Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt I SA/Gl 556/22 w sprawie ze skargi I. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 16 marca 2022 r. nr 2401-IEE.711.208.2022.2.DJ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. Z. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 1 września 2022r., sygn. akt I SA/Gl 556/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329,obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę I. Z. (dalej też: "strona", "skarżąca") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej też: "DIAS", "organ") z 16 marca 2022r., nr 2401-IEE.711.208. 2022.2.DJ UNP: 2401-22-060595 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzających je postanowień oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art.151 p.p.s.a. w zw. z art.61a § 1 k.p.a. w zw.z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 1427) poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie występuje żadna z przesłanek określonych w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., w szczególności nie ma zastosowania 7 dniowy termin do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynikający z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 2070);

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z 7 czerwca1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 1427) w związku z art. 13 ust 3 ustawy z 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 2070), polegające na błędnym przyjęciu, że zarzut może zostać wniesiony jedynie w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego, podczas gdy zajęcie oparte na tytułach wykonawczych nr: [...] do [...] doręczonych skarżącej w dniach [...] stycznia 2016r. i [...] marca 2016r. dotyczyło wynagrodzenia za pracę skarżącej, nie zaś wierzytelności o wynagrodzenie za pracę, który to zajęty składnik majątku należy do majątku wspólnego, a zatem stosownie do przepisu art. 13 ust. 3 ustawy z 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 2070) zastosowaniu podlega przepis art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020r., a nie przed tą datą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. O skuteczności tego rodzaju zarzutów nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie wykazał, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie przepisów postępowania, tj.: błędne zastosowanie art.151 p.p.s.a. w zw. z art.61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w związku z art. 13 ust 3 ustawy z 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw zarzucił błędne przyjęcie, że zajęcie oparte na tytułach wykonawczych doręczonych skarżącej w dniach 22 stycznia 2016r. i 7 marca 2016r. dotyczyło wynagrodzenia za pracę skarżącej, nie zaś wierzytelności o wynagrodzenie za pracę, który to zajęty składnik majątku należy do majątku wspólnego, a zatem stosownie do przepisu art. 13 ust. 3 ustawy z 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 2070) zastosowaniu podlega przepis art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020r., a nie przed tą datą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tą regulacją, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Organ działając na podstawie art. 61a k.p.a. jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a k.p.a. nie jest podstawą do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku byłoby to rozstrzyganie sprawy co do jej istoty.

Zgodnie z art. 61a §1 k.p.a. jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 1 grudnia 2004r., FPS 583/2004). W doktrynie akcentuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (Komentarz do art. 165a ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, (w:) C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX, 2007, wyd. II, A. Znamiec, Sposoby zakończenia postępowania podatkowego, CASUS 2008/2/39, cz. I. Teza nr 6). Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Ustalenie zaś, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny.

Przypomnieć należy, że skarżąca posiadała zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia. W związku z brakiem ich uregulowania, ZUS w dniu [....] grudnia 2015r. wystawił wobec skarżącej tytuły wykonawcze o numerach: [...] do [...] oraz [...] marca 2016r. tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...], a następnie skierował je do przymusowego dochodzenia. Tytuły wykonawcze zostały doręczone stronie odpowiednio [...] stycznia 2016r. i [...] marca 2016r.

W piśmie z [...] stycznia 2022r. skarżąca złożyła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, wskazując na okoliczność przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz na brak uprzedniego doręczenia upomnienia, które jest wymagane. Zarzuty te zostały wniesione w następstwie pism z 26 stycznia 2022r., w których Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chorzowie, działając jako organ egzekucyjny, dokonał zmiany środka egzekucyjnego i skierował zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia za pracę skarżącej do A. Sp. z o.o.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 2070 z późn. zm.) do postępowań wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niezakończonych przed 30 lipca 2020r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W art. 13 ust.3 tejże ustawy przyjęto, że w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na zobowiązanego, do egzekucji ze składnika majątkowego wchodzącego w skład majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Z regulacji tej wynika zatem, że jeżeli postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i niezakończone do 30 lipca 2020r., na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na zobowiązanego, to do egzekucji ze składnika majątkowego wchodzącego w skład majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, czyli przepisy w nowym brzmieniu.

Obowiązujące do 29 lipca 2020r. przepisy ustawy egzekucyjnej w zakresie dotyczącym m.in. zachowania terminu do wniesienia zarzutów stanowiły o konieczności dotrzymania przez zobowiązanego 7-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego.

W sprawie bezsporne jest, że odpisy tytułów wykonawczych o numerach:[...], od [...] do [...]zostały doręczone skarżącej 22 stycznia 2016r. Termin na wniesienie zarzutów upłynął więc 29 stycznia 2016r. Natomiast odpisy tytułów wykonawczych o numerach [...] do [...] zostały doręczone skarżącej 7 marca 2016r. Termin na wniesienie zarzutów upłynął więc 14 marca 2016r.

Zgodnie z art. 33 pkt 7 k.r.o. do majątku osobistego każdego z małżonków wchodzą wierzytelności z tytułu wynagrodzenia za pracę lub z tytułu innej działalności zarobkowej jednego z małżonków. Skoro zatem organ egzekucyjny dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę skarżącej, to zgodnie ze wskazanym przepisem wierzytelności te wchodzą z mocy prawa do jej majątku osobistego. Natomiast do majątku wspólnego wchodzi dopiero pobrane wynagrodzenie za pracę (art. 31 § 2 pkt 1 k.r.o.).

Tym samym wbrew zarzutom skarg kasacyjnej w sprawie nie może więc mieć zastosowania art. 13 ust. 3 ustawy z 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, co oznacza, że zarzut egzekucyjny z 31 stycznia 2022r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego został wniesiony po terminie, a z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, postępowanie w tym przedmiocie nie mogło zostać wszczęte.

Z powyższych względów, nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia art: 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniesienie bowiem zarzutów po terminie, jak słusznie podkreślił WSA w Gliwicach, jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Ustalenie, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W sytuacji gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania. Ponadto zgodnie z art. 72 § 2 u.p.e.a. zajęcie wynagrodzenia za pracę jest dokonane z chwilą doręczenia pracodawcy zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa w § 1.

Niezasadny jest również zarzut art. 151 p.p.s.a., który ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro jednak Sąd I instancji, w niniejszej sprawie nie uznał, że takowe okoliczności zachodzą, to oznacza, że prawidłowo został zastosowany przez niego art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1936), zasądzając od skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (75% z kwoty 480 zł) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.