Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych oraz opłat i warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządcą jest Gmina [...] stwierdza nieważność § 5 ust. 1 i § 8 zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy [...]na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. Nr 97, poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2011 r. Nr 5, poz. 13 i Nr 228, poz. 1368., dalej: u.p.t.z.) podjęła [...] listopada 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz opłat i warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządcą jest Gmina [...].

Pismem z 4 kwietnia 2022 r. Prokurator Okręgowy w [...]wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w uchwałę. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

• art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 16 ust. 4 u.p.t.z., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w § 5 ust. 1 uchwały jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem jest gmina Stromiec, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina [...] jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w w/w przepisie;

• art. 2 i art. 88 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.), zwanej dalej: u.o.a.n. i art. 42 u.s.g. poprzez określenie w § 8 uchwały, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2014 roku, co w istocie oznacza określenie przez prawodawcę miejscowego podwójnej daty wejścia w życie uchwały.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała była przedmiotem nadzoru Wojewody [...], który nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy o transporcie zbiorowym, bowiem nie wydał w przedmiocie zaskarżonej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego. Podniósł, ze z przystanków na terenie Gminy [...]będących jej własnością bądź w jej zarządzie korzysta tylko jeden przewoźnik – [...]spółka z o.o. Ustalona na poziomie maksymalnym stawka nie pokrywa kosztów związanych z utrzymaniem przystanków jakie ponosi Gmina. Analiza sytuacji w zakresie transportu zbiorowego na terenie Gminy pozbawia aktualności zarzuty Prokuratora odnośnie naruszenia § 5 ust. 1 uchwały. Podniósł też, że okres między publikacją aktu a jego wejściem w życie, vacatio legis, to czas umożliwiający wszystkim zainteresowanym zapoznanie się z nowymi przepisami i przygotowaniem do ewentualnych zmian mogących wynikać z ich wejścia w życie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Zatem obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy, obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13, publ. Lex nr 1753434).

Z uzasadnienia uchwały, a także z towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów winny zatem wynikać kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1405/16, publ. Lex nr 2149532).

W przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Jednakże w uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2916) podniesiono, że: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub znajdują się w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 16 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, żeby zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub z dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy zaś rozumieć ogół środków transportowych, jakimi dysponuje przewoźnik (por. wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 736/13, publ. Lex nr 1388076). Jednocześnie zauważyć trzeba, że omawiana opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty, istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie gminy Stromiec ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

Wobec powyższego organ przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały powinien uwzględnić niedyskryminujące zasady. Jednakże uchwała nie zawiera uzasadnienia, z którego można by wnioskować na temat motywów, jakimi kierowano się przy jej podjęciu. Ponadto z protokołu sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika, jakimi kryteriami kierowali się radni podejmujący uchwałę, brak jakiejkolwiek analizy aby kwestia niedyskryminujących zasad była brana pod uwagę przy ustaleniu stawki opłaty. Oczywiście nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy rada słusznie stwierdzi, ze specyfika lokalna uzasadnia zastosowanie jednej stawki, tym niemniej powody uchwalenia stawki w takiej a nie innej wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w tej sprawie zabrakło. Stanowisko wynikające z odpowiedzi na skargę jest spóźnione. Granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Brak wskazania motywów podjętej uchwały wpływa także na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy przez organ jednej z przesłanek określonych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że realizuje ona upoważnienie ustawowe z art. 16 ust. 4 u.p.t.z.

W konkluzji za niezgodny z prawem uznać należy zapis uchwały zawarty w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający akt organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Zatem zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 5 ust. 1 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1405/16, publ. Lex nr 2149532), brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to przyjąć należy, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie sądu trafnie w skardze wywiedziono również, że regulacja zawarta w § 8 kwestionowanej uchwały stanowi istotne naruszenie. Zgodnie z tą regulacją uchwała wchodzi w życie po opływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2014r. Regulacja ta, według Sądu zawiera bowiem w istocie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Pierwsza z nich stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym, co nastąpiło w dniu 4 grudnia 2013 r., pod pozycją 12577, a to oznacza wejście w życie z dniem 19 grudnia 2013 r. Z kolei według drugiej ma ona zastosowanie od pierwszego stycznia 2014 r.

Wypada przypomnieć, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).

Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame), co oznacza, że treść § 8 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna. Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, oba publ. cbosa).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w § 5 ust. 1 i § 8- o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.