Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1127/17 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1127/17 oddalił skargę D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "WINB") [...] listopada 2013 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] lipca 2013 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie remontu "szałasu pasterskiego" na działce nr ew. [...] w W.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (w następstwie wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1346/14, uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] maja 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję WINB z [...] marca 2014 r. stwierdzającą nieważność powołanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] lipca 2013 r., a następnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 624/15, oddalającego skargę kasacyjną GINB), GINB decyzją z [...] marca 2017 r., ponownie utrzymał w mocy decyzję WINB z [...] marca 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji z [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji GINB stwierdził, że przy wydawaniu decyzji z [...] lipca 2013 r. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. posiadał wiedzę, że do zgłoszenia były dołączone fotografie stanu istniejącego, jednak postępowanie wyjaśniające prowadził tylko w oparciu o zgłoszenie bez analizy porównawczej jego załączników, stwierdzając, że roboty wykonano zgodnie ze zgłoszeniem. Dopiero pismem z [...] lipca 2013 r. wystąpił do Starostwa o fotografie stanu istniejącego i opinię konserwatorską. Z ww. dokumentacji wynika natomiast, że obiekt ma podobny kształt, ale jest całkiem nowy. Z tych przyczyn, organ nadzoru podkreślił, że roboty budowlane polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym nie są remontem, ale odbudową, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2017 r. poz. 1332) zalicza się do budowy. Jeżeli zatem inwestor zgłosił remont i na tej podstawie wykonał rozbudowę, czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 tej ustawy.

W ocenie GINB, decyzja z [...] lipca 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa i z tych przyczyn słusznie stwierdzono jej nieważność.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zarzuciła, że stwierdzając nieważność decyzji, organ odwoławczy nie może ingerować w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co też GINB uczynił, uznając domniemane różnice między zgłoszeniem, a stanem "szałasu pasterskiego". Zdaniem skarżącej, stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "ppsa") oddalił ją.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach faktycznych i prawnych występujących w postępowaniu zwyczajnym nie było podstaw prawnych do zastosowania art. 105 § 1 kpa i umorzenia postępowania prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Z. przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2013 r. powinien dysponować pełnym materiałem fotograficznym pozwalającym na skontrolowanie, czy roboty budowalne zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, czy też nie. W tym celu wystarczyłoby porównanie materiału fotograficznego przedstawiającego pierwotny wygląd obiektu z wyglądem zastanym podczas oględzin [...] września 2012 r. Organ powiatowy mógł bez żadnych wątpliwości ustalić, że powstał zupełnie nowy, inny obiekt budowlany.

Zasadnie zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdził GINB, że w postępowaniu zwyczajnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 kpa, stosując się jednocześnie do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych w wyroku z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 624/15.

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 3 i 30 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię definicji remontu i przebudowy oraz ich nieprawidłowe zastosowanie w przypadku obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania, a także nieprawidłowe zastosowanie art. 30 ustawy w zakresie dotyczącym wymogów zgłoszenia robót budowlanych;

2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa przez nieprawidłową kontrolę zastosowania przepisów art. 7, 8, 10, 11, 35, 36, 75-81, 104, 107, 136, 138 i 156 kpa. Wydając wyrok, Sąd pierwszej instancji błędnie nie stwierdził naruszenia powyższych przepisów polegających na: nieprawidłowo prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym oraz nieuzasadnionym stwierdzeniu braku zgromadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wystarczającego materiału dowodowego; naruszeniu zasady uczestnictwa stron w postępowaniu przez brak odniesienia się do argumentów, tez i wniosków skarżącej; naruszeniu zasady pogłębionego zaufania obywateli do władzy publicznej; prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły; błędnym i rozszerzającym zastosowaniu przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji, czego skutkiem było wydanie wadliwej decyzji administracyjnej;

3) art. 151 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując oceny legalności w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym decyzji GINB z [...] marca 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję WINB z [...] marca 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] lipca 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie remontu "szałasu pasterskiego", Sąd pierwszej instancji był, na mocy art. 190 ppsa, związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 624/15. W wyroku tym wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności jeśli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron. Ponadto przy ocenie działań organu poprzedzających wydanie decyzji z punktu widzenia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zasadne jest rozważenie całości działań organu w kontekście należytych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek, nawet znaczące uchybienia organu, tylko o takie, które nakazują przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania.

Prawidłowo w tym zakresie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., wydając w dniu [...] lipca 2013 r. decyzję o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego, w stopniu rażącym naruszył przepisy postępowania administracyjnego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ ten, dokonując kontroli robót budowlanych pod kątem wykonania ich zgodnie ze zgłoszeniem remontu "szałasu pasterskiego", w dniu wydania decyzji o umorzeniu postępowania, w pełni dysponował materiałem dowodowym pozwalającym mu na stwierdzenie, że w sprawie nie przeprowadzono remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Na załączonych do protokołu oględzin z [...] września 2012 r. zdjęciach przedmiotowego obiektu budowlanego wyraźnie widać, że budynek ten ma komin, okna oraz poddasze użytkowe z oknami połaciowymi, co świadczy, że w wyniku wykonanych robót budowlanych nastąpiła zmiana parametrów, zarówno użytkowych, jak i technicznych istniejącego wcześniej obiektu, co sugeruje, że nastąpić mogła przebudowa, budowa, czy też nadbudowa obiektu, a nie jego remont (art. 3 pkt 6, pkt 7a i pkt 8 ustawy - Prawo budowlane). Ocena tego, który z tych rodzajów robót budowlanych został wykonany zostanie dokonana w odrębnym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego i dopiero w tym postępowaniu można będzie przesądzić, czy w sprawie ma zastosowanie art. 48 czy 51 ustawy - Prawo budowlane. Przedwczesne jest zatem stwierdzenie GINB w decyzji z [...] lipca 2013 r. wskazujące, że "Jeżeli zatem inwestor zgłosił remont i na tej podstawie wykonał rozbudowę, czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 tej ustawy". Uchybienie powyższe nie miało jednak wpływu na prawidłowość podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

Ponadto w protokole oględzin z [...] września 2012 r. ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany ma wymiary 7x11 m (co daje 77 m² powierzchni zabudowy), a zatem przekracza powierzchnię obiektu, co do którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, tak jak ma to miejsce w przypadku budowy budynku gospodarczego (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili dokonania zgłoszenia - [...] października 2008 r.). Także z tych przyczyn organ miał podstawy, aby uznać, że realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa, na co jednoznacznie wskazują jego parametry techniczne i użytkowe.

Należy zatem stwierdzić, że w momencie oględzin powstałego obiektu budowlanego organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego i nie dokonał prawidłowej oceny tego materiału, przez co rażąco naruszył art. 7 i art. 77 § 1, a w konsekwencji art. 105 § 1 kpa. Bez znaczenia natomiast dla niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że powiatowy organ nadzoru budowlanego dopiero po wydaniu ww. decyzji wystąpił do Starostwa Powiatowego o przesłanie fotografii stanu istniejącego obiektu budowlanego oraz opinii konserwatorskiej, skoro w dacie wydania kwestionowanej decyzji organ ten dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, wskazującym na okoliczność, że inwestor nie mógł dokonać remontu, który polega na odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu, skoro obiekt ten wskutek dokonanych robót budowlanych nie spełnia już dotychczasowej funkcji, tj. szałasu pasterskiego, czyli pomieszczenia gospodarczego dla zwierząt.

Niezasadna jest zatem w tym kontekście podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 10, 11, 35, 36, 75-81, 104, 107, 136, 138 i 156 kpa, bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy przeprowadziły niniejsze postępowanie w trybie nieważnościowym w sposób zgodny z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwie uznając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., wydając w dniu [...] lipca 2013 r. decyzję o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego, w stopniu rażącym naruszył przepisy postępowania administracyjnego, co w konsekwencji spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnośnie podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 3 i art. 30 ustawy Prawo budowalne, autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów, które dzielą się na ustępy i punkty. Ocena zatem zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie jest niemożliwa, bowiem przepisy, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone nie zostały wyraźnie wskazane. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie ma natomiast kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego.

Z kolei podstawa kasacyjna w postaci naruszenia art. 151 ppsa jest nieprecyzyjna, bowiem, pomimo że wskazuje w tym przypadku na konkretny przepis prawa, to brakuje jej drugiego elementu, tj. wskazania na czym to naruszenie polega, czy stanowi błędną jego wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa).

Wobec tego, że przewodniczący wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, z późn. zm.), zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.