II SA/Go 657/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-25	
Data wpływu	2023-10-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jarosław Piątek
Michał Ruszyński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I OSK 985/24	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 344; art. 98a ust. 1 i 1a; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Z sp. z o.o. sp.k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a w zw. z art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej: u.g.n.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia 2 czerwca 2016 r., nr XXIII/159/16 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. z dnia 8 czerwca 2016 r., poz. 1225), Burmistrz (dalej: organ I instancji) ustalił wobec Z sp. z o.o. sp. komandytowa (dalej: strona lub skarżąca) opłatę adiacencką w wysokości 323.822,25 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w [...], obejmujących działkę nr [...] o powierzchni 11,8482 ha, stanowiącą własność strony, w wyniku dokonania jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], na działki nr: [...], dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...] oraz działkę [...] o powierzchni 0.1391 ha, stanowiącą własność strony, w wyniku dokonania jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], na działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że opłatę adiacencką ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – M.A., która, zgodnie z treścią art. 154 u.g.n., dokonała wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca dokonała wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego.

Do określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntów przeznaczonych pod komunikację, badaniu poddano około 20 transakcji sprzedaży gruntów pod komunikację. Do dalszej analizy wybrano 15 transakcji wraz z informacjami o cenach sprzedaży. Przyjęto obszar badań: rynek północnej części województwa (byłe województwo). Okres badania cen to lata 2020 – 2022, do daty uprawomocnienia się decyzji. Do wyliczenia zaktualizowanych cen 1m2 powierzchni gruntu rzeczoznawca przyjęła trend czasowy na poziomie 1.63% miesięcznie. Zaktualizowana cena minimalna w przyjętym zbiorze wynosiła 28.99 zł/m2, cena maksymalna 89.34 zł/m2, cena średnia 55.67 zł/m2 a mediana 50.21 zł/m2. Biegła przyjęła 4 cechy rynkowe: lokalizacja, otoczenie, funkcja sąsiednich działek, dostęp do infrastruktury technicznej, zagospodarowanie a także ustaliła wagę tych cech (odpowiednio: lokalizacja - 25%, otoczenie, funkcja sąsiednich działek - 25%, dostęp do infrastruktury technicznej - 10%, zagospodarowanie - 40%) i zakres współczynników korygujących. W taki sposób rzeczoznawca ustaliła wartość rynkową części nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi na kwotę 408.824.00 zł.

Jak stwierdził organ I instancji, zatwierdzenie podziału nieruchomości ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] spowodowało, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 2 158 815 zł, co ustalono zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. Rada Miejska uchwałą z dnia 2 czerwca 2016 r., nr XXIII/159/16 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, określiła wartość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału – na 15 % wzrostu wartości. Wobec powyższego, organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 323.822,25 zł, tj. 15 % wzrostu wartości nieruchomości.

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji podnosząc m.in., że organ I instancji uchybił naczelnej zasadzie postępowania administracyjnego, tj. zasadzie prawdy obiektywnej poprzez pobieżną, a z przytoczonej argumentacji dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak wynika z treści operatu szacunkowego, wycena gruntów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, dokonana została w oparciu o ceny nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, ich wartość jednostkową zbliżona jest do wartości gruntów budowlanych. Biegła mając świadomość, iż drogi wewnętrzne będą stanowiły współwłasność nawet kilkuset osób, odstąpiła od badania rynku dróg wewnętrznych. Choć wiedzą powszechną jest iż w takim przypadku wartość zbywanego udziału (w dr. wewnętrznej) stanowi darmowy dodatek do transakcji gruntu budowlanego, względnie wynosi symboliczne 1 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub organ II instancji) decyzją z dnia [...] września 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygniecie. SKO uznało sporządzony na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy za spełniający wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości) oraz że nie zawiera on wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów u.g.n. Zdaniem organu II instancji operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W ocenie SKO, przyjęcie w operacie szacunkowym nieruchomości podobnych nie budzi wątpliwości co do swojej prawidłowości i nie powoduje, iż do porównań zostały przyjęte nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianych po podziale w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Wszystkie nieruchomości porównawcze zostały opisane w kontekście cech rynkowych mających wpływ na ich cenę.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi strony złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art 7, art. 77 k.p.a., poprzez uznanie, że operat szacunkowy z dnia [...] marca 2023 r., jest dokumentem wiarygodnym i mogącym stanowić podstawę dowodową decyzji, w sytuacji, gdy nie odzwierciedla on rzeczywistej wartości nieruchomości po podziale, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało to ustalenie opłaty adiacenckiej na zdecydowanie zawyżoną kwotę,

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak prawidłowego odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu, tj.

- nie odniesienie się do faktu, że działki stanowiące drogi wewnętrzne nie mogą być przedmiotem odrębnych transakcji i tym samym osobno wyceniane, tak jak to zostało błędnie uczynione w operacie z dnia [...] marca 2023 r., mimo że zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział, powinny być sprzedawane w udziałach osobom nabywającym działki pod zabudowę mieszkaniową,

- nie odniesienie się do faktu, że działki stanowiące drogi wewnętrzne powinny być wycenianie odmiennie od działek zajętych pod drogi publiczne, co błędnie zostało uczynione w operacie z dnia [...] marca 2023 r.,

- ogólnikowe i sztampowe odniesienie się w jednym akapicie do zarzutów spółki (na stronie 40), w sytuacji gdy sama decyzja ma stron 41, co wszystko miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

3. art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie dokładnej treści decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2022 r., w przedmiocie podziału wycenianej nieruchomości, a w szczególności jej:

- pkt. 3, to jest faktu prawnego, że działki pod zabudowę mieszkaniową powinny mieć zapewniony dojazd do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, a wiec powinny one być sprzedawane łącznie, oraz

- pkt. 2, to jest faktu prawnego, że wszystkie działki powstały celem przeznaczenia do zbycia a więc zbycia działek w znakomitej większości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wraz z udziałami w drogach wewnętrznych,

4. art. 78 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie odniesienie się do dowodu zgłoszonego w odwołaniu, to jest pisma spółki z dnia [...] kwietnia 2023 r. pn. "Memorandum dotyczące budżetu uzbrojenia [...]", podczas gdy przeprowadzenie ww. dowodu dotyczyło okoliczności mającej istotne znaczenia dla sprawy, co miało wpływ na treść wydanej decyzji,

5. art. 78 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku dowodowego zgłoszonego w odwołaniu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] maja 2023 r., podczas gdy został on przygotowany zgodnie ze sztuką, odzwierciedlał rzeczywistą wartość nieruchomości po podziale, uwzględniając charakter wycenianej nieruchomości, co miało wpływ na treść wydanej decyzji;

6. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, m.in. poprzez nie wyjaśnienie, co może być przyczyną, że operat szacunkowy przygotowany na zlecenie organu I instancji oszacował nieruchomość po podziale na kwotę 4.730.840 zł, a na zlecenie spółki na kwotę 2.206.100 zł, co stanowi różnicę 2.524.740, mimo że oba operaty zostały sporządzone przez podmioty posiadające stosowne uprawnienia,

II. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie w sposób prawidłowy stanu nieruchomości, na który składa się stan prawny i stan techniczno - użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej oraz poprzez błędne przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą, a to z uwagi na ich odmienne przeznaczenie.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2024 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego (dołączonego do ww. pisma) sporządzonego przez R.O., celem potwierdzenia faktu, że na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej nie określa się wartości działek stanowiących drogi wewnętrzne, służące do dojazdu do nieruchomości budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Według art. 98 ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Z kolei według art. 98 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], zatwierdził podział nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2022 r. Podziału dokonano na wniosek właściciela nieruchomości, a cel podziału był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest również przedmiotem sporu okoliczność, iż w dacie dokonania podziału nieruchomości obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia 2 czerwca 2016 r., nr XXIII/159/16 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Z uchwały wynika, że opłata adiacencka wynosi 15% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i miała przed jej podziałem. Zachowany nadto został 3 - letni termin do ustalenia opłaty, liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2022 r.

Kluczowe dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak wynika z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podkreślić przy tym trzeba, że choć operat szacunkowy jest wprawdzie autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak, jak wyżej wskazano, przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły - posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi - dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał, z jednej strony - wymogom prawnym, a z drugiej - był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12 (CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może, a nawet powinna, obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie - w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii, a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zaś rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa powoływane wyżej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01, CBOSA). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12, CBOSA). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 778/10, CBOSA). Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to - skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie - powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia wartości działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi reguluje przepis § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 tego aktu do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. Odpowiednie stosowanie tego unormowania w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, powinno uwzględniać odmienność tej instytucji. Zawsze należy mieć bowiem na uwadze, aby nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. W operacie należy zatem w pierwszej kolejności uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne - zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Dopiero brak transakcji takimi nieruchomościami lub ich niewystarczająca ilość pozwala przejść do przeprowadzenia wyceny w oparciu o pozostałe zasady, określone w § 36 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny, w tym poprzez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Mając zatem na uwadze treść powyższych regulacji, nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej nie określa się wartości działek stanowiących drogi wewnętrzne, służące do dojazdu do nieruchomości budowlanych.

Rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny ma zatem obowiązek odnieść się do kwestii istnienia bądź nie w obrocie wolnorynkowym transakcji sprzedaży gruntów o cechach podobnych, wydzielonych (w niniejszej sprawie najlepiej z dużych powierzchni), przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, dla celu obsługi pozostałych wydzielonych działek. Natomiast kwestia własności działek, tzn. kto był stroną nabywającą działki wzięte do porównania, a więc czy była to np. gmina czy też osoba fizyczna, na co zwraca uwagę skarżąca, nie ma dla prawidłowości wyceny znaczenia. Istotne jest bowiem tylko przeznaczenie nieruchomości wziętych do porównania, tj. przeznaczenie pod drogę wewnętrzną.

W sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca podała, że w obrocie rynkowym istnieje 20 transakcji sprzedaży gruntów pod komunikację. Do analizy wybrano 15 transakcji, a spośród nich wzięto przy wycenie pod uwagę transakcje o cenie minimalnej i maksymalnej. Te 2 transakcje dotyczyły działek położonych w [...]. Działki te, jak wynika z operatu, stanową drogi wewnętrzne, a nie jak twierdzi skarżąca – drogi publiczne.

Z definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. wynikają cechy porównywalności, tj. położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie można zatem podzielić stanowiska strony skarżącej, że przy wycenie obszaru przeznaczonego pod drogi wewnętrzne nie podlegają uwzględnieniu takie czynniki jak lokalizacja, otoczenie, infrastruktura techniczna oraz zagospodarowanie (przy czym nieruchomość podobna w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem nieruchomości identycznej). W rozpoznawanej sprawie autorka operatu szacunkowego, uwzględniła powyższe kwestie i należycie uzasadniła dobór nieruchomości (działek stanowiących drogi wewnętrzne), a także wykazała, że ewentualne różnice między nimi znalazły odzwierciedlenie w zastosowanych współczynnikach korygujących cenę. Również – zdaniem Sądu – w zakresie określenia wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz pod zieleń, sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, wiarygodnym, a tym samym stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca opisała cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich ocenami. Występujące między nieruchomościami różnice w poszczególnych cechach rynkowych zostały skorygowane odpowiednimi poprawkami. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany został jej podziałem. Rzeczoznawca przestawiła w czytelnej formie sposób obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., I OSK 1595/16, CBOSA).

W konsekwencji - wbrew zarzutowi skarżącej, zaskarżona decyzja nie narusza art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. Niezasadne są również zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.

Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez R.O., celem potwierdzenia faktu, że na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej nie określa się wartości działek stanowiących drogi wewnętrzne, służących do dojazdu do nieruchomości budowlanych, mając na uwadze treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że powołany w piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. operat szacunkowy sporządzony został w innej sprawie. Nie mógł on zatem stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej zatem uznać należało, że wniosek dowodowy nie spełnia przesłanek określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a.

SWSA Jarosław Piątek SWSA Grażyna Staniszewska SWSA Michał Ruszyński