I SA/Wa 60/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-09-18	
Data wpływu	2013-01-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dorota Apostolidis /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Przemysław Żmich /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 298/14	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 2,  art. 31  ust. 3,  art. 32  ust. 2,  art. 75,  art. 163,  art. 165,  art. 167;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 594;  art. 40  ust. 1,  ust. 2  pkt 3; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651;  art. 34  ust. 1  pkt 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 147  par. 1,  art. 151,  art. 200,  art. 205  par. 1 i  par. 2,  art. 206,  art. 250; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skarg R., B. E., M. W. K., Z. W., M. J., A. J., J. G., A. B. i R. J. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasad obrotu lokalami mieszkalnymi W. 1. stwierdza nieważność § 6 i § 9 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargi w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżących: M. W. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, A. B. kwotę 300 (trzysta) złotych, Z. W. kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych oraz solidarnie na rzecz A. J., M. J. i J. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.	
Uzasadnienie
R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zasad obrotu lokalami mieszkalnymi (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) – zwaną dalej "uchwałą", w części dotyczącej § 6 ust. 1 pkt 1-5 uchwały. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Zaskarżonym przepisom uchwały zarzucił naruszenie: 1) art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" poprzez wprowadzenie do uchwały dodatkowych kryteriów dotyczących osoby najemcy lokalu wbrew wyczerpującej regulacji ustawowej przewidującej prawo pierwszeństwa dla najemcy legitymującego się umową najmu zawartą na czas nieoznaczony pozbawiające najemców prawa pierwszeństwa; 2) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości (dyskryminację najemców) poprzez wyłączenie określonych kategorii najemców z prawa pierwszeństwa, naruszenie zasady równego traktowania podmiotów mających jednakową cechę relewantną (statusu najemcy). Zdaniem R., zróżnicowania określonego w § 6 ust. 1 pkt 1-5 uchwały nie uzasadnia jej cel, tj. określenie przedmiotowych kryteriów dotyczących przeznaczenia bądź wyłączenia lokalu ze sprzedaży. W ocenie R., zróżnicowanie sytuacji najemców jest sprzeczne z celem przyznania przez ustawodawcę najemcy prawa pierwszeństwa, tj. ułatwieniem najemcy nabycia własności lokalu stabilizującej jego sytuację mieszkaniową, a także z normą konstytucyjną zawartą w art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, dotyczącą popierania przez władzę publiczną działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania; 3) art. 2 Konstytucji RP, ponieważ zaprezentowane w uchwale zróżnicowanie najemców nie jest uzasadnione realizacją zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Regulacja zawarta w § 6 ust. 1 uchwały dyskryminuje najemców, poprzez pozbawienie grupy najemców słabszych ekonomicznie uprawnienia stabilizującego ich sytuację mieszkaniową z powodu wcześniejszej publicznej pomocy finansowej. R. uważa też, że oparcia konstytucyjnego nie ma dyskryminowanie najemców będących: właścicielami, mających spółdzielcze prawo do lokalu, zbywców prawa własności lub spółdzielczych praw do lokali poprzez bardzo szeroki zakres stosowania tej regulacji. W § 6 ust. 1 uchwały nie sprecyzowano o jaką nieruchomość chodzi. Jeżeli chodzi o najemców mających zaległości czynszowe gmina ma inne możliwości prawne dochodzenia roszczeń, w tym zakończenie stosunku najmu. W ocenie skarżącego, wyłączenie pewnej kategorii najemców z prawa pierwszeństwa nie wchodzi w zakres zasad sprzedaży lokali; 4) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej "usg", ponieważ przepis umożliwiający gminie określenie zasad gospodarowania nieruchomościami jest zbiorem reguł postępowania dla organu wykonawczego, ale zasady te nie mogą wkraczać, ani modyfikować materii ustawowej, a jedynie mogą stanowić jej dopełnienie bądź uzupełnienie (np. poprzez określenie nieruchomości, które nie będą przedmiotem sprzedaży). Uchwała wydana na podstawie tego przepisu nie może natomiast dotyczyć najemcy i jego sytuacji osobistej. Zdaniem R., Rada [...] w § 6 ust. 1 pkt 1-5 przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, czym naruszyła także wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez § 6 ust. 1 uchwały przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zakazu dyskryminacji). Trybunał Konstytucyjny dopuszcza bowiem uznanie za zgodne z Konstytucją podmiotów podobnych o ile, w świetle zasad i wartości konstytucyjnych, można wyodrębnić kryterium zróżnicowania niektórych najemców. Zasoby mieszkaniowe są ograniczone – gmina wprowadza mechanizmy racjonalizujące sprzedaż lokali chroniąc zasób mieszkaniowy. Wspólną cechą najemców określonych w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a-d i pkt 2 uchwały są niskie dochody i trudności z uiszczaniem czynszu. Skoro najemcy ci korzystają z różnych form pomocy mieszkaniowej, to mają czasowo ograniczoną pomoc w postaci wykupu lokalu. Jest to sprawiedliwe społecznie, ponieważ w ten sposób następuje proporcjonalne rozdzielenie pomocy finansowej miasta pomiędzy mieszkańców. Jeżeli chodzi o najemców z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. e i pkt 2-5 ich cechą charakterystyczną jest to, że mają już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe lub po zbyciu praw do lokali posiadają środki finansowe, aby zaspokoić potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie; do takich osób ma zastosowanie art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) – zwanej dalej "uopl" umożliwiający wypowiedzenie najmu osobie mającej prawo do lokalu wobec tego nie celowym byłoby sprzedawanie takiej osobie kolejnego lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i przyznawanie pomocy w formie bonifikaty. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn organ wskazał, że nie jest tak, iż dopiero nabycie lokalu umożliwia stabilizację sytuacji mieszkaniowej najemcy. Tę stabilizację umożliwia umowa najmu – trwały tytuł prawny na czas nieokreślony, niski czynsz, wypowiedzenie umowy najmu tylko w ściśle określonych sytuacjach, zabezpieczenie sytuacji osób bliskich najemcy po jego śmierci, ulgi dla najemców. W ocenie Rady [...], zróżnicowanie sytuacji prawnej najemców jest uzasadnione celem ustawy. Znajduje uzasadnienie w świetle art. 2 i art. 75 Konstytucji RP. Właściciel zasobu mieszkaniowego w pierwszej kolejności udziela pomocy osobom najuboższym. Sprzedaż lokali osobom, które posiadały lub posiadają własne mieszkanie byłaby dokonana kosztem najuboższych i będzie prowadzić do powiększenia ich majątku, a nie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Gospodarowanie zasobem mieszkaniowym to nie tylko sprzedaż lokali, ale zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców, których nie stać na lokum we własnym zakresie. W ocenie organu, uchwała nie godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej. Społecznie sprawiedliwe jest proporcjonalne rozdzielenie pomocy mieszkaniowej pomiędzy osoby potrzebujące, a wykluczenie osób, których sytuacja mieszkaniowa nie uzasadnia wykupu lokalu.

Skargę na uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. najemca lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...]. W skardze wniósł o uchylenie § 6 uchwały oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1) art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn, ponieważ przepis ten przewiduje, że o wykup lokalu mieszkalnego może starać się najemca, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Jego zdaniem § 6 uchwały tworzy w akcie prawa miejscowego dodatkowe kryteria wykupu mieszkań dyskryminujące najemców. Skarżący uważa, że warunkiem wykupu lokalu jest zapłacenie ceny, a skarżący ma zdolność finansową w tym zakresie; 2) § 136 i § 137 w zw. z § 143 zawartych w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które to przepisy przewidują, że akt prawa miejscowego nie może zawierać powtórzeń i modyfikacji regulacji ustawowej. W ocenie skarżącego, uchwała narusza art. 75 Konstytucji RP. Uchwała została podjęta w sprzeczności z zasadą popierania przez władze publiczne działań zmierzających do uzyskania własnego mieszkania.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniosła, że po stronie skarżącego brak naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg. Najemca nie ma roszczenia o sprzedaż lokalu. Nie może wskazać naruszenia przepisu prawa materialnego, ponieważ nie przysługuje mu roszczenie o wykup. Organ zauważył, że dopiero gdy gmina podejmuje zamiar sprzedaży mieszkania, to musi respektować prawo pierwszeństwa najemcy. W ramach uprawnień właścicielskich (art. 140 Kc) gmina decyduje o sposobie rozporządzenia nieruchomością.

Na uchwałę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. J. najemca lokalu nr [...] przy ul. [...] i A. B. najemca lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. W skardze wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie: 1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, ponieważ w zakresie podejmowanej na podstawie tego przepisu uchwały nie mieści się podejmowanie uchwał w sprawie zasad obrotu lokalami, w szczególności poprzez objęcie zaskarżoną uchwałą zasad zamiany lokali (§ 1 ust. 3 uchwały). Jest to pojęcie szersze o zakresu tej normy; 2) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg poprzez zawarcie w § 9 pkt 5 i 6 uchwały regulacji w zakresie dotyczącym zabezpieczania wierzytelności. Skarżący wskazali, że kwestia ta regulowana jest przepisem art. 70 ust. 2 ugn i nie stanowi przedmiotu upoważnienia ustawowego. W ocenie skarżących, rozłożenie należności na raty, czas spłaty, sposób zabezpieczenia należności stanowią warunki negocjowanej umowy. Objęcie tych zagadnień uchwałą stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 70 ust. 2 ugn. Za ograniczający strony przyszłej umowy sprzedaży uważają obowiązek poddania się egzekucji w trybie art. 777 § 1 pkt 4 i 5 Kodeksu postępowania cywilnego oraz uzależnienie rozłożenia na raty należności za zakup lokalu od zgody na zabezpieczenie wierzytelności. Ich zdaniem, przepis § 9 ust. 1 uchwały jest sprzeczny z art. 70 ust. 2 ugn. Rada [...] nie ma kompetencji do regulowania rozłożenia na raty ceny zbywanych nieruchomości; 3) art. 68 ust. 1 ugn poprzez zawarcie w § 7 ust. 1 uchwały stwierdzenia o udzieleniu bonifikaty podczas, gdy na mocy art. 68 ust. 1 ugn bonifikaty udziela właściwy organ. W ocenie skarżących, w kompetencji Rady [...] nie leży udzielenie bonifikaty w określonej wysokości, ale uprawnienie do określenia wysokości bonifikaty przy użyciu stawek procentowych. Nie mieści się to w zakresie art. 68 ust. 1b ugn. Poza tym uważają, że warunki udzielenia bonifikaty i ustalania wysokości stawek procentowych nie stanowią zasad zbywania nieruchomości, czy zasad zarządu mieniem gminy. W § 7 ust. 1 uchwały znalazły się regulacje, którym bez wyraźnej podstawy prawnej nadano rangę aktu prawa miejscowego. Regulacje te dotyczą kwestii będących w kompetencji Prezydenta [...]; 4) art. 2 Konstytucji RP (zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywateli do państwa, zasady ochrony praw nabytych) poprzez uszczuplenie w § 12 ust. 2 uchwały uprawnień najemców wynikających z § 8 ust. 3, § 10 ust. 1 pkt 1b, § 11, § 14 pkt 2 poprzednio obowiązującej uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Dodatkowo skarżący A. B. podał, że w dniu 26 września 2012 r. dokonał wyboru pomiędzy zasadami wykupu lokalu wskazując, że chce nabyć lokal w oparciu o zasady wynikające z uchwały z 2004 r. Skarżący zauważyli, że § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały wprowadza niezależne od skarżącej warunki, których niespełnienie uniemożliwia nabycie na dotychczasowych zasadach lokali po dacie 31 grudnia 2012 r. obarczając skarżących ryzykiem niepodpisania protokołu z rokowań przed tą datą. Zawarcie w tym przepisie warunku zachowania aktualności wartości nieruchomości uważają za pogorszenie sytuacji najemcy. Zasada ochrony praw nabytych zabrania arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, a także ekspektatywy tych praw. Ich zdaniem, Rada [...] wprowadziła nieprzewidziane przez ugn i usg ograniczenie czasowe dotyczące realizacji uprawnienia skarżących.

W odpowiedzi na skargi Rada [...] wniosła o ich oddalenie. Zdaniem organu, w sytuacji skarżących nie doszło do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg, ponieważ lokale w budynkach nie zostały przeznaczone do sprzedaży, a na przeszkodzie w prowadzeniu sprzedaży stoją roszczenia byłych właścicieli kwestionujące nabycie gruntu przez Skarb Państwa. Organ zauważył, że skarżąca R. J. nie wyraziła chęci wykupu lokalu, a na przeszkodzie w prowadzeniu sprzedaży stoją roszczenia byłych właścicieli kwestionujące nabycie gruntu przez Skarb Państwa. W ocenie organu, najemca nie ma roszczenia o sprzedaż lokalu. Nie może również wskazać naruszenia bezpośredniego przepisu prawa materialnego, ma jedynie interes faktyczny. Zdaniem organu interesu prawnego nie można wyprowadzić z usg i uchwały z 2004 r., ponieważ przepisy tych aktów prawnych nie kreują prawa o wykup po ściśle określonej cenie. Rada [...] uważa, że jeżeli gmina podejmuje zamiar sprzedaży mieszkania, to musi respektować prawo pierwszeństwa najemcy. W ramach uprawnień właścicielskich (art. 140 Kc) gmina decyduje o sposobie rozporządzenia nieruchomością. Jej zdaniem, określenie zasad nabywania i zbywania dotyczy zamiany lokali, ponieważ jest to przeniesienie praw do lokalu. Kwestie dotyczące zasad zbywania z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg obejmują rozłożenie na raty i zabezpieczenie wierzytelności, dlatego że przemawia za tym treść art. 70 ust. 2 ugn. Jeżeli chodzi o przepis art. 68 ugn, organ uważa, że § 7 ust. 1 uchwały określa warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Skarżący niewłaściwie interpretują § 7 ust. 1 uchwały w kontekście art. 68 ust. 1b ugn. Z art. 68 ust. 1 ugn wynika bowiem, że prezydent udziela bonifikat. Nie było wadliwym nadanie uchwale podjętej na podstawie art. 68 ust. 1 ugn rangi aktu prawa miejscowego. Uchwała jako akt generalny zawierający normy o charakterze abstrakcyjnym w sprawie zasad obrotu lokalami jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 usg. Odnośnie naruszenia w § 12 ust. 2 uchwały uprawnień najemców wskazano, że najemcy nie przysługuje roszczenie o wykup, najemca posiada jedynie interes faktyczny w negowaniu zasad bezprzetargowego zbywania lokali mieszkalnych.

Na uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. E. najemca lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], zaskarżając uchwałę w zakresie dotyczącym § 4 pkt 5 uchwały. W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 4 pkt 5 oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 Konstytucji RP. Skarżąca uważa, że uchwała niezgodnie z prawem i zasadami współżycia społecznego różnicuje sytuację prawną najemców. Sytuacja prawna najemcy wynajmującego lokal większy, czy mniejszy praktycznie nie różni się. Nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej obywateli znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej narusza zasadę równości wobec prawa; 2) art. 13 ust. 1 ugn, ponieważ ustawodawca w tym przepisie wskazuje, że wyłącznie z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. Zatem ustawodawca nie dał Radzie kompetencji do ustanawiania zakazu zbywania pewnych kategorii nieruchomości; 3) art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn, ponieważ uchwała w zaskarżonym zakresie narusza prawo pierwszeństwa najemcy wynikające z tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że po stronie skarżącej brak naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg. Najemca nie ma roszczenia o sprzedaż lokalu; nie może wskazać naruszenia przepisu prawa materialnego. Nie przysługuje mu roszczenie o wykup lokalu mieszkalnego. Organ zauważył, że jeżeli gmina podejmuje zamiar sprzedaży mieszkania, to wówczas musi respektować prawo pierwszeństwa najemcy. W ramach uprawnień właścicielskich (art. 140 Kc) gmina decyduje o sposobie rozporządzenia nieruchomością. Organ zauważył, że Miasto [...] nie podjęło decyzji o sprzedaży lokalu skarżącej. Analiza ekonomiczności i racjonalności sprzedaży powoduje, że sprzedaż lokalów w tym budynku byłaby nieracjonalna. Rada [...] wskazała, że pod rządami poprzedniej uchwały z 2004 r. poinformowano skarżącą o braku przeznaczenia lokalu do sprzedaży, a więc trudno mówić, że skarżąca utraciła prawną możliwość nabycia lokalu. Jej zdaniem w niniejszej sprawie brak interesu prawnego i związku z treścią kwestionowanej uchwały, a prawnie gwarantowaną sytuacją prawną skarżącej. Jeżeli chodzi o przepis art. 13 ust. 1 ugn wskazano, że nieruchomości mogą być przedmiotem czynności prawnych wymienionych w tym przepisie, a zatem nie ma obowiązku dokonywania obrotu określonymi kategoriami nieruchomości. Jeżeli chodzi o naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP organ wskazał, że zasada równości obywateli wobec prawa nie wyklucza zróżnicowania podmiotów w odmiennych stanach faktycznych. Skarżąca będąc najemcą lokalu, w którym na osobę przypada co najmniej 10 m2 nie znajduje się w takiej samej sytuacji faktycznej, jak najemcy zajmujący mniejsze lokale.

Na uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. W. najemca lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: art. 24 i art. 691 § 3 Kodeksu cywilnego, ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.), art. 12 i art. 34 ugn oraz art. 50 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że otrzymał odmowę wykupu lokalu, ponieważ Miasto [...] musi oddawać nieruchomości byłym właścicielom w trybie tzw. dekretu [...]. Obecnie Urząd [...] kieruje do skarżącego groźbę eksmisji uzasadniając to przepisami ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, która w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania, ponieważ skarżący nie spełnia ustawowych kryteriów rozwiązania umowy najmu. Skarżący uważa, że skoro zainicjował procedurę wykupu pod rządem korzystniejszej uchwały z 2004 r., to powinien korzystać z możliwości przewidzianych przez poprzednią regulację.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że po stronie skarżącego brak naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg. Skarżący uważa, że jest zmuszony do wykupu lokalu za cenę wyższą, niż ta za którą lokal mieli wykupić jego rodzice. Organ zauważył, że w 2003 r. lokal przeznaczono do sprzedaży, ale w toku czynności przygotowawczych zmarła matka skarżącego starająca się o wykup lokalu. W ocenie Miasta [...] zachodzą w stosunku do skarżącego przesłanki do rozwiązania umowy najmu. Aktualnie nie są podejmowane czynności zmierzające do sprzedaży lokalu. Najemca nie ma roszczenia o sprzedaż lokalu. Jeżeli gmina podejmuje zamiar sprzedaży mieszkania, to wówczas musi respektować prawo pierwszeństwa najemcy. W ramach uprawnień właścicielskich (art. 140 Kc) gmina decyduje o sposobie rozporządzenia nieruchomością. Najemca nie ma w niniejszej sprawie interesu prawnego, ponieważ brak jest związku między treścią uchwały, a prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego. Skarżący nie może wskazać naruszenia przepisu prawa materialnego. Skarżący nie nabył żadnych uprawnień na mocy poprzednio obowiązującej uchwały z 2004 r., co świadczy o braku legitymacji skargowej.

Skargę na uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie także J. G., M. J. oraz A. J. najemcy lokali mieszkalnych nr [...], [...] i [...] przy ul. [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucili organowi: 1) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 usg poprzez przekroczenie przez organ upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w uchwale generalnej zasady wyłączającej ze sprzedaży lokale stanowiące w 100 % własność gminy, tylko ze względu na przymiot tej własności. Skarżący uważają, że przekroczeniem uprawnień było uchylenie uchwały z 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych i zastąpienia jej uchwałą pomimo tego, że obie uchwały opierały się na różnych podstawach prawnych, miały różny cel i zakres przedmiotowy, a nowa uchwała nie określiła obowiązywania wzajemnych relacji czasowych między przepisami tychże uchwał. 2) przekroczenie uprawnień poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego uchwały w zakresie § 4 pkt 1 lit. b, pomimo niewydania wskazanego w uzasadnieniu projektu uchwały zarządzenia regulującego szczegółowo proces sprzedaży i uniemożliwienie lokatorom zapoznania się z tym zarządzeniem; 3) naruszenie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.) wykonywanego przez § 143 w zw. z § 136 i § 137 zawarte w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez modyfikację art. 1 pkt 1 i 4, art. 34 ust. 1, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 67 ust. 3 i 3a ugn i poprzez wyłączenie prawa pierwszeństwa w stosunku do mieszkań stanowiących wyłączną własność Miasta [...]; 4) naruszenie art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 8b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Skarżący zauważyli, że pomimo przyjętego w związku z wcześniejszą uchwałą Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem W. na lata 2008-2012 stanowiącego Załącznik Nr 1 do uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) Rada [...] w nowej uchwale nie wywiązała się z obowiązku uchwalenia w programie wieloletnim opisu działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem, w szczególności planowanej sprzedaży mieszkań, co było równoznaczne z upoważnieniem w ramach takiej uchwały do określenia zasad sprzedaży lokali i terminów rozpatrywania wniosków, jak również poprzez wprowadzenie do obrotu przedmiotowej uchwały bez umożliwienia zapoznania się lokatorów z listą budynków, w których prowadzenie sprzedaży zgodnie z Rozdziałem V ust. 1 pkt 3 załącznika Nr 1 uchwały Nr [...] zakładano w okresie trwania Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem W.; 5) naruszenie art. 42 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) poprzez niewłaściwe określenie przepisów przejściowych oraz zaniechanie wskazania odpowiedniego vacatio legis skutkujące pozbawieniem części mieszkańców praw do nabycia lokali; 6) naruszenie art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP poprzez ograniczenie praw lokatorów w akcie pozaustawowym bez istnienia koniecznej ku temu przesłanki ważnego interesu publicznego oraz poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów powodującą naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa oraz naruszenia zagwarantowanego konstytucyjnie obowiązku poszanowania godności i jej ochrony przez władze publiczne.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że nieruchomość [...] przy ul. [...] stanowi w 100 % własność Miasta [...], a w stosunku do tej nieruchomości nie była podjęta uchwała o przeznaczeniu do sprzedaży lokali mieszczących się w przedmiotowym budynku. Zdaniem organu, po stronie skarżących brak naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg. Aktualnie nie są podejmowane czynności zmierzające do sprzedaży lokalu. Najemca nie ma roszczenia o sprzedaż lokalu. Jeżeli gmina podejmuje zamiar sprzedaży mieszkania, to wówczas musi respektować prawo pierwszeństwa najemcy. W ramach uprawnień właścicielskich (art. 140 Kc) gmina decyduje o sposobie rozporządzenia nieruchomością. Najemca nie ma w niniejszej sprawie interesu prawnego, ponieważ brak jest związku między treścią uchwały, a prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego. Skarżący nie mogą wskazać naruszenia przepisu prawa materialnego. Skarżący nie nabyli żadnych uprawnień na mocy poprzednio obowiązującej uchwały z 2004 r., co świadczy o braku legitymacji skargowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi R. i M. K. Sąd uznał za uzasadnione w całości.

Skargi R. J., A. B., Z. W., M. J., A. J. i J. G. Sąd uznał za bezzasadne, wyłącznie, w zakresie dotyczącym istotnej niezgodności z prawem § 9 uchwały.

Skargę B. E. Sąd uznał za całkowicie bezzasadną.

Zacząć należało od tego, że w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż po stronie skarżących będących najemcami lokali mieszkalnych istnieje legitymacja skargowa uprawniająca ich do zaskarżenia uchwały, ponieważ zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Zdaniem Sądu, przy ocenie przesłanki naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg na gruncie niniejszej sprawy, nie można tracić z pola widzenia tego, że zaskarżonym aktem jest uchwała zawierająca normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym, będąca aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 usg, w której zawarto zasady przeznaczania lokali mieszkalnych do sprzedaży, warunki udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych, zasady zamiany lokali i ich nabywania przez W. (§ 1 uchwały). Adresatami tej uchwały są skarżący jako najemcy lokali mieszkalnych legitymujący się umowami najmu zawartymi na czas nieoznaczony, których ugn wyposażyła w prawo pierwszeństwa w nabyciu na własność lokali mieszkalnych (art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn). Wobec tego, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy o charakterze podmiotowo-przedmiotowym eliminujące ex post określone kategorie najemców jako uprawnionych do nabycia nieruchomości i zarazem uniemożliwiające uruchomienie przez organ wykonawczy procedury sprzedaży bezprzetargowej w stosunku do określonych kategorii lokali mieszkalnych, przy ocenie istnienia po stronie skarżących naruszonego interesu prawnego nie miało znaczenia to, czy skarżący – najemca złożył wniosek o wykup lokalu, to czy właściwy organ sporządził i podał do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, ani to, czy organ odmownie załatwił wniosek skarżącego – najemcy o wykup lokalu. Wbrew temu co twierdzi Rada [...], takie okoliczności jak złożenie wniosku o wykup, uruchomienie przez właściwy organ procedury sprzedaży, odmowa przez organ załatwienia wniosku najemcy o wykup lokalu mieszkalnego mogą mieć znaczenie przy ocenie naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg, ale w sprawach, w których zaskarżony przez najemcę do sądu administracyjnego został akt organu gminy o charakterze indywidualno-konkretnym, nie będący aktem prawa miejscowego, wydany w toku prowadzonej przez właściwy organ procedury sprzedaży mieszkań, na mocy którego odmówiono określonemu najemcy sprzedaży konkretnego lokalu, czy też wyłączono konkretny lokal z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowana procedura podjęcia uchwały, w szczególności to, że uchwała została podjęta z zachowaniem wymogów z art. 14 usg. Podczas [...] sesji Rady [...] mającej miejsce w dniu [...] grudnia 2011 r. z ogólnej liczby 60 radnych Miasta [...] (art. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) za przyjęciem uchwały głosowało 38 osób, przeciw 14, a 2 osoby wstrzymały się od głosowania (wyniki głosowania dostępne na oficjalnej stronie Miasta [...] – bip.[...].pl).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do tego, dlaczego uwzględnił w całości skargi R. i M. K. oraz częściowo skargi R. J., A. B., Z. W., M. J., A. J. i J. G., a następnie przedstawi motywy oddalenia skarg w pozostałym zakresie. Z § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że nie podlegają zbyciu lokale na rzecz najemców, w odniesieniu do których występuje przynajmniej jedna z poniższych okoliczności: 1) w okresie 5 lat przed zbyciem: a) otrzymywali dodatek mieszkaniowy, b) mieli obniżony czynsz z tytułu dochodów gospodarstwa domowego, c) mieli umorzone należności za zaległości czynszowe, d) otrzymywali zasiłek stały lub okresowy, e) zbyli nieruchomość lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, a wartość tych praw przekraczała połowę wartości odtworzeniowej lokalu, który miałby stanowić przedmiot zbycia na rzecz najemcy, f) mieli zaległości czynszowe, które przekraczały wysokość 6-miesięcznego czynszu; 2) zalegają z tytułu należności czynszowych i opłat niezależnych od właściciela; 3) są właścicielami nieruchomości; 4) posiadają spółdzielcze prawo do lokalu; 5) pozostają w związku małżeńskim z osobą będącą najemcą innego lokalu z mieszkaniowego zasobu W. lub Skarbu Państwa. Z ust. 2. § 6 wynika, że ust. 1 pkt 1 lit. e oraz pkt 3 i 4 niniejszego paragrafu stosuje się odpowiednio do małżonka niebędącego najemcą lokalu. Z kolei na mocy ust. 3 § 6 przepisów ust. 1 pkt 1 lit. e oraz pkt 3 i 4 niniejszego paragrafu nie stosuje się w przypadku określonym w art. 218 ugn. Zdaniem Sądu, wyżej wymienione wyłączenia najemców o charakterze podmiotowym uniemożliwiające skorzystanie z prawa pierwszeństwa w nabyciu na własność lokalu mieszkalnego naruszają przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn, który przyznaje prawo pierwszeństwa osobie, jeżeli spełni ona następujące warunki 1) jest osobą fizyczną lub prawną 2) osoba ta jest najemcą; 3) przedmiotem najmu jest lokal mieszkalny; 4) najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Zdaniem Sądu, zawarcie w uchwale przepisów zawężających prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn oznacza także wyjście poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg. Uchwała tego rodzaju dotyczy spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu i odnosi się tylko i wyłącznie do zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości ich wydzierżawiania i wynajmowania. W żadnym razie w zakres tej regulacji nie wchodzi określanie przesłanek podmiotowych wiążących się z obrotem nieruchomościami będącymi w zasobie publicznym.

Wobec tego Sąd uznał, że Rada [...] wprowadzając do zaskarżonej uchwały § 6 przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg i jednocześnie formułując podmiotowe ograniczenia w zbywaniu lokali mieszkalnych na rzecz najemców, nieprzewidziane w przepisie art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn, w istotny sposób naruszyła wskazane wyżej przepisy ustawowe, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 6 uchwały. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym jednoznacznie opowiedziano się za zakazem regulowania w akcie prawa miejscowego wydanego w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg przesłanek podmiotowych ograniczających prawo pierwszeństwa wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn (np. wyłączenie najemców płacących czynsz według określonych stawek – wyrok wydany w sprawie II SA/GI 956/08; wyłączenie najemców mających tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego – wyrok wydany w sprawie I OSK 2254/12). Sąd zwraca uwagę, że już w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r., sygn. akt W 19/95 (Dz. U.z 1996 r. Nr 91, poz. 414) Trybunał Konstytucyjny - dokonując powszechnie obowiązującej wykładni przepisu art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) regulującego pierwszeństwo byłych właścicieli w nabyciu nieruchomości - stwierdził, że w ramach przysługującego ustawodawcy władztwa do stanowienia prawa odpowiadającego przyjętym celom społeczno-gospodarczym mógłby on, w granicach wytyczonych normami konstytucyjnymi, wyraźnie i precyzyjnie określić pewne ograniczenia w stosowaniu pierwszeństwa, o którym mowa w art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (w szczególności ograniczenia związane z poczynieniem przez właściciela publicznego znacznych nakładów budowlanych na nieruchomość). Niedopuszczalne jest natomiast zastępowanie w tym ustawodawcy.

Jeżeli chodzi o ocenę przez Sąd zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 9, to rację należało przyznać skarżącym R. J. i A. B., że Rada [...] nie była upoważniona do unormowania w zaskarżonej uchwale zasad stosowania ulg w formie rozłożenia ceny sprzedaży lokali mieszkalnych na raty oraz zasad stosowania zabezpieczeń wierzytelności z tytułu sprzedaży lokalu mieszkalnego w postaci hipoteki oraz oświadczenia w umowie sprzedaży lokalu mieszkalnego o poddaniu się egzekucji w trybie art. 777 § 1 pkt 4 i 5 Kodeksu postępowania cywilnego. Uszło uwadze Rady [...], że żaden z przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały nie upoważniał Rady [...] do unormowania w jej treści zagadnień, o których mowa wyżej. Taką podstawą prawną nie mógł być w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg. Przepis ten zastrzega do wyłącznej kompetencji rady podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących, m. in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. W ocenie Sądu, kwestia ustalenia warunków zapłaty przez nabywcę ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego i zastosowania odpowiedniego zabezpieczenia wierzytelności pieniężnej wynikłej z tego rodzaju umowy ma charakter zindywidualizowany i wiąże się z czynnościami z zakresu zwykłego zarządu majątkiem gminy (bieżącym gospodarowaniem nieruchomościami komunalnymi). Organ pominął to, że kwestia zastosowania konkretnej ulgi w postaci ratalnej spłaty należności pieniężnej uzależniona jest od indywidualnej sytuacji osobistej nabywcy lokalu mieszkalnego, dlatego też winna być przedmiotem negocjacji stron i znaleźć swe odzwierciedlenie w umowie sprzedaży lokalu mieszkalnego. Trzeba mieć na uwadze, że zakresem normowania przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg są nieruchomości, a nie ich nabywcy. Kwestia dokonania odpowiedniego zabezpieczenia również winna być uzgodniona przez strony w umowie sprzedaży zgodnie z obowiązującą zasadą swobody kontraktowej (art. 3531 Kc) i z zachowaniem wymogów przewidzianych przez przepisy art. 70 ugn. Wobec tego właściwym organem w tym zakresie był prezydent miasta, co wynika z art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 25 ust. 1 ugn. Podobne stanowisko zaprezentowały sądy administracyjne np. w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 139/08 i II SA/Bd 421/12. Trafnie zwracają uwagę skarżący, że rada, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących przedmiot własności gminy, ma jedynie kompetencję do wyrażenia w formie uchwały zgody na zastosowanie, innej stopy procentowej, niż stopa procentowa równa stopie redyskonta weksli stosowana przez Narodowy Bank Polski (art. 70 ust. 3 i 4 ugn). Sąd zwraca uwagę, że przepisy zawarte w § 9 ust. 2 i ust. 3 zdanie pierwsze są zbędne, ponieważ powtarzają istniejące regulacje ustawowe, zawarte odpowiednio w przepisach art. 70 ust. 3 i art. 70 ust. 2 ugn. To samo dotyczy wymienionego w § 9 ust. 5 zabezpieczenia w postaci hipoteki, ponieważ w tym zakresie wypowiada się ustawodawca w art. 70 ust. 2 ugn. Wobec tego należało uznać, że Rada [...] w § 9 zawarła regulację wykraczającą poza upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, a w konsekwencji w istotny sposób naruszyła ten przepis, co zobowiązywało Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie określonym w § 9.

Zdaniem Sądu, w pozostałym zakresie przepisy zaskarżonej uchwały nie są sprzeczne z prawem, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały lub stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa.

Sąd nie podziela zarzutu zawartego w skargach R. J. i A. B., że tytuł zaskarżonej uchwały i wskazany w § 1 zakres przedmiotowy wykracza poza regulacje ustawowe upoważniające organ stanowiący gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ugn). Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Wymienione wyżej sprawy dotyczące zasad podejmowania czynności prawnych o charakterze rozporządzającym mieszczą się w zasadach zarządu mieniem gminy, stanowiąc kategorię spraw przekraczających zwykły zarząd mieniem publicznym. Z przepisu art. 4 lit. 3b ugn wynika, że przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości rozumie się dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego. Do kategorii czynności prawnych przenoszących własność lokali mieszkalnych zaliczyć należy umowy sprzedaży zamiany i darowizny obejmujące prawo własności lokali i prawo użytkowania wieczystego bądź prawo własności – jeżeli chodzi o grunt jako prawo związane z odrębna własnością lokalu mieszkalnego [(art. 155 w zw. z art. 237 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.)]. To zaś, co należy rozumieć pod pojęciem obrotu wynika z art. 13 ugn. Z przepisu tego wynika, że obrót obejmuje w szczególności sprzedaż i zamianę nieruchomości. Wobec tego zasady obrotu lokalami mieszkalnymi są zasadami zbywania i nabywania nieruchomości, a te z kolei są zasadami sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych (§ 1 pkt 1 i 3 uchwały). Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że w sytuacji, gdy przedmiotem zamiany są lokale mieszkalne o równej wartości w tej sytuacji kompetentny jest organ wykonawczy gminy, ponieważ jest to czynność zwykłego zarządu mieniem komunalnym. Zdaniem Sądu o tym, czy dana czynność jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd decyduje znaczenie tej czynności dla właściciela rzeczy. Jak wynika z art. 199 Kodeksu cywilnego i art. 22 ust. 3 pkt 5 i 6a ustawy o własności lokali czynności prawne o charakterze rozporządzającym dotyczące nieruchomości wspólnej i lokali mieszkalnych są kwalifikowane przez ustawodawcę jako czynności przekraczające zwykły zarząd rzeczą. Rozporządzeniem nieruchomością nie mieści się w czynnościach związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczą, jej administrowaniem, utrzymaniem w stanie niepogorszonym, korzystaniem z niej, pobieraniem pożytków, co jest cechą zwykłego zarządu rzeczą. To czy dana czynność prawna rozporządzająca ma charakter nieodpłatny nie ma w tej sytuacji znaczenia.

Sąd uznał także za bezzasadny zarzut zawarty w skargach, B. E. oraz J. G., M. J. i A. J. dotyczący nielegalności zawarcia w uchwale wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg przepisów wyłączających pewne kategorie lokali mieszkalnych ze sprzedaży (lokali wchodzących w skład nieruchomości stanowiących wyłączną własność miasta - § 4 pkt 1 lit. b uchwały i lokali o pow. użytkowej przekraczającej 80 m2 - § 4 pkt 5 uchwały). Zacząć należy od tego, że – zdaniem Sądu – uchwała wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg w przedmiocie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości komunalnych jest aktem prawa miejscowego określającym zasady zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 usg). Zakres upoważnienia zawarty w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a nie dotyczy określenia wyłącznie przez radę gminy trybu postępowania w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, a zatem wydany na podstawie tego przepisu akt nie ma mieć charakteru wewnętrznej instrukcji określającej procedurę postępowania organu wykonawczego gminy gospodarującego gminnym zasobem mieszkaniowym. W zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, jako aktu prawa miejscowego, winny być zatem zawarte przepisy prawa materialnego (§ 24 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 143 rozp. Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). W ocenie Sądu, w zakresie upoważnienia ustawowego mieści się zatem unormowanie jakie kategorie lokali mieszkalnych zostają wyłączone ze sprzedaży. Organ wykonawczy gminy decyduje zaś o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży. W tym celu sporządza stosowny wykaz i podaje go do publicznej wiadomości (art. 35 ugn).

Należy wskazać, że jednostkom samorządu terytorialnego jako osobom prawnym przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (np. prawo użytkowania wieczystego). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Jednostka samorządu terytorialnego nie jest zwykłą osobą prawną, ponieważ wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym zadania własne (art. art. 163 i art. 166 Konstytucji RP). Dodatkowo w stosunku do gminy prawodawca przyjął tzw. domniemanie kompetencji w wykonywaniu zadań publicznych (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Realizacja zadań własnych musi znaleźć pokrycie w dochodach, dlatego też jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Są to ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa (art. 167 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie znaczenie ma to, że do obowiązkowych zadań własnych gminy należą sprawy gospodarki nieruchomościami i gminnego budownictwa mieszkaniowego (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 2 usg). Na gminie ciążą też zadania własne polegające na tworzeniu warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 uopl). W ramach tych zadań gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Gmina wykonuje zadania, o których mowa wyżej wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Na zadania te gmina może otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa (art. 4 ust. 2, 3 i 4 uopl).

Istotne jest to, że podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 usg). W ramach tego rodzaju działalności, po pierwsze - rada gminy uchwala zasady nabywania, zbywania, ograniczania wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg) oraz wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zawierające opis działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w tym planowaną sprzedaż lokali, co daje gminie prawo do wypowiadania umów najmu z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu wypowiedzenia pod warunkiem jednoczesnego zaoferowania wynajęcia w tej samej miejscowości innego lokalu, jeżeli najemca nie skorzystał z przysługującego mu prawa pierwszeństwa w nabyciu zbywanego lokalu; po drugie - rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 uopl). Z przepisów art. 13 ust. 1 ugn wynika, że nieruchomości gminne mogą być przedmiotem obrotu. Jeżeli gmina zdecyduje się na sprzedaż konkretnych nieruchomości właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz lokali przeznaczonych do sprzedaży oraz zawiadamia każdego najemcę indywidualnie o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży i o przysługującym mu pierwszeństwie w jego nabyciu (art. 35 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ugn).

Z powyższych przepisów wynika, że gmina ma swobodę w określeniu jakie kategorie lokali mieszkalnych w ramach posiadanego zasobu przeznaczy do zbycia na rzecz osób fizycznych, czy osób prawnych. Gospodarka zasobem w opisany wyżej sposób musi być zgodna z prawem (art. 85 usg), zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 usg), a obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona (art. 50 usg).

Kryteria jakie przyjęło Miasto [...] w gospodarowaniu zasobem, także w zakresie planowanej sprzedaży lokali mieszkalnych oraz okoliczności uzasadniające wyłączenie pewnych kategorii lokali mieszkalnych z przeznaczenia do sprzedaży zostały upublicznione. Z obowiązującego w chwili uchwalania zaskarżonej uchwały wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem W. na lata 2008-2012 (przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2008 r.) wynika, że celem W. jest zwiększenie możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób oczekujących na wynajęcie lokali socjalnych i zamiennych, ponieważ obserwowany jest wzrost zapotrzebowania na lokale socjalne, szczególnie na realizację wyroków eksmisyjnych (ust. 2 pkt 1 Rozdział I Załącznika Nr 1). Z programu wynika, że gminny zasób mieszkaniowy, w tym ilość lokali komunalnych do wynajęcia na czas nieoznaczony (osobom o niskich dochodach, bezdomnym, pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych, niepełnosprawnym) zmniejsza się (ust. 2 Rozdział II Załącznika Nr 1). Powodem takiego stanu rzeczy jest planowane przekształcenie lokali komunalnych o obniżonym standardzie technicznym w lokale socjalne, postępujący zwrot budynków dawnym właścicielom, konieczność zaspokojenia zwiększających się potrzeb w zakresie dostarczenia lokali zamiennych będąca konsekwencją inwestycji miejskich (zwłaszcza rozbiórki budynków), kontynuacja sprzedaży lokali, scalanie lokali mających wspólne pomieszczenia dla kilku najemców (ust. 2 Rozdział II, Rozdział IV, ust. 1 pkt 1 i 2 Rozdział VIII Załącznika Nr 1). Jednocześnie liczba oczekujących na najem lokalu wzrasta (ust. 2 pkt 2 Rozdział II Załącznika Nr 1). Planuje się także objęcie pomocą rodzin wielodzietnych i wynajem im lokali mieszkalnych o powierzchni dostosowanej do wielkości rodziny (ust. 1 pkt 2 Rozdział VIII Załącznika Nr 1). Jeżeli chodzi o działania związane z planowaną sprzedażą lokali z programu wynika, że zarządy dzielnic przyjmują plany sprzedaży lokali zawierające listę budynków, w których zakłada się prowadzenie sprzedaży (ust. 1 pkt 2 Rozdział V Załącznika Nr 1). Program zawiera także zapisy wskazujące które kategorie lokali nie przeznacza się do sprzedaży. W ramach tych zapisów wyłączono ze sprzedaży wynajmowane lokale o pow. użytkowej przekraczającej 80 m2 [(ust. 3 pkt 1 lit. e Rozdziału V Załącznika Nr 1 w zw. z § 33 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. – (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 132, poz. [...] ze zm.)]. Natomiast, jeżeli chodzi o budynki mieszkalne stanowiące wyłączną własność gminy, to z programu wynika, że ich sprzedaż musi być poprzedzona pewnymi działaniami przygotowawczymi mającymi na celu ocenę celowości sprzedaży i spełnieniem określonych warunków (ust. 4 Rozdział V Załącznika Nr 1). Przewiduje się pełną prywatyzację nieruchomości, ale dotyczy to tych nieruchomości, w których sprzedaż została rozpoczęta (ust. 2 Rozdział V Załącznika Nr 1). Szczególne zasady sprzedaży wynajmowanych lokali mieszkalnych określa odrębna uchwała (ust. 1 pkt 1 Rozdział V Załącznika Nr 1).

Z uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały (druk nr [...] publikowany na oficjalnej stronie Miasta [...] - bip.[...].pl) wynika, że projektodawca uznał, że zasadne jest zdefiniowanie katalogu lokali wyłączonych ze sprzedaży, co uzasadnione jest zmniejszeniem się zasobu mieszkaniowego wskutek sprzedaży mieszkań oraz wykonania decyzji nakazujących rozbiórkę budynków. Jeżeli chodzi o lokale znajdujące się w budynkach stanowiących wyłączną własność Miasta [...] wyłączenie ze sprzedaży uzasadniono dużo prostszym sposobem zarządzania takim zasobem oraz prognozowanym wzrostem zapotrzebowania na pomoc mieszkaniową Miasta [...] (m.in. rosnącą liczbą eksmisji z przyznanym prawem do lokalu socjalnego). Projektodawca wskazał, że wyłączeniu ze sprzedaży będą podlegały pewne kategorie lokali o pow. użytkowej przekraczającej 80 m2, ponieważ dąży się do zamiany tych lokali na mniejsze (chodzi o lokale zamieszkiwane przez małą liczbę osób), co umożliwi przyznanie tych lokali rodzinom wielodzietnym bądź sprzedaż wolnych lokali tego rodzaju w drodze przetargu.

W skargach B. E. oraz J. G., M. J. i A. J. eksponuje się, że wyłączenie określonych kategorii lokali mieszkalnych ze sprzedaży w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację prawną najemców ogranicza prawa lokatorów bez istnienia ku temu przesłanki ważnego interesu społecznego i przez to narusza zasady konstytucyjne zawarte w art. 2, art. 7, art. 8, art. 30, art. 31 ust. 3 art. 32 Konstytucji RP.

Odnosząc się do poruszonych w skargach zagadnień konstytucyjnych trzeba wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie dotyczącym uwłaszczania się osób korzystających z lokali mieszkalnych kosztem majątku osób prawnych będących właścicielami nieruchomości wskazał, że w ramach gospodarki majątkiem gminy służącym celom gospodarczym (np. nieruchomości) gmina podlega w całości regułom prawa cywilnego i musi być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego. Trybunał - odwołując się do przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP - wskazał, że bardzo istotne jest przyznanie jednostce samorządu terytorialnego samodzielnej dyspozycji swoim mieniem (a więc przyznanie prawa własności i innych praw majątkowych), które podlega takiej samej ochronie, jak mienie obywateli. Trybunał stwierdził, że przyznanie prawa własności na preferencyjnych warunkach, związane z naruszeniem prawa gmin, tylko w wąskim zakresie znajduje usprawiedliwienie w wartościach konstytucyjnych. Dzieje się tak w odniesieniu do osób, które straciły swe mienie w wyniku działań wojennych, przesiedlenia i wywłaszczenia. Uprzywilejowanie tej grupy podmiotów stanowi rekompensatę doznanego w przeszłości uszczerbku. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przepisy pozbawiające lub w znacznym stopniu ograniczające roszczenia gmin, są niezgodne z wyrażoną w art. 165 ust. 1 Konstytucji gwarancją własności i innych praw majątkowych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego. Własność komunalna nie została przyznana gminom dla ich dowolnego użytku, lecz z przeznaczeniem wykorzystywania jej na cele publiczne, w szczególności zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Uszczuplenie własności komunalnej oznacza więc zawsze ograniczenie możliwości gminy w tym zakresie. Trybunał Konstytucyjny zanegował przepisy prawa prowadzące do wzbogacenia wąskiego kręgu obywateli kosztem majątku państwowego i samorządowego, w szczególności uwłaszczenia podmiotów o celach ściśle prywatnych i to na warunkach preferencyjnych w stosunku do ogólnych zasad dysponowania nieruchomościami komunalnymi. Tego rodzaju przesunięcia majątkowe są rażąco niesprawiedliwe. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że preferencyjne, nieusprawiedliwione żadnymi obiektywnymi kryteriami, uwłaszczenie grupy osób fizycznych kosztem mienia państwowego i komunalnego oraz przerzucenie ciężaru tego uwłaszczenia na pozostałe podmioty, także będące beneficjentami dobra publicznego, pozostaje w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny krytycznie ocenił nieprzemyślane "rozdawnictwo" dobra wspólnego, które powinno być przeznaczone na zaspokojenie potrzeb wspólnoty lokalnej (sprawa o sygn. akt K 8/98).Trybunał stanął na stanowisku, że z upływem czasu od dokonania transformacji ustrojowej coraz ostrożniej należy traktować postulat "powszechnego uwłaszczenia". Wymagania gwarancyjne wobec tego typu posunięć ustawodawczych powinny w coraz wyższym stopniu spełniać standardy demokratycznego państwa prawnego, także co do ważenia konkurujących ze sobą wartości, również takich jak "dobro wspólne", i charakteryzować się skrupulatnością w szafowaniu uproszczonymi formami nabywania własności przez jedne podmioty kosztem drugich (sprawa o sygn. akt P 34/08).

W swoim orzecznictwie Trybunał analizował podstawy konstytucyjne aspektu "socjalno-uwłaszczeniowego" w tym relacji praw właścicieli lokali mieszkalnych i praw lokatorów. W ocenie Trybunału, konstytucyjną podstawą wprowadzonej przez przepis prawa ingerencji w prawo własności nie może być konieczność ochrony praw osób trzecich, tj. konkretnie praw lokatorów, ponieważ Konstytucja nie daje żadnych podstaw do przyjęcia istnienia po stronie lokatora uprawnienia do nabycia na własność zajmowanego mieszkania. Z istoty rzeczy ani najem, ani inny tytuł prawny do zajmowania należącego do innej osoby lokalu mieszkalnego nie stanowi podstawy roszczenia o nabycie go na własność. Zawarcie umowy najmu nie ogranicza kompetencji właściciela do przeniesienia własności wynajętej rzeczy na inną osobę, zwłaszcza że po jego dokonaniu nowy właściciel z mocy prawa staje się stroną nawiązanego przez poprzednika stosunku najmu (art. 678, 692 Kc). Art. 75 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje władzom publicznym prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych i popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, nie może stanowić samoistnej podstawy roszczenia o nabycie własności mieszkania, a tym bardziej - nałożenia na właściciela lokalu mieszkalnego obowiązku jego zbycia na rzecz lokatora. Ten przepis konstytucyjny jedynie zapowiada przyjęcie przez ustawodawcę rozwiązań, których celem jest pomoc obywatelom w uzyskaniu lokalu mieszkalnego. Nie oznacza to, że chodzi tu wyłącznie o nabycie prawa własności domu lub lokalu mieszkalnego, skoro możliwość stałego korzystania z lokalu mieszkalnego zapewnia także nabycie innego tytułu prawnego. Z kolei art. 75 ust. 2 Konstytucji nakazuje ustawodawcy zapewnić każdemu lokatorowi (a nie tylko najemcy) ochronę przed groźbą bezdomności przez zapewnienie stabilności (ale nie absolutnej nienaruszalności) nabytego legalnie tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania. Przepis ten nie może być traktowany jako źródło roszczeń o uzyskanie pozycji właściciela. Regulowana ustawowo ochrona praw lokatorów nie może iść tak daleko, aby przyznać im prawo decydowania, kto ma być właścicielem lokalu, który zajmują, byłoby to bowiem sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Także w art. 76 Konstytucji nie można widzieć podstawy dla roszczenia lokatora o nabycie własności zajmowanego lokalu. Uprawnienie do rozporządzania oznacza również możliwość swobodnego zachowania własności określonej rzeczy przez jej właściciela dopóki jest to zgodne z jego wolą. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca nie powinien tworzyć sytuacji, gdy na status prawny określonej rzeczy z założenia większy wpływ ma inna osoba, dysponująca tylko pochodnymi uprawnieniami do korzystania z rzeczy (w tym przypadku lokator), niż jej właściciel (sprawa o sygn. akt K 33/00).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, argument odwołujący się do potrzeby "uwłaszczenia" osób niezamożnych powinien być traktowany z dużą ostrożnością. Choć podstawy można by poszukiwać w opartej na art. 2 Konstytucji powinności urzeczywistnienia zasad sprawiedliwości społecznej oraz we wspomnianym we wstępie do Konstytucji obowiązku solidarności z innymi, to jednak realizacja tych nakazów nie może prowadzić do naruszenia innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie neguje potrzeby wprowadzania różnych form pomocy państwa dla osób niezamożnych, jednak należy przy tym zachować zasadę proporcjonalności i ochrony praw majątkowych nabytych przez inne osoby. Sformułowanie zawarte w art. 75 ust. 1 Konstytucji nie wprowadza wymagania, aby zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych odbywało się wyłącznie, a nawet przede wszystkim, przez ułatwione nabycie własności lokalu lub domu mieszkalnego. Art. 75 ust. 1 Konstytucji nie może być podstawą preferencji dla osób, które dysponują już tytułem prawnym do korzystania z lokalu mieszkalnego, a więc ich potrzeby mieszkaniowe uznać można za zaspokojone przynajmniej w pewnym minimalnym stopniu (sprawa o sygn. akt K 5/01). Trybunał podkreśla, że uwłaszczający się mający zaspokojoną potrzebę mieszkaniową dąży do wzmocnienia tytułu prawnego. Właściciel, którego kosztem to następuje traci własność. Z punktu widzenia właściciela następuje całkowite pozbawienie prawa własności, wkroczenie w jego istotę. Z Konstytucji można bowiem wyprowadzić prawo do zaspokajania potrzeby mieszkaniowej, ale niepodobna wyprowadzić prawa do tytułu, w oparciu o który powinno to następować. W sytuacji kolizji prawa chronionego konstytucyjnie (własność) i chronionego przez ustawę zwykłą (uprawnienie do umocnienia tytułu władania mieszkaniem) Trybunał uznał, że obligatoryjność uwłaszczenia i wykluczenie jakiejkolwiek autonomii właściciela w zakresie kształtowania zasad uwłaszczenia oznacza nieproporcjonalną ingerencję w prawa majątkowe osoby prawnej. Konstytucyjna ochrona własności oznacza przede wszystkim prawo do spokojnego korzystania z własności, co jest równoznaczne z nakazem nieingerencji we własność. Zasada ta ma charakter względny, jednakże wszelka ingerencja we własność albo wprowadzenie kontroli korzystania z własności muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Przymusowe pozbawienie własności właściciela jest zaś nie tylko ograniczeniem, ale wkroczeniem w istotę tego prawa, co w oczywisty sposób wykracza poza proporcjonalność ograniczenia Ingerencja w prawo własności nie znajduje konstytucyjnej podstawy ani w interesie publicznym (powszechnym), ani w konieczności ochrony praw majątkowych innych osób (beneficjentów prawa do lokalu). Wprawdzie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obywateli stanowi zagadnienie o wymiarze publicznym, które może uzasadniać ingerencję we własność, jednakże aspektu tego pozbawione są sytuacje, gdy - jak w analizowanym wypadku - dochodzi nie do zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, lecz "umocnienia" majątkowych praw podmiotowych, tj. uzyskania "lepszego" tytułu prawnego do mieszkania. Niezgodne z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji jest arbitralne wkroczenie w istotę prawa własności (przez wprowadzenie przymusowego, nieekwiwalentnego uwłaszczenia, na rzecz osób, które mają zaspokojoną potrzebę mieszkaniową), co przeczy zasadzie proporcjonalności ograniczenia (dopuszczalność ograniczenia własności tylko z uwagi na interesy i prawa objęte ochroną konstytucyjną) i narusza zasadę równej ochrony prawnej własności (sprawa o sygn. akt P 16/08). Z wzorca konstytucyjnego określonego w art. 75 Konstytucji wynika, że beneficjentami działań władz publicznych przewidzianych w tym przepisie są obywatele, których potrzeby mieszkaniowe nie zostały jeszcze zaspokojone, a więc te osoby, które dotąd nie uzyskały własnego mieszkania (sprawa o sygn. akt K 64/07).

Z powyższych rozważań wynika, że Miasto [...] ma kompetencję do samodzielnego decydowania o tym jakie mienie chce zbyć na rzecz podmiotów zewnętrznych, w tym najemców lokali mieszkalnych. Z przytoczonego wyżej programu gospodarczego i uzasadnienia uchwały wynika, czym spowodowane są działania mające na celu przedmiotowe ograniczenie sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców i – zdaniem Sądu – okoliczności te związane są z racjonalną gospodarką gminnym zasobem mieszkaniowym w warunkach rosnącego zapotrzebowania na lokale komunalne, w szczególności socjalne i zamienne, konieczności zapewnienia lokali osobom o niskich dochodach, rodzinom wielodzietnym i osobom niepełnosprawnym przy zmniejszającej się puli mieszkań komunalnych spowodowanej wykupem lokali, zwrotem nieruchomości dawnym właścicielom, rozbiórkami budynków (zdecydowaną większość zasobu stanowią budynki wybudowane w latach 1900-1940 – ust. 3 Rozdział II Załącznika Nr 1).

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie należy dać pierwszeństwo konstytucyjnie gwarantowanemu prawu własności Miasta [...] stanowiącemu gwarancję samodzielności gminy (art. 165 Konstytucji RP), a więc i swobodzie decydowania o przeznaczeniu określonych kategorii mienia do sprzedaży na rzecz najemców korzystających z prawa pierwszeństwa. Z punktu widzenia ochrony interesu społecznego gminny zasób mieszkaniowy winien służyć celom osób najsłabszych, które wynikają z art. 4 uopl. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że przepisy Konstytucji RP nie gwarantują najemcom starającym się o wykup lokalu mieszkalnego na własność prawa do uwłaszczenia się na mieniu jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 20, art. 75 i art. 76, nie można wyprowadzić prawa lokatorów do wzmocnienia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W dobie społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) i ustawowej zasady przetargowego zbywania nieruchomości publicznych (art. 37 ust. 1 ugn) regułą jest uzyskiwanie najsilniejszego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego poprzez nabycie lokalu na tzw. wolnym rynku. Idea demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej nie uzasadnia przyznania najemcom silniejszej pozycji, niż gmina jako właściciel mienia komunalnego. Prawo pierwszeństwa wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn nie jest uprawnieniem, czy roszczeniem o nabycie lokalu mieszkalnego, a oznacza tylko tyle, że istnieje ustawowy zakaz zbywania lokali mieszkalnych, którego naruszenie powoduje negatywne konsekwencje prawne dla nabywcy. Zdaniem Sądu, uznanie, że gmina winna zbywać na wniosek najemców wszystkie lokale z zasobu mieszkaniowego oznaczałoby w praktyce wprowadzenie nakazu uwłaszczania na preferencyjnych warunkach (bonifikaty) określonych najemców, a w konsekwencji i nakaz tworzenia przez gminę wspólnot mieszkaniowych z określonymi osobami fizycznymi. Takiej praktyce zdecydowanie przeciwstawił się Trybunał Konstytucyjny (sprawy o sygn. akt K 8/98, K 33/00). Sąd zwraca uwagę, że żadne szczególne względy nie uprawniają najemców do zagwarantowania im bezwzględnego prawa do wykupu mieszkań kosztem majątku gminy. Takie działanie nie jest uzasadnione koniecznością dostosowania stanu faktycznego do stanu prawnego (regulacją stanu prawnego), w stosunku do najemców nie wchodzi w grę naprawienie krzywd związane z odebraniem im prawa własności na mocy wydanych w poprzednim ustroju aktów komunalizacyjnych, nacjonalizacyjnych, czy wywłaszczeniowych. Po stronie najemców nie istnieją żadne ważne względy nakładające na właściciela obowiązek sprzedaży mieszkań wszystkim występującym o wykup (np. długoletnia osobista praca na właściciela, wniesienie wkładu budowlanego lub mieszkaniowego, czy poniesienie pełnych kosztów budowy wynajmowanego lokalu). W ocenie Sądu, swoboda Miasta [...] w dysponowaniu zasobem mieszkaniowym umożliwia z jednej strony zapewnienie mieszkań osobom nie mającym żadnego tytułu prawnego do korzystania z mieszkania, a z drugiej nie wprowadza nadmiernego uprzywilejowania najemców lokali komunalnych w stosunku do osób które z własnych środków finansowych nabywają lokale mieszkalne. W ocenie Sądu, taki układ wzajemnych relacji gmina-najemcy nie narusza zasad konstytucyjnych wskazanych w art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 165 Konstytucji RP. Nie ma też miejsca naruszenie art. 13 ust. 1, art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn, czy też art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy o Radzie Ministrów w zw. z § 143 i § 136 i § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez modyfikację art. 1 pkt 1 i 4, art. 34 ust. 1, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 67 ust. 3 i 3a ugn.

Odnosząc się do legalności § 7 ust. 1 uchwały regulującej warunki udzielania bonifikat Sąd nie podzielił stanowiska R. J. i A. B., co do tego, że przepis ten narusza art. 68 ust. 1 ugn, czy też art. 68 ust. 1b ugn. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie uchwały rady, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana, m.in. jako lokal mieszkalny. W uchwale rady określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Z kolei § 7 ust. 1 uchwały wskazuje, że w przypadku sprzedaży lokalu na rzecz najemcy udziela się bonifikaty w wysokości 1) 50 % ceny lokalu, jeżeli najemca ubiegający się o jego nabycie legitymuje się co najmniej dziesięcioletnim okresem najmu lokalu; 2) 50 % ceny lokalu na poczet której uprzednio zaliczono wartość nakładów poniesionych przez najemcę, w przypadku określonym w art. 218 ugn. Zdaniem Sądu, dokonując oceny relacji uregulowań ustawowych i § 7 ust. 1 uchwały wątpliwości skarżących dają się usunąć w drodze odpowiedniej wykładni tych przepisów, bez potrzeby stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały bądź jej niezgodności z prawem. Z powyższych przepisów wynika, że organ wykonawczy gminy ma kompetencje do udzielenia bonifikaty indywidualnemu nabywcy, a jej wysokość zależy od ceny przedmiotu umowy. Podjęcie decyzji przez organ wykonawczy następuje w oparciu o warunki udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych określone uprzednio przez organ stanowiący gminy. W § 7 ust. 1 nie ma zapisu, że to rada udziela bonifikaty w wysokości stawek procentowych określonych w pkt 1 i 2 ust. 1 § 7 uchwały. § 7 ust. 1 uchwały należy rozumieć w ten sposób, że prezydent – jeżeli zdecyduje się w konkretnym przypadku na udzielenie bonifikaty – wówczas udziela jej na rzecz najemcy podejmując indywidualną decyzję, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych (a nie wysokości konkretnej bonifikaty) i warunków wynikających z § 7 ust. 1 uchwały. Sąd podziela stanowisko skarżących, że warunki udzielania bonifikat i określenie wysokości stawek procentowych nie mieszczą się w zasadach zbywania nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg. Trzeba jednak mieć na uwadze, że przepisy art. 68 ust. 1 pkt 7 i art. 68 ust. 1b ugn stanowią odrębne od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg upoważnienie do wydania uchwały przez organ stanowiący gminy. W ocenie Sądu, przepis art. 68 ust. 1b ugn obliguje radę do uchwalenia aktu zawierającego normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, a zatem ustawodawca w przepisie tym zawarł upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 usg). Z punktu widzenia zasad legislacji dopuszczalne było wydanie aktu prawa miejscowego w formie uchwały na podstawie kilku przepisów upoważniających (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 usg oraz 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ugn) zawartych w różnych ustawach (§ 138 w zw. a § 134 pkt 1 i § 143 Załącznika do rozp. Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Zdaniem Sądu, zawarte w § 7 warunki udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Powiązanie wysokości stawek procentowych bonifikat z czasem trwania umowy najmu jest rozwiązaniem pozwalającym w pewien sposób zrekompensować długoletnim najemcom wysokość poniesionych opłat czynszowych i nakładów na utrzymanie lokalu. Wysokość stawek procentowych jest tak skalkulowana, aby pogodzić sprzeczne interesy właściciela zasobu mieszkaniowego i najemcy. Z jednej strony przyjęcie wysokości stawek procentowych w zakresie 50 % - 70 % ceny nabycia lokalu stanowi dla najemcy wymierną ulgę finansową. Przewidziana zaś instytucja rozkładania ceny nabycia nieruchomości na raty z okresem spłaty do 10 lat pozwala ustalić warunki płatności, z uwzględnieniem sytuacji osobistej najemców. Z drugiej strony przyjęty przez Radę [...] przedział stawek procentowych nie stanowi, w odczuciu społecznym, sprzedaży na warunkach zbliżonych do darowizny i zapewnia Miastu [...] możliwość prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej w celu realizacji zadań publicznych.

W skargach R. J., A. B., Z. W., J. G., M. J., A. J. podniesiony został zarzut niewłaściwego określenia w zaskarżonej uchwale przepisów przejściowych (§ 12 uchwały) powodujący naruszenie art. 2 Konstytucji RP (zasady demokratycznego państw prawnego, zasady zaufania obywateli do państwa, zasady ochrony praw nabytych). Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd zauważa, że powoływanie się na przepisy § 8 ust. 3, § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 11 i § 14 ust. 2 poprzednio obowiązującej uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych i wiązanie z tymi przepisami pogorszenia sytuacji prawnej skarżących nie mogło mieć miejsca z tego powodu, że w sytuacji skarżących nie można mówić o naruszeniu ich interesów będących w toku. Z akt sprawy wynika, że w stosunku do lokali skarżących nie uruchomiono procedury sprzedaży mieszkań (nie sporządzono i nie podano do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży), a samo złożenie wniosku o wykup lokalu nie powoduje wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Nie miała zatem miejsca sytuacja braku realizacji praw skarżących spowodowana przewlekłym prowadzeniem postępowania o wykup lokalu przez organ właściwy, ani podnoszony brak możliwości podpisania protokołu rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Trzeba też mieć na uwadze, że ochrona praw nabytych, o których mowa w art. 2 Konstytucji RP obejmuje ochroną prawa podmiotowe lub ekspektatywy maksymalnie ukształtowane i zakazuje ich arbitralnego znoszenia lub ograniczenia (por. wyrok TK wydany w sprawie o sygn. akt P 31/10). Prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu nie jest oparte na prawie podmiotowym lub roszczeniu, lecz na zakazie zadysponowania nieruchomością w sposób to prawo naruszający. Prawo pierwszeństwa nie spełnia cech ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Wykup na własność lokalu mieszkalnego zależy bowiem od spełnienia się szeregu warunków, w tym niezależnych od najemcy (np. zależy od przeznaczenia przez właściciela lokalu do sprzedaży, zawiadomienia o tym najemcy, złożenia przez niego wniosku, stanu prawnego nieruchomości). Nie jest to prawo które wynika z mocy samego prawa, lecz wymaga konkretyzacji poprzez zawarcie umowy. Nie jest to prawo na tyle wyodrębnione prawnie, aby mogło być np. przedmiotem obrotu, ujawnienia w księdze wieczystej.

Przy ocenie przepisów zawartych w § 12 uchwały nie można pominąć tego, że prawodawca jest zobowiązany do respektowania praw nabytych, jak również maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw nabycia tych praw, jednakże zniesienie, ograniczenie lub zmiana ich treści są, co do zasady dopuszczalne. Konstytucja zakazuje jedynie arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych) przysługujących adresatom regulacji normatywnej. Ochrona praw nabytych nie oznacza zatem nienaruszalności tych praw, a zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki. W zakresie regulacji administracyjnoprawnych uwarunkowanych sytuacją społeczno-gospodarczą wspólnoty samorządowej, koniecznością respektowania interesu publicznego przy realizacji zadań publicznych, często wymagana jest szybka reakcja prawodawcy lokalnego i posłużenie się przy konstruowaniu przepisów przejściowych zasadą bezpośredniego działania nowego prawa ingerującą w ochronę praw nabytych, co musi być uzasadnione okolicznościami odpowiedniej rangi i dokonane z zapewnieniem odpowiednich mechanizmów łagodzących zmianę prawa na niekorzyść adresatów aktu prawnego. Jeżeli chodzi o konstrukcję przepisów przejściowych zawartych w § 12 uchwały te wymogi zostały spełnione. Z programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym W. na lata 2008-2012 oraz uzasadnienia projektu uchwały wynika, że ograniczenie skali sprzedaży mieszkań jest konieczne z uwagi na potrzeby zabezpieczenia lokali socjalnych i zamiennych dla rosnącej grupy beneficjentów tego rodzaju pomocy. W interesie społecznym - wspartym takimi normami konstytucyjnymi jak zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązek władzy publicznej zapewnienia własnego mieszkania najsłabszym (art. 75 Konstytucji), samodzielność majątkowa i finansowa gmin (art. 165 i art. 167 Konstytucji) - leży to aby ograniczenie sprzedaży mieszkań oraz ograniczenie wysokości stawek procentowych bonifikat dokonało się szybko, skoro rośnie liczba oczekujących na najem lokalu, zasób mieszkaniowy zmniejsza się, zwłaszcza z powodu sprzedaży mieszkań, rozbiórek starych budynków (większość zasobu warszawskiego) i - co wynika ze specyfiki Miasta [...] – z powodu zwrotu nieruchomości przejętych na mocy tzw. dekretu [...]. Jeżeli chodzi o zmniejszenie stawek procentowych udzielanych bonifikat projektodawca wskazał, że sprzedaż lokali za 10 % ich wartości nie pozwala na odtworzenie zasobu w ramach realizowanego Programu Komunalnego Budownictwa Mieszkaniowego. Sprzedaż 7 lokali umożliwia wybudowanie 1 lokalu na gruncie Miasta.

W § 12 ust. 1 wprowadzono niespełna roczne vacatio legis, co – zdaniem Sądu – w sposób dostateczny umożliwiało nabycie mieszkań przez najemców aktywnie uczestniczącym w toku uruchomionej procedury sprzedaży. Przepis ten wprowadza pewne mechanizmy łagodzące zasadę bezpośredniego działania nowego prawa poprzez możliwość wykupu na dotychczasowych zasadach lokali w stosunku do których zostały ustalone istotne postanowienia umowy sprzedaży. Uchwałodawca wprowadzając uchwałę nie potraktował arbitralnie najemców, którzy przed wejściem w życie uchwały wnioskowali o wykup. Organ stanowiący Miasta [...] dał bowiem możliwość nabycia lokalu mieszkalnego na dotychczasowych zasadach tym najemcom, których prawa przybrały treść właściwą dla natury umowy sprzedaży (§ 12 ust. 2) oraz umożliwił wykup lokali stanowiących wyłączną własność Miasta [...] objętych projektem wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży (§ 12 ust. 3). Faktem jest, że Rada [...] w § 12 ust. 2 wprowadziła, niezależny od obu stron umowy, warunek aktualności wartości nieruchomości w dniu zawierania umowy sprzedaży. Wydaje się jednak, że zastrzeżenie to nie oznacza, że nabywca lokalu będzie musiał zapłacić wyższą cenę i że takie rozwiązanie jest dla niego niekorzystne. Cena nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego jest wypadkową założeń przyjętych do operacie szacunkowym, wniosków wynikających z analizy rynku nieruchomości i zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego metodologii wyceny. Zdaniem Sądu, warunek aktualności wartości nieruchomości w dniu zawierania umowy sprzedaży będzie miał marginalne znaczenie. Trudno sobie bowiem wyobrazić, że w typowej sprawie o wykup pomiędzy podpisaniem protokołu z rokowań, a zawarciem umowy sprzedaży upłynie znaczny okres czasu powodujący istotną zmianę wartości nieruchomości.

Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów Z. W. wskazujących na naruszenie art. 24 i art. 691 § 3 Kc, uopl, art. 8 ust. 2 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, art. 12 i art. 34 ugn oraz art. 50 Konstytucji RP, ponieważ skarżący nie wskazał na czym konkretnie mają polegać naruszenia tych przepisów. Eksponowane w skardze działania wynajmującego zmierzające do rozwiązania umowy najmu lokalu mieszkalnego za wypowiedzeniem pozostają poza przedmiotem niniejszej sprawy, w której zaskarżeniu podlegała nie podlegała uchwała o zasadach wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy.

Nie można zgodzić się ze skarżącymi J. G., M. J., A. J., że Rada [...] nie miała uprawnień do uchylenia uchwały z 2004 r. z powodu obowiązywania Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem W. na lata 2008-2012 r., czy też z uwagi na różne podstawy prawne, przedmiot i cele obu uchwał. Sąd zwraca uwagę, że wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym wydany na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 uopl jest kwalifikowany jako akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA wydane w sprawach I OSK 1764/07, I OSK 1608/12) jednakże przepisy Rozdziału V Załącznika Nr 1 do uchwały Nr [...] w zakresie planowanej sprzedaży mieszkań utraciły moc w dniu 31 grudnia 2012 r. Zaskarżona uchwała weszła natomiast w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Wyjątek dotyczy zakazu zbywania lokali stanowiących wyłączną własność Miasta (§ 4 lit. b), ponieważ przepis ten wszedł w życie z dniem 14 stycznia 2012 r. (§ 13 ust. 2 uchwały). Zdaniem Sądu, w tym zakresie nie ma kolizji pomiędzy pkt 4 ust. 3 Rozdziału V Załącznika Nr 1 programu, a treścią § 4 pkt 1 lit. b uchwały. Z ust. 1 Rozdziału V Załącznika Nr 1 do programu wynika, że szczegółowe zasady sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych określone są w odrębnej uchwale. Wobec tego, w sytuacji wejścia w życie nowej uchwały w sprawie zasad obrotu lokalami W. w trakcie obowiązywania wieloletniego programu na lata 2008-2012, z uwagi na taki sam stopień hierarchiczności norm prawnych zawartych w obu tych uchwałach, stosując regułę interpretacyjną lex specialis derogat legi generali, należało przyjąć, że od dnia 14 stycznia 2012 r. przy sprzedaży mieszkań zastosowanie miał późniejszy przepis szczególny - § 4 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu J. G., M. J. i A. J. o przekroczeniu przez Radę [...] przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg poprzez uchylenie uchwały z 2004 r. wydanej na innej podstawie prawnej, mającej inny cel i zakres przedmiotowy Sąd podziela stanowisko skarżących, że uchwała z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych została wydana także na podstawie przepisu art. 67 ugn (regulującego zasady ustalania ceny nabycia nieruchomości) i przepisu art. 73 ust. 3 ugn (regulującego warunki udzielania bonifikat od pierwszej opłaty i opłat rocznych za nabycie prawa użytkowania wieczystego) i w tym zakresie ma szerszy zakres przedmiotowy, niż zaskarżona uchwała. Nie można jednak pominąć tego, że zaskarżona uchwała obejmuje przedmiotem regulacji wszystkie lokale mieszkalne w W., natomiast uchwała z 2004 r. dotyczy lokali mieszkalnych znajdujących się tylko w domach wielolokalowych. Zdaniem Sądu, przepisy art. 67 i art. 73 ust. 3 ugn w brzmieniu obowiązującym na dzień 2 grudnia 2004 r. nie upoważniały organu stanowiącego gminy do wydania aktu prawa miejscowego w sprawie zasad ustalania ceny nabycia nieruchomości oraz warunków udzielania bonifikat od pierwszej opłaty i opłat rocznych za nabycie prawa użytkowania wieczystego. W zakresie ceny nabycia kwestie te regulowała ugn we wspomnianym wyżej przepisie, natomiast, jeżeli chodzi o bonifikaty, rada gminy miała jedynie kompetencję do wyrażenia w formie uchwały indywidualnej zgody niebędącej aktem prawa miejscowego (por. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt I OSK 1747/06, I OSK 165/08, I OSK 1867/11). Wobec istniejącej po roku 2004 r. linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wskazującej na brak podstawy prawnej do wydawania na podstawie art. 68 ugn aktów prawa miejscowego w sprawie warunków udzielania bonifikat oraz po zmianie z dniem 7 stycznia 2010 r. przepisu art. 68 ugn [(ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590)], polegającej na wprowadzeniu możliwości podejmowania przez radę uchwał w sprawie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych (aktów prawa miejscowego), zasadnym było uchylenie poprzednio obowiązującej uchwały z 2004 r. i wydanie nowej uchwały dostosowanej do nowego stanu prawnego. Z punktu widzenia techniki legislacyjnej celowym było uchylenie całej uchwały z 2004 r., ponieważ pozostawianie w mocy niektórych jej przepisów tworzących wraz z innymi pewną całość normatywną powodowałoby trudności w stosowaniu prawa. Z przepisów § 41 ust. 1 i 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika, że zasadą jest uchylanie uchwały regulującej określoną dziedzinę spraw w całości bez pozostawiania w mocy fragmentów aktu prawnego, który traci moc.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Radę [...] przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg poprzez podjęcie uchwały pomimo niewydania zapowiadanego w uzasadnieniu projektu uchwały zarządzenia oraz uniemożliwienie lokatorom zapoznania się z tym zarządzeniem w szczególności przed ogłoszeniem uchwały. Sąd zwraca uwagę, że z projektu uzasadnienia wynika, iż do uchwały zostanie wydany odrębny akt – zarządzenie szczegółowo regulujące proces sprzedaży, a zatem niewydanie tego zarządzenia nie ma znaczenia dla oceny legalności uchwały, która to zarządzenie poprzedzała. Jeżeli chodzi o prawo dostępu najemców do informacji o działalności prawodawczej organów gminy trzeba wskazać, że działalność organów gminy jest jawna. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji (art. 11b ust. 1 i 2 usg). Zgodnie z § 27 ust. 1, 3 i 6 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Statutu [...] (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) sesję Rady Miasta zwołuje Przewodniczący Rady Miasta. O terminie, miejscu i porządku obrad zawiadamia się mieszkańców Miasta. Zawiadomienie o sesji, porządek obrad, projekty uchwał ujęte w porządku oraz inne niezbędne materiały udostępnia się w Biuletynie Informacji Publicznej. Z przepisu § 35 ust. 9 statutu wynika, że protokół z sesji rady miasta na której podejmowana jest uchwała wraz z załącznikami jest niezwłocznie po przyjęciu udostępniany w Biuletynie Informacji Publicznej. Z § 38 pkt 2 statutu wynika, że Prezydent w ramach realizacji budżetu miasta informuje mieszkańców Miasta o kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystaniu środków budżetowych. Z protokołu nr [...] obrad [...] sesji Rady [...] (dostępny na stronie bip.[...].pl), która odbyła się w dniach [...] i [...] grudnia 2011 r. wynika, że udział w sesji na której procedowano nad zaskarżoną uchwałą brali także mieszkańcy W.. Wobec tego najemcy mieli możliwość uczestnictwa w procesie uchwalania zaskarżonej uchwały. Podnoszony przez skarżących zarzut uniemożliwienia poinformowania najemców o zarządzeniu regulującym szczegółowo proces sprzedaży nie mógł być skuteczny, ponieważ zagadnienie to wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie kontrola sądowoadministracyjna dotyczyła oceny legalności zaskarżonej uchwały. Istotnego znaczenia dla sprawy nie miał też zarzut niepoinformowania najemców o liście budynków, w których zakłada się prowadzenie sprzedaży. Sąd zauważa, że Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem W. na lata 2008-2012 został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] listopada 2008 r. Jeżeli zatem najemcy chcieli uzyskać informację, czy budynek w którym zamieszkują objęty jest listą budynków w których prowadzona jest sprzedaż winni wystąpić ze stosownym pismem do właściwego Zarządu Dzielnicy [...] (Rozdział V ust. 1 pkt 2 Wieloletniego programu). W niniejszej sprawie nie można też przyjąć, że zaskarżona uchwała narusza przepis art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 8b uopl, ponieważ to uchwała w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminnym nie powinna zawierać uregulowań dotyczących zasad sprzedaży (por. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 211/08, III SA/Kr 1118/08, II SA/Sz 59/10).

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd na podstawie art. 147 § 1, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu M. K. Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 Ppsa. O kosztach postępowania sądowego należnych A. B. Sąd orzekł na podstawie art. 206, art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U z 2013 r. poz. 461). O kosztach postępowania sądowego należnych

skarżącemu Z. W. Sąd orzekł na podstawie art. 206 i art. 205 § 1 Ppsa. O kosztach postępowania sądowego należnych A. J., M. J. i J. G. Sąd orzekł na podstawie art. 206 art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). O kosztach postępowania sądowego należnych pełnomocnikowi R. J. Sąd orzekł na podstawie art. 250 w zw. z w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.