Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1645/15 w sprawie ze skargi E. K. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1645/15) oddalił skargę E. K. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 10 lutego 2015 r. E. K. i P. K. zwrócili się do Prezydenta m. st. Warszawy o zapewnienie im udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ w oparciu o art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w odniesieniu do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 1 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 26, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), art. 39 ust. 1, 2 i art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) art. 28 oraz w związku z art. 73 § 1 K.p.a. odmówił dopuszczenia wnioskodawców do udziału w charakterze strony.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli wnioskodawcy

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, wyjaśniając, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydawania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia bądź niedopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym z wyjątkiem gdy z takim żądaniem wystąpi organizacja społeczna (art. 31 § 2 K.p.a.). W konsekwencji wniesienie zażalenia na takie postanowienie nie jest dopuszczalne.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli E. K. i P. K., zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Zdaniem skarżących, skoro odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako strona nie może nastąpić w formie postanowienia, to Kolegium powinno wyłączyć ten akt jako wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał rację organowi odwoławczemu, że przepisy K.p.a. nie przewidują, aby w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) organ I instancji mógł dokonać oceny zasadności żądania wnioskodawców o zapewnienie w nim udziału. Jak podkreślił Sąd, organ może wydać postanowienie w przedmiocie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym tylko i wyłącznie organizacji społecznej. Wówczas postanowienie odmowne podlega zaskarżeniu zażaleniem (art. 31 § 2 w związku z art. 141 § 1 K.p.a.). Jeżeli natomiast wniosek o zapewnienie udziału w postępowaniu pochodzi od osoby fizycznej to organ uznając, że wnioskodawca nie ma statusu strony, pomija tę osobę. Tak pominięty podmiot ma dwie możliwości. Jeżeli decyzja jest nieostateczna, to może złożyć odwołanie albo jeżeli termin do wniesienia odwołania upłynął dla strony, to może żądać jego wznowienia z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, skoro postanowienie organu I instancji było natomiast obiektywnie niezaskarżalne, to wniesienie zażalenia było niedopuszczalne z powodów formalnych. I choć organ I instancji błędnie pouczył wnioskodawców o możliwości zaskarżenia tego postanowienia, to przepisy art. 112 w zw. z art. 126 K.p.a. mają zastosowanie, gdy strona, stosując się do błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonym akcie, uchybiła terminowi do jego wniesienia. Organ odwoławczy nie mógł także wypowiadać się co do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, w szczególności w zakresie wydania tego postanowienia bez podstawy prawnej tym bardziej, że organ odwoławczy nie stosuje art. 156 § 1 K.p.a., ale art. 138 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że wniosek skarżących zawarty w podaniu z dnia 10 lutego 2015 r. był sformułowany w sposób zrozumiały i jednoznaczny. Z jego treści wynika, że skarżący uzyskali od pracownika Urzędu informację, że zostało wszczęte postępowanie o zwrot nieruchomości. W podaniu tym wskazali, że na przedmiotowym gruncie posiadają garaż i złożyli wniosek o uwłaszczenie poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tegoż gruntu i nabycie prawa własności garażu. Wniosek ten wpłynął do organu w toku postępowania dekretowego, zakończonego przez organ I instancji wydaniem decyzji w dniu [...] marca 2015 r. Wobec tego nie miał on podstaw do potraktowania przedmiotowego wniosku jako wniosku o wznowienie postępowania. Nadto jako przedwczesny, wniosek byłby niedopuszczalny i podlegałby negatywnemu załatwieniu w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. Również ocena treści podań skarżących z dnia 27 marca 2015 r. i 30 marca 2015 r. wskazuje, że wnieśli do Kolegium zwyczajny środek zaskarżenia w postaci zażalenia, domagając się uchylenia postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący dodatkowo wnosił o dopuszczenie go do udziału w charakterze strony w postępowaniu, a oboje skarżący zawarli wnioski o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z uwagi na rażące naruszenie prawa. Nie sformułowali jednak wniosku o wznowienie postępowania. Podania skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a nie Prezydenta m. st. Warszawy, jak tego wymaga art. 148 § 1 K.p.a. W treści podań nie wskazali, że kwestionują decyzję z dnia [...] maja 2015 r. w trybie wznowienia postępowania, a w momencie wnoszenia zażaleń postępowanie dekretowe nie było zakończone decyzją ostateczną. Potwierdzenie ostateczności tej ostatniej nastąpiło dopiero w dniu 17 kwietnia 2015 r. Nie miało również wpływu zawarcie w zażaleniach wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. W takiej sytuacji pierwszeństwo ma zawsze tryb odwoławczy.

Na zakończenie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że poza przedmiotem niniejszej sprawy były podnoszone w skardze zagadnienia natury materialnoprawnej, tj. argumenty za przysługiwaniem skarżącym legitymacji do bycia stroną postępowania dekretowego zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2015 r. oraz zarzuty dotyczące pominięcia skarżących w tym postępowaniu i naruszenia poprzez wydanie tej decyzji sfery prawnej skarżących.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego wskazanego w uzasadnieniu skargi,

2. naruszenie przepisów postępowania, wskazanych w uzasadnieniu skargi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie dotyczy w szczególności art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez niespójne, nieścisłe oraz błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 134 § 1 w zakresie dokonania oceny wniosku o wznowienie postępowania, z pominięciem całokształtu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżony wyrok nie uwzględnia tego, że po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie strona zwróciła się o uznanie jej wniosku za wniosek o wznowienie postępowania. Sąd natomiast przyjął, iż wniosek stron o wznowienie postępowania był przedwczesny, bowiem decyzja organu nie była jeszcze ostateczna. Nie ustalił jednak daty, w której decyzja wydana w dniu [...] marca 2015 r. stała się ostateczna. Dodatkowo w zaskarżonym wyroku została pomięta okoliczność, iż organ nie przekazał wniosku o wznowienie postępowania zgodnie z właściwością do Prezydenta m.st. Warszawy. Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał również skargi w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia gwarancji i praw procesowych strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać sprawę.

Z tych też przyczyn jako błędnie skonstruowany, a przez to i niezasadny, należało uznać przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego. W zarzucie tym nie wymieniono żadnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji, zaś odwołano się ogólnikowo do "uzasadnienia skargi", pomijając nawet to że przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny jest skarga kasacyjna. Ta jako sformalizowany środek odwoławczy, zabezpieczony przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 P.p.s.a.) winna z kolei zostać przedstawiona w sposób niebudzący domysłów, czy wymagający samodzielnego precyzowania jej przez Sąd lub odwoływania się do innych pism procesowych składanych uprzednio w sprawie. Zauważyć niejako na marginesie również trzeba, że jedyną normą prawa materialnego przywołaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej był art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., którego jednak Sąd pierwszej instancji ani nie wykładał, ani nie stosował, ani nie mógł zastosować w sprawie z uwagi na jej przedmiot.

Powyższe uwagi pozostają również aktualne w sytuacji użycia przez autora skargi kasacyjnej zwrotu "w szczególności", który mógłby sugerować, że zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji uchybił też innym, nie wymienionym w zarzucie, przepisom. W takim przypadku kontrola kasacyjna Sądu doznaje jednak ograniczeń z uwagi na art. 183 § 1 P.p.s.a.

Jako bezzasadny należało również ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane pierwszym z przepisów elementy, a skarżący nie zdołali wykazać, że kontrola Sądu pierwszej instancji pominęła naruszenia przepisów postępowania, których miałby dopuścić się organ. Natomiast wadliwość kwalifikacji pisma inicjującego postępowanie zażaleniowe mogła być podnoszona ale wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Niewyjaśnienie treści żądania strony jest bowiem równoznaczne z niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się zatem jedynie do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że bez względu na nazwę i oznaczenie rodzaju pisma strony, to na organie spoczywa obowiązek prawidłowej jego kwalifikacji i właściwego rozpatrzenia. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skoro strona powoływała się na pominięcie jej udziału w postępowaniu, to pismu zatytułowanemu "zażalenie" organ odwoławczy winien nadać właściwy bieg albo jako odwołaniu od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji (o ile nie była ona jeszcze ostateczna), albo jako podaniu o wznowienie postępowania (w przypadku gdy decyzja stała się ostateczna). Tylko takie działanie bowiem mogłoby zagwarantować stronie prawidłowe zweryfikowanie jej twierdzeń o byciu stroną prowadzonego postępowania. To uchybienie organu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy dla skarżących. Jak wynika bowiem z akt, organ oprócz nadania biegu wspomnianemu "zażaleniu" nadał również bieg wnioskowi skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy. Wydane przez Kolegium równolegle do postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nieważnościowego z uwagi na brak przymiotu strony, jest w chwili obecnej zarówno ostateczne, jak i prawomocne, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie równolegle z wydaniem zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku wyrokiem z dnia 10 października 2016 r. oddalił też skargę na postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego (sygn. akt I SA/Wa 1646/15). Prawomocność tego ostatniego orzeczenia z kolei, z uwagi na treść art. 170 P.p.s.a., wyłączyła możliwość odmiennej oceny statusu skarżących w postępowaniu dekretowym i to zarówno przez organy administracji we wszystkich innych postępowaniach administracyjnych (bez względu na ich tryb zwykły czy wznowieniowy), jak również przez sądy obu instancji.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.