Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. O. i T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 102/15 w sprawie ze skargi K. O. i T. O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 102/15 oddalił skargę K. O. i T. O. (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaszeni decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Piotrkowie Trybunalskim z [...] grudnia 1996 r. wpisano do rejestru zabytków kamienicę położoną w P. przy [...].

Skarżący wnioskiem z 27 maja 2013 r. wystąpili do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o uchylenie ww. decyzji na podstawie art. 161 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Kpa).

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] lutego 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia, na podstawie art. 161 § 1 Kpa, ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Piotrkowie Trybunalskim. Minister w uzasadnieniu postanowienia wskazał na szczególny charakter postępowania o uchyleniu lub zmianie ostatecznej decyzji określony w art. 161 Kpa Organ stwierdził, że zagrożenie dóbr, które wskazuje strona we wniosku, nie powstało na skutek wydania decyzji o wpisie przedmiotowej kamienicy wraz z oficyną do rejestru zabytków, lecz na skutek okoliczności powstałych później. Minister zwrócił ponadto uwagę na treść art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 z 2003 r. poz. 1568, ze zm.) i przepisy o skreśleniu zabytku z rejestru.

Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] listopada 2014 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie nadal nie zostały wyczerpane inne możliwości usunięcia zagrożenia przewidziane ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z [...] lutego 2014 r. pomimo, że zostało ono wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 Kpa.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 5 sierpnia 2015 r. powyższą skargę oddalił.

Jak stwierdził Sąd I instancji podstawą odmowy wszczęcia postępowania był przepis art. 61a § 1 Kpa., zgodnie z którym gdy żądanie, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji konserwatorskiej w trybie art. 161 § 1 Kpa Z brzmienia tego przepisu wynika, że ma on m.in. na celu usunięcie stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Przy czym, zastosowanie wskazanego przepisu jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie wskazanych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Ponadto, uchylona lub zmieniona w trybie art. 161 § 1 Kpa może być wyłącznie taka decyzja ostateczna, która nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest ustalenie organu, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki do zastosowania trybu z art. 161 § 1 Kpa Decyzja, którą chcą wzruszyć w nadzwyczajnym trybie art. 161 § 1 Kpa została wydana na podstawie przepisów ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i jak zasadnie wskazał organ w ustawie tej zawarte są przepisy (art. 49 ust. 1 czy też przepisy o skreśleniu zabytku z rejestru – art. 13 ust. 1), które prowadzą do celu, który chcą osiągnąć skarżący. Nakazanie wykonania prac konserwatorskich lub prac budowlanych przy zabytku prowadzi właśnie do usunięcia zagrożenia zniszczenia lub istotnego zniszczenia zabytku, które może zagrażać wartościom związanym z tym obiektem. W dacie wydania postanowienia, zarówno wydanego w warunkach pierwszej instancji, jak i zaskarżonego postanowienia, a nawet w dacie złożenia skargi i daty rozprawy, nie zostało zakończone postępowanie w sprawie remontu obiektu chronionego, w którym organ oceni, czy istnieje możliwość usunięcia zagrożenia w trybie wydania nakazu wykonania prac konserwatorskich czy też prac budowlanych przy zabytku.

Ponadto, od daty wydania decyzji odmowie skreślenia zabytku z rejestru upłynęło 5 lat, i należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w tym okresie nastąpiło pogłębienie degradacji przedmiotowego budynku, co być może pozwoli na wykreślenie zabytku z rejestru na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez ich niezastosowanie i niezbadanie przez organy obu instancji całokształtu okoliczności sprawy;

2) art. 61a Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w tym przepisie, a nadto w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zachodziła przesłanka z art. 161 § 1 Kpa w postaci istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego niedającego się usunąć w inny sposób aniżeli poprzez uchylenie powołanej decyzji o wpisie do rejestru zabytków

3) art. 161 § 1 Kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sformułowanie "inny sposób" zawarte w tym przepisie oznacza m.in. działania podjęte w wykonaniu decyzji wydanej na podstawie art. 49 uozoz podczas, gdy przez "inny sposób" należy rozumieć wyłącznie przewidziane w przepisach kpa przypadki uchylenia lub zmian decyzji ostatecznych, czyli że zmieniona w trybie art. 161 § 1 Kpa powinna być decyzja która nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów; art. 145 § 1 Kpa, art. 156 § 1 Kpa, przepisów szczególnych (art. 163 Kpa) czy art. 154 Kpa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie art. 161 Kpa. Wskazać należy że wyjątkowy charakter tej instytucji, określanej tez w doktrynie jako "wywłaszczenie prawa". Użyte w tym przepisie określenie "każda decyzja ostateczna" oznacza decyzję ostateczną, która nie może być uchylona lub zmieniona w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Oznacza to, że decyzje ostateczne dotknięte wadą określoną w przepisie art. 145 § 1, art. 156 § 1 lub w przepisach szczególnych (art. 163), a także decyzje ostateczne, na mocy których strona nie nabyła prawa (art. 154) nie mogą być uchylane lub zmieniane na podstawie art. 161 § 1 i 2. (m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 10 stycznia 1997 r., III RN 52/96, OSNAPiUS 1997, nr 18, poz. 331) w którym stwierdzono, że przepis art. 161 Kpa ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, które nie mogą być wzruszone na podstawie przepisów kodeksu przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji (art. 154, 155 i 163), stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną .

Przepis ten ze swej istoty może mieć zastosowania w odniesieniu do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawa i tylko wówczas, gdy strona nie wyraziła zgody na zmianę decyzji, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Dlatego też Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 161 Kpa, wskazując na niedopuszczalność zastosowania instytucji "wywłaszczenia prawa" w odniesieniu do decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Zawarte w skardze kasacyjnej dywagacje na temat wykładni pojęcia "inny sposób" użytego w tym przepisie, nie tylko są sprzeczne z samym omawianej instytucji ale wypaczają również sens przepisów zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidujących instytucję wykreślenia zabytku z rejestru czy też nakazania prac przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

W związku z powyższym, pomijając to że w skardze kasacyjnej art. 61 oraz 161 Kpa zostały określone jako przepisy prawa procesowego pomimo ich materialnoprawnego charakteru, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że istniała przeszkoda natury przedmiotowej uniemożliwiająca wszczęcie na wniosek skarżący postępowania w trybie art. 161 Kpa. Tym samym nie doszło również do naruszenia .art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 Kpa, skoro z przyczyn oczywistych brak było podstaw do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 stawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1136) orzekł jak w sentencji.