Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 738/17 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 738/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Z.B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. D.K., Z.B. i H.B. wystąpili o zwrot nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. We wniosku wyjaśnili, że wskazana nieruchomość została nabyta od ich poprzedników prawnych – T.B. i J.B. - pod przymusem wywłaszczenia.

Rozpoznając wniosek Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. odmówił zwrotu. W uzasadnieniu wskazał, że cel na jaki nabyta została nieruchomość nie mieścił się w celach uzasadniających wywłaszczenie wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym nie był celem użyteczności publicznej.

W powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Z.B. (skarżący) i wniósł odwołanie do Wojewody Podlaskiego. W wyniku rozpoznania odwołania organ decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchylił decyzję Starosty i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenia Starosty są przedwczesne. Wyjaśnił, że organ powinien ustalić czy Zakłady [...] na rzecz których nabyto nieruchomości, stanowiły przedsiębiorstwo użyteczności publicznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Ponadto w jego opinii organ pierwszej instancji powinien odnieść się do zapisu znajdującego się w akcie notarialnym sprzedaży, zgodnie z którym zwolniono czynność prawną z opłaty skarbowej z uwagi na sprzedaż nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Wojewoda negatywnie ocenił również stanowisko Starosty wykluczające przymusowość zbycia ze względu na to, że w sprawie T.B., przebywającą za granicą, reprezentował mąż – J.B. Zastrzeżenia Wojewody budziło również wydanie decyzji na podstawie niepoświadczonych kserokopii dokumentów oraz to, że w aktach brakuje załączników do decyzji lokalizacyjnej Wojewody z dnia [...] stycznia 1988 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości wskazując, że zawnioskowane do zwrotu działki stanowią obecnie części działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha będących własnością Gminy Miasto [...] i nabyte zostały aktem notarialnym z dnia [...] października 1988 r., w którym wskazano jako cel nabycia budowę i rozbudowę Zakładów [...] w [...]. Organ wyjaśnił, że cel ten nie mieścił się w celach uzasadniających wywłaszczenie zdefiniowanych w art. 50 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a zeznania przesłuchanych w sprawie właścicieli sąsiednich nieruchomości, od których również nabyto działki, nie zawierają jednoznacznego wskazania, że działki nabywano pod rygorem wywłaszczenia. Ponadto organ wskazał, że wywieranie nacisku w sprawie podpisania aktu notarialnego zostało udowodnione jedynie w stosunku do J. T. na podstawie zeznań jej syna oraz znajdującego się w aktach wezwania małżonków T. do podpisania aktu notarialnego. Starosta wyjaśnił również, że w jego ocenie do zbycia nieruchomości doszło dobrowolnie o czym świadczy nabycie działek w drodze umowy cywilnoprawnej.

Jednocześnie organ wskazał, że odstąpienie od pobrania opłaty skarbowej nie przesądza, że do nabycia nieruchomości doszło pod groźbą wywłaszczenia. Ponadto podniesiono, że wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nigdy nie był składany.

Powyższą decyzję zakwestionował skarżący wnosząc odwołanie do Wojewody Podlaskiego. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada ona prawu. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust 1 i 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jednocześnie wskazując, że ostatni z powołanych przepisów ma zastosowanie do umownego nabycia gruntów na rzecz Skarbu Państwa w warunkach określonych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Ponadto zwrócił uwagę na treść art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu sporządzenia aktu notarialnego, zgodnie z którym wniosek o wywłaszczenie powinien określać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy.

Organ wyjaśnił, że treść statut Zakładów [...] w [...] nie wskazuje aby przedsiębiorstwo było przedsiębiorstwem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nabycie nieruchomości, w ocenie Wojewody, nie było również podyktowane celami obronności i bezpieczeństwa. Natomiast okoliczność wskazania w § 3 statutu produkcji urządzeń telekomunikacyjnych dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa była tylko jednym z celów działalności przedsiębiorstwa. Zdaniem Wojewody należy odróżnić niezbędność na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa od produkcji urządzeń dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa.

W opinii organu drugiej instancji nabycie spornej nieruchomości nie nastąpiło również na cele realizacji innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Odnosząc się zaś do pozostałych przesłanek Wojewoda wskazał, że zbędne było przywołanie przez Starostę wywodów dotyczących charakteru zbycia nieruchomości do ocen jednej ze stron postępowania. W jego ocenie nie ma także znaczenia przesądzającego zapis aktu notarialnego o zwolnieniu z opłaty skarbowej.

Wojewoda wskazał, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji nie przesądzało, że nieruchomość, dla której taką decyzję wydano, stawała się niezbędna na cele wywłaszczenia, gdyż zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1984 r. Nr 35, poz. 185) decyzję lokalizacyjną można było wydać również na inwestycje nie mieszczące się w katalogu celów wywłaszczenia. Zaakcentował również, że w myśl art. 42 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traciła ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił albo w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym niż 3 lata, nie wystąpił o pozwolenie na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych wyraźnie rozróżnia się "nabycie cywilnoprawne na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" oraz "nabycie cywilnoprawne w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". W przypadku nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - dalej: "u.g.n." - ma zastosowanie gdy następowało ono w związku z realizacją celu publicznego. Zatem zastosowanie w sprawie niniejszej trybu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 i nast. u.g.n. mogłoby nastąpić wyłącznie przy ustaleniu, że poprzednicy prawni skarżącego sprzedali działki na realizację jednego z celów wymienionych w art. 50 - ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w warunkach braku dobrowolności. W przedmiotowej sprawie warunki powyższe nie zostały spełnione.

Wyjaśniając swoje stanowisko Sąd podkreślił m.in., że Zakłady zostały skreślone z listy przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej po uzyskaniu przez oddział zamiejscowy Zakładów w [...] decyzji lokalizacyjnej (z dnia [...] stycznia 1988 r.), ale przed nabyciem działek od spadkobierców skarżącego, co miało miejsce w październiku 1988 r. Wskazał również, że organy prawidłowo wskazały, że ani w decyzji lokalizacyjnej z [...] stycznia 1988 r., ani w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia [...] października 1981 r.) nie sformułowano przeznaczenia, o którym mowa w § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 1988 r. w sprawie określenia rodzajów gruntów, które uważa się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa (Dz. U. nr 33, poz. 240).

Sąd podkreślił, że choć statut Zakładów nawiązuje wprost do celów związanych z obronnością i bezpieczeństwem Państwa, to jednak proste przeniesienie tych ogólnych sformułowań do stanu faktycznego niniejszej sprawy i przyjęcie, że nabycie działek nr [...] i [...] nastąpiło na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa byłoby zbyt poważnym uproszczeniem. Ponadto zwrócił uwagę, że cel działalności Zakładów poza produkcją urządzeń telekomunikacyjnych dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa oraz gospodarki narodowej obejmowały również produkcję urządzeń na eksport.

Odnosząc się zaś do kwestii dobrowolności zbycia działek Sąd I instancji wyjaśnił, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do oceny tego zbycia jako niewątpliwie przymusowego. Zwrócił uwagę, że w aktach znajdują się oświadczenia stron o wyrażeniu zgody na: dobrowolne zbycie gruntów, w tym oświadczenie z dnia [...] stycznia 1988 r. własnoręcznie podpisane przez J.B.

Odnosząc się zaś do kwestii powołani w akcie notarialnym przepisu o zwolnieniu z opłaty, Sąd wskazał, że powołanie tego przepisu w akcie notarialnym nie oznacza jeszcze, że zwolnienie to było zastosowane prawidłowo.

Przytoczone rozważania legły u podstaw przyjęcia przez Sąd I instancji, że choć nabycie działek zawnioskowanych do zwrotu w trybie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 i nast. u.g.n. nastąpiło w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jednak nie nastąpiło na podstawie przepisów tej ustawy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

- naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę zwrotu nieruchomości, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., w sytuacji gdy:

a) w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do zwrotu nieruchomości nabytej w drodze umowy przez P.,

b) nabycie nieruchomości nastąpiło na cel uzasadniający jej wywłaszczenie;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:

a) art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, a szczególności nieuwzględnienie całokształtu okoliczności wskazujących na nabycie przedmiotowej nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie, a także niedokonanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia podstawowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, brak odniesienia się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co nosi znamiona dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego;

b) art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez prowadzanie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie jego uczestników do organów administracyjnych, co polegało w szczególności na lakonicznym ustosunkowaniu się do wątpliwości prawnych wyrażonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz arbitralnym i zbyt ogólnym uzasadnieniu prawnym bez dokonania wyczerpującej analizy okoliczności przedmiotowej sprawy;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie wyłącznie w zakresie zarzutów skarżącego z pominięciem ustalenia czy w sprawie wystąpił cel wywłaszczenia określony w art. 50 ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6 u.g.n.;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. administracyjnymi przez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności niezastosowania art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że cele statutowe określone były dla całego przedsiębiorstwa a nie dla poszczególnych jednostek terenowych Zakładów. Podniesiono, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodów wskazujących na to, że cele te nie obejmowały swoim zasięgiem oddziału zamiejscowego w [...].

Podkreślono, że w przypadku produkcji urządzeń do zastosowań wojskowych, oczywistym jest iż w statucie przedsiębiorstwa nie zostaną zwarte informacje o produkcji konkretnych urządzeń elektronicznych, stąd też argument ten zdaniem skarżącego nie uzasadnia przyjęcia przez Sąd, że oddział zamiejscowy w istocie nie produkował urządzeń służących na cele obronności.

Skarżący zwrócił uwagę, że procedura nabycia nieruchomości rozpoczęta została w momencie, gdy Zakłady figurowały jeszcze na liście przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, co przesądza o tym, że przedmiotowa nieruchomość od początku nabywana była na rzecz Skarbu Państwa na cel uzasadniający wywłaszczenie, z wyłączeniem dobrowolności zbycia nieruchomości przez jej pierwotnych właścicieli. W jego ocenie nieprawidłowe jest stanowisko Sądu, że w stosunku do Zakładów nie mógł być zastosowany cel obronności i bezpieczeństwa Państwa, gdyż w dacie nabycia nieruchomości obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 1988 r. w sprawie określenia rodzajów gruntów, które uważa się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, wydane na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wskazał, że pkt 4 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 1988 r. dotyczył gruntów przeznaczonych pod place manewrowe, fortyfikacje, struktury związane bezpośrednio z wojskiem. Zakłady natomiast były przedsiębiorstwem państwowym ulokowanym na nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, co nie wyłącza celów przedsiębiorstwa i jego charakteru, bezpośrednio związanego z działalnością produkcyjną na rzecz obronności Państwa.

Zdaniem skarżącego organy niezasadnie pominęły zeznania świadków i stron, które potwierdziły, że przedstawiciele Zakładów wywierali silną presję na właścicieli nieruchomości (małżonków B., B. i T.) pod rygorem wywłaszczenia, do wszystkich właścicieli. Skarżący wskazał, że dowodem tego jest wystosowane wezwanie jak do małżonków T. oraz pozostałe wezwania, które nie zachowały się.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Gmina Miast [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

W uzasadnieniu wskazało, że ograny administracji ustaliły, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło na cel uzasadniający wywłaszczenie, co czyni nieskutecznym zarzut pominięcia przez sąd materiału dowodowego w postaci zeznań świadków i wyjaśnień informacyjnych stron złożonych przed Starostą [...]. Podkreślono, że subiektywne odczucia stron postępowania odnośnie wywierania na nich presji przez Zakładów są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Wskazano, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. gdyż nabycie przez Zakłady nieruchomości nie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarg kasacyjna nie jest oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny poddała szczegółowej analizie decyzję Wojewody Podlaskiego także pod względem wszechstronności oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Odmienne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego dokonanego przez organ administracji i zaakceptowanego przez Sąd I instancji nie może stanowić podstawy do uwzględnienia tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie istotne bowiem było dokonanie ustalenia czy umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] października 1988 r. zawarta została w na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a więc w warunkach zagrożenia wywłaszczenia, gdyby właściciele nie wyrazi zgody na takie zbycie, czy też dokonanie tej czynności prawnej nastąpiło dobrowolnie, bez zagrożenia wywłaszczeniem w wypadku odmowy zbycia nieruchomości.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że stany faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracji w sposób prawidłowy i po wszechstronnym i wyczerpującym rozpatrzeniu całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nieruchomość ta nie podlegała wywłaszczeniu w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż cele jej nabycia nie odpowiadał treści obowiązującego wówczas art. 50 ust. 1 ustawy.

Po pierwsze podzielić należy zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że sporna nieruchomości nie była niezbędna na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Prawdą jest, co podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że § 3 Statutu Państwowych Zakładów [...] "[...]" znajdują się postanowienia wskazujące na działalność Zakładów dla obronności i bezpieczeństwa państwa. Jednakże nie był to cel jedyny i wyłączny, a jedynie dodatkowy, który w ramach prowadzonej przez Zakład działalności produkcyjnej mógł być realizowany. Podkreślić należy, że art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowił, że nieruchomości podlegająca wywłaszczeniu ma być niezbędna na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa. Obronność i bezpieczeństwo Państwa miało być więc celem główny i zasadniczym, a nie jedynym z kierunkowych celów realizowanych przez podmiot na rzecz, którego następowało wywłaszczenie. Słusznie więc Sąd I instancji stwierdził, że Zakłady zajmowały się produkcją urządzeń, części i podzespołów do teletransmisji naturalnej i wielokrotnej na torach napowietrznych i kablowych, zaś filia w [...] produkowała części z tworzyw sztucznych i metalowych oraz okablowania do urządzeń. Okoliczności powyższe nie dowodzą, że oddział zamiejscowy w zakresie prowadzonej produkcji związany był z celami obronności i bezpieczeństwa Państwa.

Przy czym zauważyć należy, że organy administracji przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy nie kierowały się jedynie oceną postanowień statutu, ale uwzględniły także inne dokumenty. Wśród nich znajdowało się między innymi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1988 r. w sprawie ustalenia listy przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, na której nie umieszczono Zakładów [...] "[...]". W dacie więc nabycia nieruchomości Zakłady te nie figurowały już na liście przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej.

Analizie poddano także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 1988 r. w sprawie określenia rodzajów gruntów, która uważa się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, które zostało wydane w oparciu o treść art. 4 ust. 2a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Paragraf 1 powyższego rozporządzenia precyzuje jaki gruntu uważa się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa. Ogólnie rzecz ujmując poza gruntami leżącymi na terenach niezbędnych dla celów wojskowych, służby więziennej milicji i służby bezpieczeństwa, pod drogami krajowymi określonymi jako obronne na mocy odrębnych przepisów, gruntami wykorzystywanymi w związku z realizacją umów państw stron - Układu Warszawskiego, wymieniono także grunty przeznaczone na cele obronności Państwa w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub określone w decyzjach lokalizacyjnych i w decyzjach o przekazaniu gruntów w zarząd. Organy administracji zasadnie uznały, że sporna nieruchomości nie byłą wykorzystywana na cele określone w powyższym rozporządzeniu, przy czym szczegółowej analizie poddano ostatni z warunków, a więc czy grunty te były przeznaczone na cele obronności państwa w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub określone w decyzjach lokalizacyjnych i w decyzjach o przekazaniu gruntów w zarząd. Z decyzji lokalizacyjnej z [...] stycznia 1988 r. ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby sporna nieruchomość została przeznaczona na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa.

Stąd też stanowisko autora skargi kasacyjnej, że grunty te były niezbędne z uwagi na cele związane z obronnością i bezpieczeństwem Państwa, a organy administracji dokonując ustaleń w tym zakresie naruszyły treść art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co nie zostało uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest zasadne.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że wobec skarżących kasacyjnie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe co potwierdzają dokumenty z wstępnych rokowań. W aktach sprawy brak jest bowiem takich dokumentów, a wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej świadek Z. B. nie potwierdziła, że właścicielom nieruchomości grożono wywłaszczeniem. Takie dowody istnieją jedynie w stosunku do małżonków T. Nadto zwrócić należy uwagę, co akcentował Sąd I instancji, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie J. B. z [...] stycznia 1988 r. o dobrowolnym zbyciu gruntów, które to oświadczenie stanowiło podstawę wydania decyzji podziałowej z [...] maja 1988 r. W takich okolicznościach zamieszczenie w akcie notarialnym punktu dotyczącego zwolnienia z opłaty skarbowej nie może przesądzać, że nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie wywłaszczenia.

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a, albowiem decyzji organu odwoławczego nie można zarzucić lakoniczności oraz arbitralności, czy też zbyt lakonicznego uzasadnienia prawnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., II GSK 2349/17).

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Wojewódzki Sad Administracyjny nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał sprawę co do jej istoty. Przy czym zauważyć należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny poddała analizie zasadność dokonanej przez organy oceny art. 50 ust. 1 pkt 6 ustawy, odnosząc się do kwestii związanych z wywłaszczeniem nieruchomości niezbędnej na cele wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Ocenie Sądu I instancji podano także decyzję pod względem ewentualnego spełnienia warunków z art. 50 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy.

Przedstawione powyżej rozważania wskazują jednocześnie na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Z przywołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać wszelkie wskazane w nim elementy, a nadto, naruszenie tego przepisu powinno być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia. Jednym z elementów koniecznych uzasadnienia jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia sąd powinien podać nie tylko argumenty, którymi kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie, ale też wskazać dlaczego nie podziela zarzutów strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 745/11).

Nadto, na gruncie uregulowania art. 141 § 4 p.p.s.a., wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie całości sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1301/10). Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada powyższym wymogom wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozwala ono na prześledzenie sposobu rozumowania Sądu I instancji i zawiera rozważania odnoszące się do istotnych elementów rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia jasno wynika, że istota sprawy została rozpoznana. Wojewódzki Sąd Administracyjny precyzyjnie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał skargę za niezasadną, a Naczelny Sąd Administracyjny zapatrywania te podzielił. Fakt nieuznania tej argumentacji przez skarżącego kasacyjnie nie może stanowić dostatecznej podstawy do uznania tego zarzutu za zasadny.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nieoparta na sprawiedliwych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.