Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.W. na niewykonanie czynności nakazanych prawem przez Wójta Gminy postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia [...] października 2022 r. A.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., za pośrednictwem ePUAP, skargę na niewykonanie czynności nakazanych prawem przez Wójta Gminy, a mianowicie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy za pośrednictwem usługi pobierania, które to udostępnienie odbywa się obecnie z naruszenie następujących przepisów:

- art. 67b, art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.);

- art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214, dalej jako: u.i.p.),

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1916).

Strona skarżąca na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniosła:

1) o uznanie – na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. - uprawnienia skarżącej wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów prawa do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny, o strukturze i zakresie określonym ww. obowiązującymi przepisami prawa) poprzez usługę pobierania WFS,

2) na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy

3) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2022 r. zwróciła się do Wójta Gminy o udostępnienie poprzez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.p. zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Następnie podniosła, iż organ w udzielonej na powyższe pismo odpowiedzi wskazał, że pobranie zbioru danych APP dla MPZP oraz dla Studium możliwe jest za pośrednictwem strony [...]. Nadto organ odniósł się do Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych (EZiUDP), gdzie zgłoszone zostały usługi pobierania dla zbiorów danych planów miejscowych i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej udzielona przez organ odpowiedź stanowi w istocie odmowę udostępnienia zbiorów danych, o które wnosiła na podstawie obowiązujących przepisów.

W ocenie skarżącej brak zapewnienia przez organ dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne, pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.) “Każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: 1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego". Powoduje to dla skarżącej wyższe koszty prowadzenia działalności gospodarczej. Nieudostępnianie przez organ zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej działalności.

Skarżąca wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą G., która m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Według skarżącej powoduje to, że koszt pozyskania danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępnianie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, bowiem Gmina w zakresie udostępniania zbiorów zagospodarowania przestrzennego umożliwia nieodpłatne pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, zapewnia bezpośredni dostęp do tych zbiorów poprzez adres usługi pobierania zgłoszony w Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych prowadzonej przez Głównego Geodetę Kraju. Adres ten stanowi usługę Web Feature Service (WFS), która umożliwia dostęp do zbiorów danych przestrzennych zgodnych z art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zarzucane przez A.W. niewykonanie przez Wójta Gminy czynności nakazanych prawem nie mieści się w żadnej z ww. kategorii, w szczególności nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., ponieważ prowadzenie przez organ administracji publicznej zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze i informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r., poz. 214, dalej jako: u.i.p.) nie stanowi czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętej w ramach postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Udostępnianie przez właściwe organy informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma bowiem charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata.

W powołanym wyżej przepisie jest mowa o innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Natomiast samo uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tych przesłanek czynność, której skarga dotyczy, nie wyczerpuje, zważywszy na powszechny (a nie indywidualny) charakter rejestru publicznego.

Należy mieć jednak na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej jako: u.s.g.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z normy art. 101a ust. 2 w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Te właśnie przepisy skarżąca wskazała jako podstawę zaskarżenia niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem. Należało zatem rozważyć, czy skarga, w której strona kwestionuje prawidłowość prowadzenia rejestru publicznego, zawierającego zbiory danych przestrzennych oraz jego merytoryczną zawartość podlega kontroli sądu administracyjnego w świetle powołanych regulacji. Rozważając ten aspekt sprawy należy mieć na uwadze, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest naruszenie przez organ interesu prawnego strony skarżącej przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, co oznacza obowiązek wykazania, że działania organu naruszają konkretny, indywidualny i aktualny interes prawny wnoszącego skargę, którego źródło wynika z konkretnych przepisów prawa. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bowiem oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (lub jego niepodejmowaniem). Należało zatem ocenić, czy z uwagi na treść żądania skarżącej, organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć określoną czynność, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi.

Na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 782) znowelizowano m.in. ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503. dalej jako: "u.p.z.p."). Nowelizacją tą został dodany art. 67a u.p.z.p., który nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r. poz. 214). Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji).

Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p., dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

Sąd podziela pogląd, że wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi po stronie skarżącej uprawnień. Rejestr nie kreuje dla indywidualnych podmiotów żadnych nowych praw lub obowiązków. Czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi więc po stronie skarżącej przesłanka naruszenia jej konkretnego i indywidualnego interesu prawnego. Co za tym idzie, Sąd nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy (por. postanowienia WSA w Olsztynie: z dnia 1 marca 2023 r., II SA/Ol 134/23, z dnia 6 marca 2023 r., II SA/Ol 119/23, z dnia 8 marca 2023 r., II SA/Ol 127/23, z dnia 8 marca 2023 r., II SA/Ol 121/23, z dnia 8 marca 2023 r., II SA/Ol 135/23, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podnoszone przez skarżącą utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, czy też ewentualnie ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych nie może być uznane za naruszenie omawianego interesu prawnego. Zdaniem Sądu taie stanowisko może być uznane za interes faktyczny, a nie prawny.

W konsekwencji Sąd uznał, że skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niedopuszczalna i z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.