Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji do zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 14 maja 2025 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 5.062,- zł (słownie: pięć tysięcy sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO/Kolegium albo organ odwoławczy) po rozpoznaniu odwołania Q. sp. z o.o. - organu prowadzącego Niepubliczne Przedszkole "[...]" w K. (dalej: skarżąca albo spółka) od decyzji Prezydenta Miasta K. (dalej: Prezydent albo organ I instancji) z 14 maja 2025r. w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny.

Prezydent Miasta K. decyzją z 14 maja 2025r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: K.p.a.) w zw. z art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz.1530 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r,. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 439, dalej: u.f.z.o.) wobec skarżącej w pkt:

1. określił należność z tytułu dotacji pobranej w 2021 r. w nadmiernej wysokości na kwotę 36.799,00 zł wraz z odsetkami w wys. określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia następnego po upływie 15 dni od dnia wydania niniejszej decyzji,

2. określił należność z tytułu dotacji wykorzystanej w 2021 r. niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 35.949,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania z budżetu Miasta K. dotacji, tj. od dnia 15 grudnia 2021 r.,

3. nakazał dokonania zwrotu kwot wymienionych w pkt 1 i pkt 2 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych na podany rachunek bankowy Urzędu Miasta K..

Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa tj. art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.w zw. z art. 252 ust. 1 i 6 u.f.p., art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a., a także art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81a § 1 K.p.a. oraz 10 § 1 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) wskazało, że sprawa dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Każdy wydatek pokryty z dotacji winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności z tym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało art. 35 ust. 1 u.f.z.o., by wskazać, że dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły.

Wyjaśniono, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w Niepublicznym Przedszkolu "[...]" w K. (dalej: Przedszkole) ustalono, co poniżej.

1. Dwoje dzieci (J.B. i M.J.) było wykazywanych w informacji miesięcznej wg stanu na 1 dzień IX i 1 dzień X 2021 r. jako uczniowie Przedszkola; spółka nie posiada jednak umów zawartych z rodzicami tych dzieci na rok szkolny [...], dzieci te nie były ujęte na liście żadnej z 5 grup przedszkolnych w tym roku szkolnym; od IX 2021 r. dzieci uczęszczały do innych przedszkoli: J.B. do Niepublicznego [...] Przedszkola [...] w K., M.J. do [...] Niepublicznego Przedszkola "[...]" w K., co w postępowaniu administracyjnym potwierdzili dyrektorzy tych przedszkoli. W związku ze tymi ustaleniami dotację w łącznej kwocie 3.164,80 zł (4 x 791,20 zł) pobrano w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

2. W przypadku 5 dzieci (P.S., F.S., W.N., F.T., S.W.) uczęszczających w 2021 r. do Przedszkola ustalono, że do systemu [...] (uw. Sądu: Obsługa Dotacji Placówek Niepublicznych) wprowadzono nieprawidłowy adres zamieszkania. Zgodnie z umowami zawartymi z rodzicami dzieci mieszkały poza granicami K. (tj. w gm.: G. , B., B. , O., Ż. ), a skarżąca wykazywała ich jako mieszkańców K.. Wskazując na art. 51 u.f.z.o. organ stwierdził, że podanie K. jako miejsca zamieszkania uczniów faktycznie zamieszkałych poza K. spowodowało w konsekwencji brak uzyskania od ww. gmin należnego pokrycia kosztów dotacji udzielonej z budżetu Miasta K., tj.:

- P.S., którego faktyczny adres zamieszkania wskazany przez rodziców w umowie zawartej na okres 1.09.2021r.-31.08.2022r. był w gm. G., wykazany był w okresie IX-XII 2021 r. jako mieszkaniec K.. Zwrotowi podlega dotacja w wys. 3.164,80 zł (4x791,20 zł).

- F.S., którego faktyczny adres zamieszkania wskazany przez rodziców w umowie zawartej na okres 1.01.2021r.-31.08.2021r. oraz na okres 1.09.2021r.-31.08.2022r. był się w gm. B., wykazany został w okresie I-XII 2021 r. jako mieszkaniec K.. Zwrotowi podlega dotacja w wys. 9.494,40 zł (12 x 791,20 zł);

- W.N., którego faktyczny adres zamieszkania wskazany przez rodziców w umowie zawartej na okres 1.01.2021r.-31.08.2021r. oraz na okres 1.09.2021r.-31.08.2022r. był w gm. B., wykazany został w okresie I-XII 2021 r. jako mieszkaniec K.. Zwrotowi podlega dotacja w wys. 9.494,40 zł (12 x 791,20 zł);

- F.T., którego faktyczny adres zamieszkania wskazany przez rodziców w umowie zawartej na okres 1.09.2021r.-31.08.2022r. był w gm. O., wykazany został w okresie IX-XII 2021r. jako mieszkaniec K.. Zwrotowi podlega dotacja w wys. 3.164,80 zł (4 x 791,20 zł);

- S.W., którego faktyczny adres zamieszkania wskazany przez rodziców w umowie zawartej na okres 1.09.2021r.-31.08.2022r. był w gm. Ż., wykazany został w okresie IX-XII 2021r. jako mieszkaniec K.. Zwrotowi podlega dotacja w wys. 3.164,80 zł (4 x 791,20 zł).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że fakt zamieszkiwania ww. dzieci poza granicami m. K. w ww. okresie został potwierdzony w toku postępowania administracyjnego przez ich rodziców. Ciążący na skarżącej obowiązek wprowadzania do systemu [...] rzetelnych danych adresowych wychowanków Przedszkola daje możliwość bieżącego ubiegania się przez gminę o pokrycie kosztów dotacji od gmin właściwych ze względu na miejsce faktycznego zamieszkiwania dzieci. Brak należytej staranności w tej kwestii po stronie skarżącej skutkuje brakiem wiedzy organu dotującego i nieubieganiem się o zwrot kosztów, co uszczupla budżet m. K.. Ponieważ organ dotujący bazuje na danych wprowadzanych do systemu [...] przez skarżącego oczywistym jest, że dane te powinny być aktualne i zgodne z prawdą. Łączną wysokość dotacji podlegającej zwrotowi ustalona na 28.483,20 zł. Należy ją pomniejszyć o kwotę dotacji celowej przyznanej w 2021 r., o której mowa w art. 53 u.f.z.o., tj. o 4.412,88 zł (36x122,58 zł). Zatem kwota 24.070,32 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że do rozliczenia otrzymanej w 2021 r. dotacji skarżąca zakwalifikowała poniższe wydatki, zakwestionowane przez organ dotujący.

Wydatek poniesiony na zapłatę ekwiwalentu za urlop łącznie z pochodnymi w wysokości 8.625,16 zł - pracownikowi pedagogicznemu, z którym zakończono stosunek pracy, wypłacono w VI 2021 r. ekwiwalent za urlop wraz z pochodnymi od wynagrodzeń, tj. ZUS pracodawcy i pracownika oraz podatek dochodowy PIT 4R. Zgodnie z art. 171 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 277 ze zm., dalej: K.p.) w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny. Wypłata ekwiwalentu za urlop pracownikowi, z którym zakończono stosunek pracy, nie mieści się w katalogu wydatków, o których mowa w art. 35 u.f.z.o. Obowiązek wypłacenia ekwiwalentu za urlop pracownikowi, z którym zakończono stosunek pracy należy do spółki, ale nie jest ujęty wśród zadań wymienionych w art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Beneficjentem tego wydatku nie jest uczeń, a pracownik, który nie wykorzystał urlopu. Ekwiwalent nie jest wynagrodzeniem i nie jest wydatkiem związanym z działalnością oświatową i wychowawczą. Ekwiwalent za urlop nie może zostać sfinansowany z dotacji, ponieważ nie odnosi się do wydatków bieżących placówki oświatowej w ramach realizacji przez nią jej zadań, o których stanowi art. 35 u.f.z.o. Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ocenę organu I instancji, że kwota 8.625,16 zł stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi.

Kolejno zakwestionowano wydatek poniesiony na zakup farb do malowania Przedszkola w wys. 5.932,52 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ prowadzący zakupił 690 l farby do malowania Przedszkola na kwotę 8.675,97 zł (zgodnie z fakturami VAT nr FS- [...] z 16.08.2021 r. i nr [...] z 16.09.2021 r.). Kwotę tę zawarto w rozliczeniu dotacji w pozycji "Zakup materiałów i wyposażenia" razem z innymi wydatkami w łącznej kw. 59.141,53 zł. Organ dotujący zakwestionował ilość farby użytej do malowania. Wyjaśnił, że producent w etykiecie produktu wskazuje wydajność do 13m2/l. Zakupionej farby powinno więc wystarczyć do pomalowania 8.970 m2 pow., a przy dwukrotnym malowaniu zakupionej farby wystarczyłoby na ok. 4.500 m2. Z faktury za usługę malowania przedszkola i jej opisu wynika zaś, że pomalowano 5 sal przedszkolnych, korytarz w części przedszkolnej, rozdzielnię i zmywalnię o łącznej pow. ok. 800 m2. Wobec tego wartość rozliczonej z dotacji farby przekroczono co najmniej 5-krotnie. W toku kontroli skarżąca nie potrafiła racjonalnie wyjaśnić tak dużego zakupu, uchylała się od pisemnego wyjaśnienia, a ostatecznie dokonała ponownego przeliczenia faktycznie zużytej farby i dokonała korekt kwot rozliczonych z dotacji na ww. fakturach - z faktury z 16.08.2021 r. rozliczono kwotę 291,55 zł, a z faktury z 16.09.2021 r. kwotę 2.451,90 zł. Ostateczna kwota rozliczona z dotacji w pozycji "Zakup materiałów i wyposażenia" wyniosła zatem 63.209,01 zł. Organ dotujący przyjął te korekty. Dlatego różnica między kwotą deklarowaną w rozliczeniu a kwotą faktycznie wydatkowaną na ww. cel, tj. 5.932,52 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na wydatki związane z zakupem placu zabaw nr [...], karuzeli obrotowej "[...]" oraz ważki [...] - na kwotę 27.288,63 zł rozliczoną z dotacji. Spółka przedstawiła do rozliczenia dotacji 2 faktury do zamówienia dot. zakupu zestawu elementów do ww. placu zabaw - kw. 58.035,88 zł brutto, karuzeli obrotowej – kw. 6.426,75 zł brutto oraz ważki – kw. 1.771,20 zł brutto: faktura zaliczkowa nr [...] z 21.06.2021 r. na kw. 19.870,15 zł brutto – zgodnie z jej opisem i zestawieniem wydatków rozliczonych z dotacji rozliczono kw. 19.870,15 zł, faktura końcowa nr [...] z 17.11.2021 r. na kwotę 46.363,68 zł - zgodnie z opisem tej faktury oraz ww. zestawieniem z dotacji rozliczono kwotę 7.418,48.

Organ dotujący w toku kontroli 18.01.2024 r. przeprowadził wizję lokalną w ogrodzie Przedszkola stwierdzając, że znajduje się tam inny plac zabaw niż określony w ww. fakturach - dużo starszy i podniszczony. Dotyczyło to również karuzeli obrotowej. Nie stwierdzono obecności elementu – ważka. Ten stan faktyczny potwierdziła podpisem prezes zarządu spółki wskazując, że środkami z dotacji oświatowej rozliczono karuzelę obrotową w kwocie 6.426,75 zł oraz elementy placu zabaw w kw. 21.465,08 zł. Informacja ta była niespójna z danymi podanymi przez spółkę w zestawieniu wydatków rozliczonych z dotacji. Spółka wyjaśniła, że: "różnica pomiędzy placem zabaw z symbolem znajdującym się na FV a rzeczywistym placem zabaw wynika z faktu, że wykonawca mógł rozbić nam na części (do 10.000 PLN) tylko ten plac zabaw z tym symbolem [...]". Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego sytuacja ta oznacza brak wiarygodności przedłożonej faktury VAT. Dokumenty potwierdzające zakup muszą spełniać wymogi określone dla dowodu księgowego, w tym posiadać zgodną ze stanem faktycznym datę dokonania sprzedaży, kwotę netto i brutto oraz dokładny i wiarygodny opis i nazwę przedmiotu. W wyniku ponownych oględzin 3.04.2025 r. i na podstawie dokumentacji fotograficznej ustalono, że na placu zabaw przy Przedszkolu znajdują się takie same elementy, których obecność stwierdzono podczas wizji 18.01.2024 r. Oznacza to, że w ogrodzie Przedszkola znajduje się inny plac zabaw oraz karuzela, niż wynika to z faktur przedłożonych do rozliczenia dotacji. Organ uznał więc, że kw. 27.288,63 zł stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Odnośnie wydatku na wynajem pomieszczeń przedszkolnych w kw. 3.573,45 zł stwierdzono, że zgodnie z dokumentacją przedstawioną przez spółkę całoroczny koszt wynajmu pomieszczeń w K. przy ul. [...] w 2021r. wyniósł 193.457,70 zł. Ponieważ w wynajmowanych pomieszczeniach znajduje się również żłobek, z ww. kwoty należało wydzielić część dotyczącą tylko Przedszkola. Z dotacji rozliczono kw. 159.307,20 zł za pomieszczenia przedszkolne, co stanowiło 82,35% całkowitych kosztów najmu. Biorąc pod uwagę średnioroczną liczbę dzieci uczęszczających w 2021 r. do Przedszkola (107 dzieci) i do żłobka (26 dzieci), zadeklarowaną przez spółkę w rozliczeniach dotacji, kwota przeznaczona na wynajem pomieszczeń przedszkolnych powinna wynosić 80,5%, czyli 155.733,45 zł. Uznano, że różnica wynikająca z przyjęcia błędnego wskaźnika procentowego w kw. 3.573,45 zł, dotycząca de facto wynajmu pomieszczeń żłobkowych, stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze co do wydatku poniesionego na przegląd i czyszczenie komina w ww. budynku (kwota 58,00 zł) podało, że z przedstawionej przez spółkę faktury nr [...] z 10.12.2021 r. na wykonanie usługi wynika kwota 300 zł. Ponieważ usługa dotyczyła całego budynku, również i tu należało zastosować powyższy klucz - na dzieci uczęszczające do Przedszkola i do żłobka. W konsekwencji kwota, którą można rozliczyć z dotacji powinna wynosić 242 zł (300 zł x 80,5%). Wobec tego kw. 58 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło odnośnie wydatku dot. zakupu paliwa gazowego w kw. 35,19 zł, że łączna kwota z faktur z tego tytułu i dokonanych w związku z tym przelewów z rachunku bankowego służącego obsłudze dotacji jest niższa o 35,19 zł od kwoty wykazanej w zestawieniu tych wydatków związanych z rozliczeniem dotacji. Skoro spółka nie posiada dowodów źródłowych wskazujących na wydatkowanie tej kwoty, top uznano, że kw. 35,19 zł stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Wobec wydatku na usługę malowania Przedszkola w kwocie 10.300 zł Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z faktury nr [...] z 25.10.2021 r. wynika kwota 24.600 zł za usługę malowania 5 sal przedszkolnych, korytarza w części przedszkolnej, łazienek oraz rozdzielni i zmywalni. Pomalowano ok. 800 m2 i polakierowano ok. 250 m2 pow. Organ dotujący podczas kontroli zakwestionował ten wydatek, uznając go za zawyżony. Po dokonaniu rozeznania rynku ustalono, że przybliżona cena takiej usługi w 2021 r. przy dwukrotnym malowaniu tynków wewnętrznych ścian i sufitów farbą emulsyjną z przygotowaniem powierzchni wynosiła od 11 zł do 15 zł. Nadto organ dotujący dokonał kosztorysowania tego typu prac przy użyciu programu [...] Wersja [...] nr [...] Wg katalogu norm roboczych KNR-[...] cena jedn. za 1m2 za usługę malowania wraz z robocizną - 30 zł/r-g, materiałami pomocniczymi, narzutami i podatkiem VAT wynosiła na koniec IV kw. 2022 r. 14,30 zł brutto. Biorąc pod uwagę nawet fakt malowania w godzinach popołudniowych lub w weekendy i zastosowaniu jednej z wyższych stawek obow. w 2021 r. kwota nadal pozostaje wysoce zawyżona. Przyjmując zadeklarowaną przez spółkę powierzchnię malowania i powierzchnię lakierowania, organ dotujący ustalił, że koszt usługi możliwy do sfinansowania z dotacji wynosi maksymalnie 14.300 zł brutto (1.000 m2 x 14,30 zł/m2). Zatem kwotę 10.300 zł uznano za pobraną w nadmiernej wysokości. W toku postępowania administracyjnego organ dotujący zwrócił się do wykonawcy usługi o złożenie zeznań na okoliczność wykonanych prac. Wykonawca przedstawił termin i zakres wykonanej usługi. Ostatecznie spółka uzupełniła opis faktury i chociaż wskazana powierzchnia różniła się od podanej przez wykonawcę organ I instancji ów wydatek rozstrzygnął na korzyść spółki i odstąpił od dochodzenia zwrotu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że dotacja ma służyć subwencjonowaniu działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej placówki oświatowej, na rzecz której została przyznana. Działalność ta daje możliwość, na zasadzie przywileju, skorzystania w trybie art. 35 u.f.z.o. ze wspomagania funduszami publicznymi, jednakże skarżąca obowiązana jest respektować zasady rządzące wydatkowaniem przyznanych środków. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ciężar dowodu w sprawie prawidłowości wykorzystania dotacji, również w aspekcie jej celowego charakteru, spoczywa na stronie, która jest jej beneficjentem. To podmiot dotowany obarczony jest obowiązkiem wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez ustawodawcę celów, natomiast za niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania uznaje się tylko dowody, które w sposób jednoznaczny potwierdzają poniesienie wydatku. Strona jest zobowiązana do dołożenia nadzwyczajnej staranności celem wiarygodnego udokumentowania poniesionych przez siebie wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji. W interesie strony jest prowadzenie rzetelnej i szczegółowej dokumentacji oraz gromadzenie takich dowodów, które bez cienia wątpliwości potwierdzą prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przedmiotową dotację w kw. 36.799 zł strona pobrała w nadmiernej wysokości oraz w kw. 35.949 niezgodnie z przeznaczeniem.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazano, że nie doszło naruszenia art. 252 u.f.p., bowiem ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której "uznanie danej wartości za dotację pobraną w nadmiernej wysokości obliguje organ dotujący do pomniejszenia kwoty dotacji podlegającej rozliczeniu" ani sytuacji w której "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości konsumuje przesłankę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał ustalenia, a także wysokości pobrania dotacji w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Nie dopuścił się też naruszenia przepisów procedury tj. art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 i 6 u.f.p., art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a., a także art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 oraz 10 § 1 K.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji, a strona miała możliwości przedstawiania dowodów oraz wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Nieprzeprowadzenie pewnych dowodów nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ może odstąpić od dalszego procedowania, o ile zgromadzony w sprawie materiał jest kompletny w tym znaczeniu, że pozwala na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a także wyznaczenia rozprawy.

Q. sp. z o.o. w Ł. wnosząc do tut. Sądu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i naruszeniem przepisów postępowania, a zatem organ odwoławczy winien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w zaskarżonej części;

2) art. 34 ust. 1 i 2 w zw., z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca pobrała dotację w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji błędne nakazanie jej zwrotu, podczas gdy przedszkolakiem jest każde dziecko zapisane do przedszkola, dotacja na ucznia przedszkola jest należna na każde dziecko zapisane do przedszkola, a dla prawidłowości pobrania dotacji nie ma znaczenia fakt braku poinformowania, że dziecko jest mieszkańcem innej gminy, gdyż z faktu tego wynika jedynie możliwość dokonania rozliczeń pomiędzy gminami, a nie pobranie dotacji w nadmiernej wysokości;

3) art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedopuszczalnej kumulacji sankcji, tj. jednoczesnym zakwalifikowaniu tej samej kwoty jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy organ dotujący winien był pomniejszyć kwotę dotacji podlegającej rozliczeniu o wartość uznana za pobraną w nadmiernej wysokości;

4) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni i nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca nie mogła z otrzymanej dotacji oświatowej sfinansować wydatku dotyczącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pracownika przedszkola, jak również w sposób nieprawidłowy wykorzystała dotację ponosząc wydatki na wynajem budynku przedszkola, podczas gdy wszystkie wydatki poniesione w roku 2021 były kwalifikowalne do pokrycia dotacją oświatową;

5) art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji oświatowej, podczas gdy okoliczności przedmiotowo-podmiotowe sprawy nie pozwalają przyjąć, że udzielona dotacja oświatowa została pobrana w nadmiernej wysokości i wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem skarżąca wykazała, iż otrzymana dotacja została w całości przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących, poniesionych na cele działalności prowadzonego przez nią przedszkola, możliwych do pokrycia dotacją oświatową;

6) art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie żądania skarżącej przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony; zaniechanie zwrócenia się do organu I instancji o udzielenie wyjaśnień, czy i jakie działania podjął w celu uzyskania refundacji udzielonej dotacji na uczniów, co do których pobrania dotacji z uwagi na brak refundacji kwestionuje; zaniechanie zobowiązania organu I instancji do przekazania wszelkich dokumentów dotyczących naliczeń refundacji z tytułu udzielonych dotacji oświatowych, pomimo, że przedmiotem ww. dowodów była okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

7) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pomimo dowodów znajdujących się w aktach sprawy, świadczących o zgodnym z prawem wykorzystaniu otrzymanej dotacji, a w konsekwencji tego wyciągnięcie nieadekwatnych i sprzecznych wniosków z obowiązującym orzecznictwem, jak i samym materiałem dowodowym.

Mając na uwadze powołane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na kwotę 36.799 zł oraz z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 8.660,37 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, a także rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji w zaskarżonej części. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania i wyznaczenie rozprawy.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Sąd zważył, co następuje.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Zgodnie z art. art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie a następnie właściwie zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, co wpłynęło na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o finansach publicznych i ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (publikatory aktów podano wyżej).

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta cześć dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Według art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Ustawa o finansach publicznych nie definiuje pojęcia "dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Przez wykorzystanie dotacji w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p. należy rozumieć zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo – w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji – realizację celów wskazanych w tych przepisach. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma zatem miejsce wówczas, gdy beneficjent wydatkował przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. (Ustawa o finansach publicznych. Komentarz pod red. Z. Ofiarskiego, publ.: Lex/el. 2021; podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych – przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 180/20, publ.: baza CBOSA

Przepis definiuje natomiast pojęcia dotacji pobranej nienależnie i dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Stosownie do art. 252 ust. 3 u.f.p. o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości mogą przesądzać alternatywnie dwa kryteria. Po pierwsze, jest to taka dotacja, która jest wyższa od określonej w odrębnych przepisach lub umowie.

Zważyć należy, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanych przepisach, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). W myśl art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dotyczące w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Określenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi (jeśli jej beneficjent nie dokona dobrowolnego zwrotu) następuje w drodze decyzji (określającej kwotę dotacji do zwrotu oraz wskazującej początkowy termin naliczania odsetek), a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, m.in. że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się do pierwszej kategorii zarzutów – naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 78 § 1 w zw. z art. 75 K.p.a.) poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieprzeprowadzenia żądanych przez stronę dowodów, Sąd uznał za zasadny, jednakże z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze.

Wymaga wyjaśnienia, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, organy orzekające zobowiązane są przestrzegać ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), czy zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Jednocześnie, w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w ramach postępowania administracyjnego, w zgodzie z tymi zasadami, organy administracji publicznej powinny zadbać o wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei organ odwoławczy, stosując się do zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., winien zrealizować obowiązek ponownego, rzetelnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Zważyć należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji, określając wobec skarżącej należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w zasadniczej mierze oparły swoje ustalenia na informacjach pochodzących z protokołu kontroli z 6 lutego 2024 r. przeprowadzonej przez organ dotujący. Uchybia wskazanym zasadom postępowania administracyjnego oraz regulacjom odnoszącym się do postępowania wyjaśniającego działanie organów, zwłaszcza organu I instancji, które polegało na niewłączaniu do zgromadzonego materiału dowodowego dowodów zebranych w postępowaniu kontrolnym. Zaniechanie to powoduje, że zasadniczo nie poddaje się kontroli większość stwierdzonych przez skarżącą naruszeń. Już zatem tylko z tego powodu należało uchylić decyzje organów obu instancji. Sąd nie jest bowiem w stanie, bez materiału źródłowego stwierdzić, czy faktycznie w zarzucanym przez organy zakresie skarżąca pobrała dotację za rok 2021 w części w nadmiernej wysokości, a w części wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem.

Zważywszy jednocześnie, że ustalenia w zakresie wydatków na pięcioro dzieci, które w 2021 r. uczęszczały do Przedszkola, a ich miejscem zamieszkania nie była gm. K., jak i wydatków na plac zabaw, znalazły wyraz w zebranych dowodach, Sąd w tym zakresie dokona merytorycznej oceny.

Bezsporne jest, że w przypadku pięciorga dzieci (wymienionych w zaskarżonej decyzji) uczęszczających w 2021 r. do Przedszkola ustalono w wyniku kontroli, że skarżąca do systemu [...] wprowadziła nieprawidłowy adres ich zamieszkania. Zgodnie z umowami zawartymi z rodzicami tychże dzieci mieszkały one poza granicami K. (tj. w gm.: G. , B., B. , O., Ż. ), a skarżąca wykazywała ich jako mieszkańców K.. Organy zaś, wskazując na art. 51 u.f.z.o. stwierdził, że podanie K. jako miejsca zamieszkania uczniów faktycznie zamieszkałych poza K. spowodowało w konsekwencji brak uzyskania od ww. gmin należnego pokrycia kosztów dotacji udzielonej z budżetu Miasta K. na te dzieci.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (...). Przepis art. 252 ust. 4 u.f.p. dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

Przepis art. 16 ust. 1 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w roku dotowanym – 2021) określał, że prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli (...). Wedle art. 17 ust. 3 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Stosownie do art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola (...) w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego. Przepis art. 35 ust. 1 a initio u.f.z.o. stanowi zaś, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Równocześnie, w myśl art. 51 ust. 3 u.f.z.o. jeżeli do niepublicznego przedszkola, o którym mowa w art. 17 ust. 3, uczęszcza uczeń objęty wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończy 6 lat, niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, który nie jest uczniem niepełnosprawnym, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z art. 17 ust. 3, do wysokości iloczynu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli określonej dla gminy dotującej i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 3, w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, pomniejszając powyższy iloczyn o kwotę dotacji, o której mowa w art. 53 ust. 1, przewidzianej na ucznia na dany rok budżetowy. W przypadku braku na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji niepublicznego przedszkola, o którym mowa w art. 17 ust. 3, zamiast wskaźnika procentowego określonego w zdaniu pierwszym przyjmuje się wskaźnik procentowy w wysokości 75%.

Mając na względzie powołane przepisy oraz ustalony, a niekwestionowany przez skarżącą w sprawie stan faktyczny stwierdzić należy, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię uznanie, że skarżąca pobrała dotację w nadmiernej wysokości. W sytuacji bowiem, kiedy przedszkolakiem jest każde dziecko uczęszczające do przedszkola, a dotacja na ucznia przedszkola jest należna na każde takie dziecko, dla prawidłowości pobrania dotacji nie powinna mieć znaczenia okoliczność braku poinformowania przez organ prowadzący Przedszkole, że dane dziecko jest mieszkańcem innej gminy. Z tego bowiem faktu nie wynika brak uprawnienia do dotacji oświatowej w rozumieniu art. 17 ust. 3 w zw. z art. 34 i 35 u.f.zo., a jedynie – na gruncie art. 51 ust. 3 u.f.z.o. możliwość dokonania rozliczeń pomiędzy gminami. Jak wynika z treści art. 51 ust. 3 u.f.z.o. kwestia rozliczeń między gminami dotacji oświatowej za dzieci zamieszkałych w danej gminie a uczęszczających do przedszkola niepublicznego w innej gminie stanowi odrębną procedurę, nie podstawę do swoistego ukarania organu prowadzącego przedszkole poprzez zobowiązanie do zwrotu dotacji. Obowiązki informacyjne organu prowadzącego przedszkole względem organu dotującącego mają jedynie charakter porządkowy i służą realizacji wzajemnych rozliczeń między jednostkami samorządu terytorialnego, a mogą zaś stanowić samoistnej podstawy do kwestionowania prawa do dotacji. Sąd zwraca przy tym uwagę, że skarżąca w toku postępowania wnosiła zastrzeżenia w omawianym zakresie, a organ I instancji – bez wskazania podstawy prawnej obowiązku zwrotu dotacji – przyjął, że brak należytej staranności informowania organu dotującego przez organ prowadzący Przedszkole o danych adresowych wychowankówskutkuje brakiem wiedzy organu dotuącego i nieubieganiem się o zwrot kosztów, co w konsekwencji uszczupla budżet gminy. Przyzwolenie na takie praktyki mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której organy prowadzące przestaną przykładać wagę do rzetelnego i zgodnego ze stanem faktycznym wprowadzania i aktualizowania danych o wychowankach przedszkoli, a jesto to niezbędne do prawidłowego i zgodnego z prawem gospodarowania środkami finansowymi przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Sąd stwierdził, że organy orzekające nie wykazały, dlaczego dotacja oświatowa za owe pięcioro dzieci uczęszczających do Przedszkola skarżącej w 2021 została pobrana nienależnie lub pobrana w nadmiernej wysokości. Z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości mamy do czynienia, gdy dane dziecko zostaje zgłoszone w miesięcznej informacji o liczbie uczniów przedszkola, a rzeczywiście uczniem tego przedszkola nie jest. W takiej sytuacji organ dotujący wypłaca dotację w nadmiernej wysokości, co jest spowodowane działaniem organu prowadzącego przedszkole, który podał wyższą, niż powinien liczbę uczniów przedszkola. Istotne z punktu oceny prawidłowości wydatkowania dotacji jest ustalenie, że dotacja oświatowa nie została w rzeczywistości pokryta na potrzeby związane z kształceniem i wychowaniem dziecka, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sam fakt ewentualnych nieprawidłowości związanych z prowadzeniem dokumentacji w żaden sposób nie może przesądzać o tym, że dotacja oświatowa została pobrana i wykorzystana nieprawidłowo. O prawidłowości pobrania dotacji mówimy bowiem wówczas, gdy jej pobranie jest zgodne z art. 17 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Istotą prawidłowości pobrania dotacji jest to, czy została ona pobrana na prawidłową, tj. rzeczywistą i zgodną ze stanem faktycznym liczbę uczniów. Tymczasem organy orzekające nie kwestionowały, że wymienione pięcioro dzieci faktycznie w 2021 uczęszczały do Przedszkola. Dlatego omawiany zarzut skargi należało uznać za zasadny.

Sąd za chybione uznał również stanowisko organu odwoławczego, podtrzymujące stanowisko organu I instancji jakoby wyplata ekwiwalentu za urlop pracownikowi, z którym zakończono stosunek pracy nie mieściła się w katalogu wydatków, o których mowa w art. 35 u.f.z.o., bowiem wydatek taki nie jest zgodny z ustawowym przeznaczeniem dotacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że obowiązek wypłacenia ekwiwalentu za urlop pracownikowi, z którym zakończono stosunek pracy, należy do organu prowadzącego, ale nie jest ujęty wśród zadań wymienionych w art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Beneficjentem tego wydatku nie jest uczeń, lecz pracownik, który nie wykorzystał przysługującego mu urlopu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt I GSK 1849/22 (publ.: baza CBOSA), w którym stwierdzono odwołując się do przepisów art. 161 i art. 171 § 1 Kodeksu pracy, że prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest prawem pochodnym od prawa do urlopu. W sytuacji, gdy ze względu na ustanie stosunku pracy nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika prawa do urlopu, pracodawca jest zobowiązany do wypłaty ekwiwalentu. Obowiązek ten wynika ze stosunku pracy i jest ściśle związany z wykonywaniem przez pracownika pracy w czasie, w którym stosunek pracy istniał. Zatem prawo do płatnego urlopu stanowi należność (wynagrodzenie) za świadczoną poprzednio pracę, gdy się weźmie pod uwagę, je na podstawie art. 172 K.p. za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Dotyczy to równiej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, wypłacanego po ustaniu zatrudnienia. Oznacza to, że ekwiwalent wypłacony pracownikowi z tytułu należnego i niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, stanowi przychód podlegający obowiązkowi składkowemu, tj. podlega składce na ubezpieczenie społeczne, a więc wpływa na przychód pracownika. Uprawnione jest więc twierdzenie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ma charakter wynagrodzenia za pracę.

Dlatego, zdaniem Sądu, skoro przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. przewiduje, że dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego (...) w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, w tym na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, należy uznać, że zakwestionowany wydatek mieści się w normie powyższego przepisu, jako związany z realizacją zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Trudno bowiem byłoby przyjąć, je ekwiwalent za niewykorzystany urlop, który jak już wyżej wyjaśniono stanowi w istocie wynagrodzenie za świadczona wcześniej prace (związana z realizacja zadań przedszkola) nie może być sfinansowany z dotacji, natomiast wynagrodzenie za pracę już tak. Reasumując, w sytuacji, w której z dotacji oświatowej można sfinansować wynagrodzenie pracownika, dopuszczalne jest również sfinansowanie dotacją ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (por. wyrok WSA w Lublinie z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt: I SA/Lu 118/22 – publ.: jak wyżej). Dlatego Sąd nie mógł zgodzić się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego , że wydatek związany z ekwiwalentem za niewykorzystany urlop nie mógł zostać pokryty dotacją oświatową, a kwota 8.625,16 zł stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Sąd odstąpił od oceny zagadnienia, odnośnie którego postępowanie dowodowe dało podstawy do przyjęcia, że mamy do czynienia z pobraniem dotacji oświatowej nienależnie, a dotyczącym wydatków poniesionych przez skarżącą w 2021 r. na zakup placu zabaw nr [...], karuzeli obrotowej "[...]'' oraz ważki [...], a także dotacji przyznanej na 2 dzieci, które do Przedszkola skarżącej w 2021 r., jak stwierdzono nie uczęszczały. Sąd wziął pod uwagę, że w tym zakresie skarżąca nie zakwestionowała ustaleń organów i odstąpiła od objęciem zakresem zaskarżenia tych wydatków i wyraziła gotowość zwrotu ustalonych kwot wraz z odsetkami do budżetu Miasta.

Kierując się zasadą ekonomiki procesowej, dostrzegając równocześnie braki w materiale dowodowym, które nie pozwalają Sądowi na stwierdzenie, czy ustalenia co do stwierdzonego stanu faktycznego są prawidłowe, Sąd uznał za uprawnioną ocenę prawną Samorządowe Kolegium Odwoławcze względem wydatków poniesionych przez skarżącą na wynajem pomieszczeń, za czyszczenie komina oraz zakup paliwa gazowego. Organ zastosował poprawny współczynnik podziału na dwie funkcjonujące w budynku placówki (żłobek i przedszkole), tj. średnioroczną ilość dzieci w obu placówkach. Dotacja jest zaś przyznawana ze względu na ilość uczących się dzieci, zgodnie z art. 33 u.f.z.o. Podobnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. III SA/Kr 1147/25 (publ.: j.w.). Ponadto należy mieć na uwadze, że skorzystanie z szacowania znajduje umocowanie w art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 23 Ordynacji podatkowej. Strona skarżąca nie dostarczyła żadnych argumentów uzasadniających przyjęcie innej, wyższej proporcji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2025 r., sygn. I SA/Bk 195/25, publ.: j.w.). W rezultacie stwierdzić należy, że skoro w wynajmowanych pomieszczeniach znajduje się poza przedszkolem również żłobek, z łącznej kwoty dotacji należało wydzielić część dotyczącą tylko Przedszkola. Organ w sposób uprawniony, zakładający bowiem proporcjonalny podział kosztów, wziął pod uwagę średnioroczną liczbę dzieci uczęszczających w 2021 r. do Przedszkola (107 dzieci) i do żłobka (26 dzieci) i przeliczył, że zadeklarowana przez skarżącą w rozliczeniach dotacji kwota przeznaczona na wynajem pomieszczeń przedszkolnych powinna wynosić 80,5%. W rezultacie zasadnie uznał, że różnica wynikająca z przyjęcia błędnego wskaźnika procentowego w kw. 3.573,45 zł, dotycząca faktycznie wynajmu pomieszczeń żłobkowych, stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i podlega zwrotowi wraz z odsetkami. Jednakowo oceniono wydatek poniesiony na przegląd i czyszczenie komina w budynku i zakup paliwa gazowego, co również było prawidłowe.

Odnośnie zaś zakwestionowanych przez organy orzekające wydatków na zakup farb organy stwierdziły, że polegały na korektach i wyjaśnieniach skarżącej złożonych w toku postępowania kontrolnego. Zważywszy, co Sąd już wyżej opisał, na nieprzeprowadzenie przez organy orzekające dowodu z akt postępowania kontrolnego, w tym zakresie nie sposób stwierdzić, czy ustalenia organów są prawidłowe. Na podstawie protokołu kontrolnego, bez włączenia do akt postępowania administracyjnego materiałów zgromadzonych podczas kontroli, Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy skarżąca dopuściła się w tym zakresie nadużyć w wydatkowaniu dotacji oświatowej na rok 2021. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że w protokole kontroli organ dotujący podał ilość zakupionej przez skarżącą do malowania Przedszkola farby (690 l na kwotę 8.675,97 zł), lecz do akt nie dołączono faktur obrazujących te wydatki oraz ich korekt, ani złożonych w toku kontroli wyjaśnień skarżącej. Decyzje w tym zakresie wymykają się spod kontroli Sądu, a postępowanie administracyjne, jako naruszające wskazane wyżej przepisy postępowania, będzie wymagało powtórzenia.

Reasumując, z uwagi na wykazane wyżej naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organów będzie – zgodnie z normą określoną w art. 153 P.p.s.a. – uwzględnienie oceny prawnej i wskazanych wyżej zaleceń Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 5062 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.