Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Referent-stażysta Daniel Sałuda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2015 roku sprawy ze skargi Komitetu Wyborczego A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta O., na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, 13 w zw. z ust. 6, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz porozumienia z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie przyjęcia przez Gminę Miasta Ozorkowa zadań Powiatu Zgierskiego z zakresu zarządu drogami powiatowymi w granicach administracyjnych miasta Ozorkowa oraz udzielenia dotacji przez Powiat Zgierski dla Gminy Miasta Ozorkowa w celu realizacji przyjętych zadań i § 1 pkt. 3 uchwały Rady Powiatu Zgierskiego nr XXVII/370/13 z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 1 lipca 2013 r. poz. 3441), wymierzył Komitetowi A. karę pieniężną w wysokości 360 zł za zajęcie w dniu 4 listopada 2014 r. pasa drogowego drogi powiatowej ulicy W. w O., bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż podczas przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2014 r. kontroli pasa drogowego stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy W. w O.. W wyniku oględzin ustalono, iż doszło do zajęcia zatoki parkingowej zlokalizowanej w ciągu ulicy W.. Zajęcie polegało na umieszczeniu w pasie drogowym przyczepy reklamowej komitetu wyborczego. Z wykonanych oględzin pracownicy Urzędu Miejskiego w O. sporządzili notatkę służbową wraz z obmiarami powierzchni reklamowej oraz dokumentację fotograficzną. Ustalono, że łączna powierzchnia zatoki parkingowej zajęta pod reklamę to 18 m².

Burmistrz Miasta O. podniósł, że stosownie do dyspozycji art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Karę nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi. Zgodnie z § 4 pkt. 3 uchwały Rady Powiatu Zgierskiego nr XXVII/370/13, wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej wynosi 2 zł przy zajęciu 1m² powierzchni pasa drogowego za każdy dzień zajęcia. W związku z powyższym organ wskazał, że kara za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy W. w O. bez wymaganej zgody zarządcy drogi wynosi: 18,00 m² x 2 zł x 1 dzień x 10 = 360,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pełnomocnik finansowy Komitetu A., zarzucając organowi I instancji naruszenie:

- art. 40 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie mimo, że zakres badanej sprawy nie podlega dyspozycji tego przepisu;

- art. 110 ustawy z dnia 5 .01.2011 r. Kodeks wyborczy poprzez jego niezastosowanie , choć stanowi samodzielna regulacje badanej sprawy;

- art. 129 ustawy Kodeks wyborczy w zw. z art. 107 i art. 77 kpa - przez nieprzeprowadzenie analizy wszystkich okoliczności sprawy, w tym uregulowań jakim podlegają komitety wyborcze partii politycznych i tym samym nieustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenie, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że w sprawie niezbędne jest ustalenie, czy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia plakatu wyborczego jest wymagane zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Odwołujący powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 6.03.2013 r. sygn. III SA/Kr 669/12 i przyjęte stanowisko, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie jest wymagane w odniesieniu do umieszczenia plakatów wyborczych w pasie drogowym, a przepis art. 110 ustawy z 05.01.2011 r. Kodeks wyborczy stanowi nomę szczególną względem art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Według odwołującego takie rozumowanie i wnioski powinny być przeprowadzone w niniejszej sprawie, ponieważ stan faktyczny i podstawa prawna wydanej decyzji odpowiadają w całości stanowi faktycznemu, na gruncie którego zapadł powołany wyrok.

Zdaniem strony doszło zatem do naruszenia samej istoty przepisów Kodeksu wyborczego, gdyż zgodnie z jego regulacjami, dla umieszczenia plakatów wyborczych w pasie drogowym nie było wymagane zezwolenie na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Wobec tego, brak było podstaw do wszczęcia postępowania o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a w konsekwencji nie było postaw do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 w związku z ust. 6 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto odwołujący wskazał, z najdalej posuniętej ostrożności, iż argumentacja organu przedstawiona w uzasadnieniach decyzji, stoi w rażącej sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych, które odrzucają zastosowaną przez organ, zasadę ustalania właściciela materiałów umieszczonych w pasie drogowym bez zezwolenia oraz przypisywania sprawstwa na tej podstawie. Strona powołała wyroki: WSA w Łodzi z dnia 22.10.2008 r. III SA/Łd 272/08 (LEX nr 511394), WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r. II SA/GI 57/10 (Lex nr 674120), WSA w Olsztynie z dnia 8.03.2012 r. II SA/Ol 1049/11 (Lex nr 1138650), WSA w Warszawie z 18.01.2011 r. VI SA/Wa 2033/10 (Lex nr 765414), WSA w Poznaniu z 23.11.2010 r. IV SA/Po 577/10 (Lex nr 758551).

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta O. Nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w jego ocenie, zezwolenie zarządcy drogi jest wymagane w celu umieszczenia plakatu wyborczego w pasie drogowym drogi publicznej. Przywołując regulacje prawne zawarte w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz.260), organ odwoławczy podniósł, iż każdorazowe zajęcie pasa drogowego wymaga uprzedniego wystąpienia do zarządcy drogi i uzyskanie zezwolenia. Dotyczy to również umieszczenia w pasie drogowym tablicy reklamowej z plakatem wyborczym. Stwierdzenie natomiast braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powoduje, że zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty.

Zdaniem organu, ustalenia dokonane w sprawie wykazały, że reklama z plakatem wyborczym kandydata Komitetu A. była w dniu 4 listopada 2014 r. ustawiona w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Stwierdzenie tego faktu obligowało zarządcę drogi do wymierzenia kary pieniężnej, która stanowi iloczyn powierzchni reklamy, stawki opłaty i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

Kolegium podniosło, iż nie widzi podstaw do umorzenia postępowania i nie podziela argumentacji wyrażonej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 669/12 (Lex nr 1305806), że zezwolenie na zajecie pasa drogowego nie jest wymagane w odniesieniu do umieszczenia plakatów wyborczych w pasie drogowym, a przepis art. 110 kodeksu wyborczego stanowi normę szczególną względem art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, iż odmienne stanowisko w tym zakresie wyraził NSA w wyroku z dnia 04.02.2014 r. sygn. akt II GSK 1718/12 (Lex nr 1450669).

Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z przepisem art. 110 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - umieszczanie materiałów wyborczych na każdym obiekcie wymaga zgody właściciela lub zarządcy. Wyliczenie w tym przepisie miejsc, na których można rozmieszczać materiały wyborcze za zgoda właściciela lub zarządcy, jest przykładowe. Natomiast żaden z przepisów Kodeksu wyborczego nie wskazuje, że wyłączone jest stosowanie innych obowiązujących przepisów tylko z tego względu, że chodzi o materiały związane z prowadzeniem kampanii wyborczej. Wobec tego skoro wymagane jest uzyskanie zgody, jak wyżej wskazano, to w sytuacji gdy dotyczy umieszczenia plakatu wyborczego w pasie drogowym, wymagana jest zgoda zarządcy drogi, jako władającego tym terenem. Brak jest podstaw do przyjęcia takiej interpretacji, że umieszczenie plakatu wyborczego w ogóle nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Powoływanie się na okoliczność, że umieszczenie reklam w pasie wyborczym i nałożenie kary pieniężnej powodować może ujemne skutki finansowe dla komitetu wyborczego, nie może stanowić o zwolnieniu z podlegania powszechnie obowiązującym przepisom.

Organ odwoławczy wskazał również, iż w okolicznościach sprawy brak jest przesłanek aby przyjąć, że ktokolwiek inny niż komitet A.. umieścił reklamę wyborczą dotyczącą konkretnej osoby z oznaczeniem numeru listy wyborczej i pozycji na tej liście. Przedstawienie na reklamie logo partii wyborczej wskazuje na komitet wyborczy, który na swojej liście wyborczej umieścił konkretnego kandydata do Rady Powiatu Z.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] wniósł pełnomocnik finansowy Komitetu A., powołując się na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 1 września 2014 r. w sprawie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego oraz na art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

a) art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., 77 k.p.a. art. 80 k.p.a., polegające na:

• braku wyjaśnienia przez organ całokształtu stanu faktycznego, przy całkowitym zaniechaniu zebrania z urzędu odpowiedniego materiału dowodowego mającego na celu jego ustalenie,

• zaniechaniu przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie osoby/osób, które faktycznie dokonały umieszczenia przyczepy z plakatem wyborczym w zatoczce parkingowej,

• rażąco dowolnym i niepopartym jakimkolwiek dowodem ustaleniem, że sam fakt umieszczenia przyczepy z plakatem wyborczym na którym oznaczony jest Komitet A., jest wystarczający dla przypisania odpowiedzialności KW A. i przyjęcia tym samym za domniemanej zgody KW A. na umieszczenie takiego materiału wyborczego.

b) art. 75 k.p.a. polegającym na zgromadzeniu przez organ materiału dowodowego w sposób niezgodny z przepisami dotyczącego postępowania dowodowego, a to poprzez oparcie się przez organ, przy wydaniu decyzji, wyłącznie na notatce służbowej pracowników Urzędu Miejskiego w O. oraz dokumentacji zdjęciowej,

c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 127 § 3 k.p.a. przez utrzymanie zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta O.w mocy, pomimo iż decyzja ta nie odpowiada prawu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 1 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 100 i 495 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niewłaściwej wykładni, a mianowicie, iż art. 110 Kodeksu wyborczego nie stanowi normy szczególnej wobec art. 40 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że z drogi publicznej: "może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych", a takim ograniczeniem jest w szczególności art. 110 Kodeksu wyborczego, wprowadzający swoiste uregulowanie uzyskiwania zgody zarządcy lub właściciela nieruchomości na umieszczenie plakatów i haseł wyborczych oraz zasad ponoszenia odpowiedzialności z tego tytułu określonymi w art. 495 § 1 pkt. 1 Kodeksu wyborczego w formie grzywny za popełnione wykroczenie,

b) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w odniesieniu do umieszczania plakatów (materiałów) wyborczych w pasie drogowym zezwolenie wydawane na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych nie jest przez prawo wymagane,

c) art. 110 w zw. z art. 109 Kodeksu wyborczego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy to właśnie art. 110 Kodeksu wyborczego winien stanowić samodzielną podstawę rozstrzygnięcia sprawy

d) art. 129 Kodeksu wyborczego przez nieprzeprowadzenie analizy wszystkich okoliczności sprawy, w tym uregulowań jakim podlegają komitety wyborcze partii politycznych i tym samym nieustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażona w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.)

W niniejszej sprawie sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta O. Nr [...] w sprawie wymierzenia Komitetowi A. kary pieniężnej w wysokości 360,00 zł za zajęcie w dniu 4 listopada 2014 r. pasa drogowego drogi powiatowej ulicy W. w O., bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) - dalej u.d.p., z których wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wyrażonego w stosownej decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym reklamy wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Natomiast przepis art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 wymienionej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, kara pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

W ocenie sądu, treść przepisu art. 40 ust. 12 ustawy jest jasna. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się przesłanki braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się na podstawie algorytmu, określonego w stosownych przepisach ustawy. W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 u.d.p., który stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego.

W świetle powyższego uznać trzeba, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia.

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie, zarówno sam fakt zajęcia przez Komitet A. pasa drogowego bez zezwolenia w dniu 4 listopada 2014 r. oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego - zostały ustalone prawidłowo i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym.

Stosownie do treści art. 4 pkt 23 u.d.p., użyte w ustawie określenie reklama - to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 (ustawy o drogach publicznych)" - wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08, wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 803/10.

Plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 ustawy z dnia 45 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 ze zm.) jest zdaniem sądu reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. Brak jest bowiem podstaw do rozróżniania materiałów wyborczych eksponowanych w obszarze pasa drogowego od innego rodzaju nośników informacji wizualnych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi. Plakat wyborczy, podobnie jak handlowy czy usługowy plakat reklamowy, nie jest użytecznie związany z ruchem drogowym i nie należy do infrastruktury drogowej, a zatem jego umieszczenie w pasie drogowym winno niewątpliwie zależeć od zgody zarządcy drogi.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż przepisy art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 Kodeksu wyborczego stanowią tzw. lex specialis wobec uregulowań zawartych w art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 8 i 12 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem sądu, przepisy te są względem siebie równorzędne i wzajemnie się uzupełniają. Z art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem nie można było wyciągać wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w przepisie art. 4 pkt 1 u.d.p. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2009 roku, sygn. III SA/Łd 579/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. II GSK 728/09).

Okoliczność, iż w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ustawodawca mówi o zgodzie właściciela lub zarządcy, a nie o decyzji nie oznacza wcale, że dla umieszczaniu plakatu wyborczego w pasie drogowym drogi publicznej taka decyzja nie jest konieczna. Skoro bowiem z ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż zarządca drogi udziela takiej zgody w formie decyzji administracyjnej, to oczywistym jest, że w celu umieszczenia w pasie drogowym plakatu wyborczego niezbędne jest uprzednie wystąpienie do właściwego zarządcy drogi publicznej z wnioskiem o wydanie decyzji (zezwolenia) na zajęcie pasa drogowego. Brak decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, powoduje, że zarządca drogi zobligowany jest do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężną w wysokości 10-krotności należnej opłaty - art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.d.p.

Z powyższych względów, sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że argumentacja strony skarżącej odnosząca się do konsekwencji finansowych związanych z nałożeniem kary pieniężnej na Komitet Wyborczy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie może stanowić o zwolnieniu z podlegania powszechnie obowiązującym przepisom.

W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosi również w zarzutach skargi, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie w należyty sposób postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia kto faktycznie dokonał umieszczenia przyczepy z plakatem wyborczym w zatoczce parkingowej. Strona nie przytacza przy tym żadnych przekonywujących argumentów, wskazujących na okoliczność, iż znajdująca się w pasie drogowym reklama z plakatem wyborczym kandydata Komitetu A., znalazła się tam na skutek działania innego podmiotu niż właściciel reklamy. Zgodnie natomiast z regulacjami Kodeksu wyborczego to Komitet wyborczy jest w właścicielem materiałów reklamowych opatrznym logo partii, którą reprezentuje i wyłącznie do niego należy prowadzenie kampanii wyborczej (art. 84 § 1, art. 109 § 1-3 ustawy Kodeks wyborczy). Niespornym w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowe plakaty wyborcze prezentowały kandydata Komitetu A. w wyborach do Rady Powiatu Z. Podkreślić również należy, że orzeczona w niniejszej sprawie kara pieniężna dotyczyła umieszczenia reklamy, a nie pojazdu, czy też ściślej przyczepy samochodowej, w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, zatem prowadzenie przez organy postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia właściciela przyczepy, uznać trzeba za zbyteczne, jako pozostające bez związku ze sprawą.

W ocenie sądu, nie jest też sporny fakt umieszczenia plakatów wyborczych w pasie drogi powiatowej, ich ilość, powierzchnia, okres ekspozycji i tym samym wysokość ustalonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy W. w O.. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci zdjęć oraz notatki służbowej sporządzonej przez inspektorów Urzędu Miejskiego w O. z oględzin pasa drogowego, mógł stanowić podstawę do ustalenia zarówno sprawcy zajęcia pasów drogowych bez wymaganego pozwolenia, tj. Komitetu A., wysokości kary pieniężnej, wyliczonej stosownie do powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów oraz adresata decyzji zobowiązanego do uiszczenia tejże kary, którym jest Komitet.

Podkreślić trzeba, że fakt znajdowania się w dniu 4 listopada 2014 r. plakatów wyborczych z wizerunkiem kandydata [...] w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy W. w O., jak również powierzchnia zajęta przez sporne tablice reklamowe nie była przez stronę kwestionowana w toku postępowania administracyjnego. Zarzucanie zatem na etapie skargi, iż ustalenia organu w tym zakresie oparte zostały wyłącznie na notatce służbowej i dokumentacji fotograficznej uznać należy za bezskuteczne, zwłaszcza w sytuacji gdy strona nie przedstawia przy tym żadnych dowodów, które zaprzeczałyby ustaleniom dokonanym przez organ.

Wprawdzie, w świetle przepisów postępowania administracyjnego, to organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu swojego wniosku. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej.

Z akt sprawy bezspornie wynika, iż skarżący brał udział w postępowaniu i o swoich uprawnieniach został pouczony przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (vide: zawiadomienie z dnia 4 i 20 listopada 2014 r.). Strona mogła również skorzystać z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zarzutów, z czego na etapie postępowania przed Burmistrzem Miasta O. nie skorzystała. Trudno w tej sytuacji wymagać od organu, aby samodzielnie poszukiwał podmiotów, którym skarżący udostępnił plakaty wyborcze w celu ich rozpowszechniania.

Nadto, w zakresie zarzutów o charakterze procesowym, przypomnieć należy, że o ich skuteczności można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby sąd uznał, iż uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem uchybień o takim znaczeniu skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł.

Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania, jednak musi zawsze wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Innymi słowy, naruszenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., I OSK 1974/10, LEX nr 1149278).

Sąd tymczasem nie znalazł w niniejszej sprawie podstaw, aby zakwestionować czynności organów administracji podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

e.o.