego dochodzi do dopasowania struktury zatrudnienia do potrzeb nowej jednostki, wynikających z jej zadań i struktury organizacyjnej" (por. P. Szustakiewicz i M. Wieczorek "Sposób rozwiązania stosunku służbowego w formacjach mundurowych w związku z ich reorganizacją lub likwidacją - zagadnienia konstytucyjne", Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2, s. 135-148).

Podobne przekształcenia, jak w przypadku administracji skarbowej, dokonywały się już we wcześniejszym ustawodawstwie. Jako przykład podać tutaj można likwidację Urzędu Ochrony Państwa i powołaniu w jego miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu na mocy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. (Dz.U. 2002 nr 74 poz. 676 ze zm.) czy też zastąpienie Biura Ochrony Rządu - Służbą Ochrony Państwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. 2018 poz. 138 ze zm.), formacja ta (SOP) przejęła zadania realizowane uprzednio przez Biuro Ochrony Rządu – ich istotą jest ochrona osób i obiektów. Likwidacja Biura Ochrony Rządu i powołanie w jego miejsce Służby Ochrony Państwa, analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zastąpienia UOP przez ABW i AW, wymagały rozstrzygnięcia w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę w BOR (szerzej na ten temat w przywołanym artykule P. Szustakiewicza i M. Wieczorka, Sposób rozwiązania stosunku ..., Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2).

Zmiany w służbie celnej podyktowane były, jak stwierdza preambuła do ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej "troską o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz potrzebą ochrony bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej". Przeprowadzenie tak szeroko zakrojonej reformy wymagało przede wszystkim wskazania skutków prawnych przeobrażeń strukturalnych realizowanych w obrębie administracji celnej w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. I tak, w art. 165 ust. 3-4 p.w. KAS ustawodawca przewidział, że funkcjonariusze utrzymują swój status zatrudnienia jako funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Przy czym, w trybie określonym w art. 170 p.w. KAS przewidziana została możliwość wygaszenia stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS. Wspomniane wygaszenie stanowiło jednak rezultat odmiennych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki pełnienia służby w zakreślonym ustawą terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS). Ten sam skutek odnosił brak akceptacji przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nowych warunków pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS), a niezłożenie w ogóle oświadczenia w tej materii traktowany był jako odmowa przyjęcia propozycji.

W przypadku braku otrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 p.w. KAS) pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, stosunek ten wygasał z 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS), natomiast stosunki służbowe funkcjonariuszy, którzy nie przyjęli nowych warunków pełnienia służby, wygasały po upływie trzech miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS).

Odejście skarżącego ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji i co za tym idzie – ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m. in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola, prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność, czego jednak nie uczynił. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach - przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny - można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu. Nie było natomiast wolą prawodawcy jego przeprowadzenie. Nie oznacza to jednak aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy - nie było możliwe do kwestionowania i do jego weryfikacji.

Również i w uchwale poszerzonego składu izby NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 powyższe zagadnienie zostało poddane analizie, a stanowisko tam zaprezentowane podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną. Podobnie zresztą jak i stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, z którego wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w przepisie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne stanowią następstwa okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie, jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów.

Prawidłowo zatem organ stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r. na mocy wydanej decyzji, albowiem skorzystał z przysługującej mu kompetencji poprzez nieprzedstawienie skarżącemu propozycji służby, a decyzja ta z mocy prawa traktowana jest jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczyć trzeba, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładały m.in. na Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dawały jedynie taką możliwość.

Co jednak istotne, decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich jak posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań, na co słusznie zwróciły uwagę organy wydające w sprawie decyzje.

Przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka odnosząca się do dotychczasowej pracy i służby funkcjonariusza, która może swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w związku z jego indywidualną sytuacją.

Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciąży zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska. W konsekwencji decyzje wydawane w tego typu sprawach wymagają wyjaśnienia motywów ich wydania o określonej treści, zawierając przekonywującą argumentację, która uzasadniałaby i wyjaśniała stanowisko organu. Jest to istotna kwestia, albowiem przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS w swej treści zawiera nieostre kryteria jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu bądź nie propozycji warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, pozostawiając tym samym organowi znaczny luz decyzyjny.

Sprowadza się to do tego, że kontrola takiego aktu administracyjnego obejmuje nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek określonych art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ale także cały proces wydania decyzji, w którego zakres wchodzi spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, czy też wszechstronność oceny materiału dowodowego. Wymaga tego już choćby zasada równości, niedyskryminacji czy przejrzystości procedur. Dlatego też uzasadniając swoją decyzję organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego za przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby lub też odmową przedstawienia takiej propozycji w sposób wnikliwy dokonał indywidualnej oceny wszystkich wymienionych wyżej czynników.

Z art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika gradacja, jaka jest minimalna liczba przyczyn/przesłanek, jakie musi przedstawić organ uzasadniając w ramach decyzji brak przedłożenia danej osobie propozycji służby. Przyjąć należy, że może to być nawet jedna okoliczność (przesłanka), o ile jest należycie uzasadniona i mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Opierając się na wyżej zaprezentowanej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do tego, że organy obu instancji w wystarczający sposób uzasadniły przyczyny nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w związku z jej dotychczasowym przebiegiem. Zasadniczą przesłankę, przemawiającą za podjęciem takiej decyzji, stanowiły zastrzeżenia organu co do rzetelności i gwarancji jakości wykonywania przez skarżącego przydzielonych mu zadań. Taka ocena przebiegu służby skarżącego pozostawał w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej od 18 kwietnia 2016 r. do 17 czerwca 2016 r. przez funkcjonariuszy Wydziału Kontroli Wewnętrznej i Przeciwdziałania Korupcji Izby Celnej w [...] w Referacie Dochodzeniowo –Śledczym w Urzędzie Celnym w [...], w którym pełnił służbę skarżący. W wystąpieniu pokontrolnym wskazano na konieczność wszczęcia postepowania dyscyplinarnego. Postępowanie to zostało wszczęte 12 października 2016 r. Postawiono w nim skarżącemu zarzut "czyn z art 166 pkt 1 w związku z art. 122 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej", polegający na tym, że pełniąc służbę w okresie od 13 października 2014 r. do 25 lutego 2016 r., na stanowisku zastępcy naczelnika urzędu celnego w Urzędzie Celnym [...] w Izbie Celnej w [...], nie dopełnił obowiązków służbowych wynikających ze złożonego ślubowania oraz przepisów prawa, poprzez nierzetelne i nieterminowe wykonywanie powierzonych zadań, określonych w karcie zakresu obowiązków i uprawnień, tj. niedopełnienie obowiązków w zakresie m.in.: sprawowania nadzoru, kontroli funkcjonalnej i merytorycznej w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym, realizacji celów strategicznych, celów pośrednich, pożądanego poziomu planowanych wskaźników ujętych w strategii działania Służby Celnej na lata 2014 - 2020, przestrzegania kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych, wdrażania i nadzorowania jednolitych standardów oraz procedur kontroli w Referacie Dochodzeniowo-Śledczym, identyfikowania ryzyka i podejmowania działań zaradczych, analizowania na bieżąco obciążenia pracą i przedkładania w tym zakresie wniosków Naczelnikowi Urzędu. Doprowadziło to do powstania licznych nieprawidłowości w postępowaniach, skutkujących wielokrotnie zaistnieniem przedawnienia karalności czynów, co szczegółowo opisano w wystąpieniu pokontrolnym z 5 września 2016 r. Wprawdzie postepowanie to zostało umorzone 16 lutego 2017 r., ale nastąpiło to w związku z zaistnieniem ujemnej przesłanki procesowej, tj. z uwagi na przedawnienie karalności przewinienia dyscyplinarnego. Organ był uprawniony, przy ocenie przebiegu służby skarżącego, uwzględnić wyniki przeprowadzonej kontroli i ocenić, że stwierdzone w trakcie tej kontroli nieprawidłowości uniemożliwiają przedstawienie skarżącemu propozycji pracy lub służby. Nadto w okresie składania propozycji służby lub pracy wobec skarżącego zostało wszczęte, w wyniku zawiadomienia Dyrektora Izby Celnej w [...] z 5 września 2016 r. o popełnieniu przestępstwa, postępowanie Prokuratury Okręgowej w [...]. Skutkowało to uznaniem przez dyrektora izby, że złożenie skarżącemu propozycji służby bądź pracy było nie do pogodzenia z zapewnieniem gwarancji należytego wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Tym samym było to – zdaniem organu - nie do pogodzenia z dobrem Krajowej Administracji Skarbowej. I to nie wyniki postępowania karnego stanowiły podstawę wiążących ustaleń dla organu, lecz wszczęcie postępowania, co sprawiło, że organ utracił do skarżącego zaufanie. Organ w żadnym razie nie przesądzał o winie skarżącego, nie mógł zatem naruszyć zasady domniemania niewinności. Ocenę wyrażoną przez organ, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, należy uznać za zasadną. I bez znaczenia dla jej wyniku jest umorzenie postępowania karnego, co nastąpiło 30 czerwca 2018 r. i nie mogło być przez organ uwzględnione, wobec wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego 31 sierpnia 2017 r. Wobec jednoznacznych wniosków przeprowadzonej w 2016 r. kontroli, nie było potrzeby dodatkowego dowodzenia okoliczności niedopełnienia przez skarżącego obowiązków służbowych. Zresztą sam proces doboru kadr w nowo tworzonych jednostkach Służby Celno-Skarbowej nie przewidywał prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Ustawodawca umożliwił Dyrektorom Izb Administracji Skarbowej dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kierowanych przez nich jednostek i realizowanych zadań. Proces ten odbywał się w oparciu o dostępne dane, a nie prowadzenie poszerzonego postępowania wyjaśniającego.

Podkreślenia wymaga, że w toku dokonywanego w ramach reformy Służby Celno-Skarbowej doboru kadry, priorytetem był wybór funkcjonariuszy realizujących na należytym poziomie zadania powierzone tej służbie. Osoby takie powinny wykazywać się nienagannym przebiegiem służby/pracy. Organy były zatem uprawione uwzględnić postawę skarżącego w służbie. Może ona bowiem podlegać badaniu w ramach przesłanki dotychczasowego przebiegu służby. Ocena, że skarżący utracił nieposzlakowaną opinię, wymaganą od osób zatrudnionych w Służbie Celno-Skarbowej, znajdowała uzasadnienie we wszczętych wobec skarżącego postępowaniach dyscyplinarnym i karnym. W ślad za organem należy zwrócić uwagę na społeczną rolę służby, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Służby Celno-Skarbowej zaufanie społeczne, co wyklucza pełnienie w niej służby lub pracy przez osoby nie legitymujące się nieposzlakowana opinią. Funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest powołany m. in. do egzekwowania przepisów prawa i aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię. Skarżący nie legitymował się nieposzlakowaną opinią, a taka jest wymagana od funkcjonariuszy i pracowników Służby Celno-Skarbowej. W realiach niniejszej sprawy organ przyznał prymat interesowi społecznemu – interesowi służby przejawiającemu się zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania jednostki podległej DIAS, nad interesem prywatnym – skarżącego.

Powyższe prowadzi do wniosku o nie zasadności zarzutu 1, 2, 3.2 i 4 skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest także zarzut nr 3.1. Organ orzekając w sprawie nie naruszył zasady równego traktowania. Zarzut naruszenia zasady równości można byłoby uznać za zasadny tylko wówczas, gdyby podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), z punktu widzenia danej regulacji prawnej, zostały potraktowane odmiennie przez organ stosujący prawo. Trzeba mieć jednak na uwadze, że organ bierze pod uwagę konkretne okoliczności występujące w indywidualnej sprawie. Fakt, że organ w innych, podobnych stanach faktycznych, skorzystał z uprawnienia do przedstawienia funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, sam w sobie nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji wydanej w indywidualnej sprawie skarżącego. Skarżący musiałaby wykazać, że działanie organu w jej konkretnej sprawie było arbitralne, podyktowane motywami pozamerytorycznymi, a tym samym stanowiło nadużycie prawa. Takich dowodów skarżący nie przedstawił. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza tożsamości w każdej sytuacji. Dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów, o ile kryterium różnicowania jest racjonalne i znajduje oparcie w ustawie, a tak jest w przypadku decyzji uznaniowych. Sądowi kontrolującemu legalność wydanych w sprawie decyzji nie jest znana sytuacja faktyczno-prawna innych funkcjonariuszy, którym przedstawiono propozycję służby lub pracy. Sąd może dokonać jedynie oceny legalności decyzji poddanej jego kontroli, wydanej w określonych okolicznościach faktycznych i prawnych. Taka kontrola w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona.

Mając powyższe na względnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.