I OW 248/23 - Postanowienie

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2023-12-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami	
Hasła tematyczne	Spór kompetencyjny/Spór o właściwość	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 4 w zw. z art. 15 + 1 pkt 4 i § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Ś. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Ś. a miastem K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej A.R. w spokrewnionej rodzinie zastępczej postanawia: wskazać miasto na prawach powiatu K. jako właściwe w sprawie.	
Uzasadnienie
Starosta Ś. działający w imieniu powiatu ś. (dalej także: "wnioskodawca") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Starostą Ś. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniej A.R. w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia 15 czerwca 2022 r. Sąd Rejonowy w Koninie ograniczył O.R. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią A.R. poprzez umieszczenie wyżej wymienionej w spokrewnionej rodzinie zastępczej u babki K.R. zamieszkałej w Ś. Z informacji uzyskanych od babki wynika, że małoletnia została odebrana z Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w K. w dniu 2 marca 2022 r., a więc jeszcze przed jej umieszczeniem w rodzinie zastępczej.

Wnioskodawca wskazał, iż pomiędzy stronami powstał spór o to kto powinien ponosić koszty utrzymania małoletniej w rodzinie zastępczej. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie (dalej: "MOPR") w K. poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: "PCPR") w Ś. że nie ustalono, aby matka małoletniej zamieszkiwała w K. przy ul. (...). Wskazano, że nie figuruje ona w bazie danych MOPR w K. oraz, że nie korzystała ze świadczeń z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.

Po przeprowadzeniu przez MOPR w K. postępowania wyjaśniającego, miasto K. uznało się za niewłaściwe do ponoszenia opłaty za pobyt małoletniej w rodzinie zastępczej. Ustalono, że O.R. urodziła A.R. będąc osobą niepełnoletnią. Wówczas małoletnia została powierzona pod opiekę babci. Po uzyskaniu pełnoletności przez O.R. przejęła ona opiekę nad córką. Wówczas wyprowadziła się ze Ś. i zamieszkała w K. ale zdaniem MOPR w K. przebywała ona tam krótko. W ocenie powiatu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powyższe jest niezgodne z oświadczeniem babci małoletniej, jak również z informacją, że O.R., podczas interwencji policji, jako adres swojego zamieszkania podała: K., ul. (...). PCPR w Ś. podtrzymało swoje stanowisko uznając, za właściwy do ponoszenia opłat za pobyt małoletniej w pieczy zastępczej miasto K.

Wnioskodawca powołał się na treść art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, dalej: "upz"), regulującego właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Mając na względzie treść ust. 1 powyższego artykułu wnioskodawca wskazał na konieczność odwołania się do definicji "miejsca zamieszkania" zawartej w art. 25 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, dalej: "kc").

Odnosząc się do treści art. 26 kc. wnioskodawca wskazał, że w niniejszej sprawie władza rodzicielska nad małoletnią A.R. przysługiwała do 22 czerwca 2022 r. matce, która wprost wskazywała, że zamieszkuje w K. Powyższe potwierdziła babka małoletniej. Adres zamieszkania w K. podała także O.R. podczas interwencji policji, a małoletnia została odebrana przez babkę z placówki opiekuńczo – wychowawczej znajdującej się w K.Z powyższych względów uznano, że miejscem zamieszkania małoletniej było miejsce zamieszkania matki, posiadającej władzę rodzicielską nad małoletnia, tj. K.

W związku z powyższym wniesiono o uznanie, że właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej w pieczy zastępczej jest Prezydent Miasta K.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta K.wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie – w sytuacji uznania, że spór w rozumieniu art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "kpa") istnieje i podlega kognicji sądu administracyjnego – o rozstrzygnięcie sporu poprzez uznanie, że właściwy do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej A.R. w pieczy zastępczej ponosi powiat ś.

Argumentując powyższe stanowisko powołano się na regulacje ustawy o wspieraniu rodziny i systemie opieki zdrowotnej, wskazując, iż w myśl art. 191 ust. 5 upz powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem właściwym do ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie zastępczej, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości powyższych wydatków. Prezydent Miasta K. wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że porozumienia takie są umową cywilnoprawną, nie mają zaś charakteru aktu administracyjnego. Art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "ppsa") nie przewiduje kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wskazania organów właściwych do zawarcia porozumienia, gdyż sprawa ta nie mieści się w przytoczonej wyżej kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Również ustawa o wspieraniu rodziny i systemie opieki zdrowotnej nie daje możliwości rozstrzygnięcia sporu w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Reasumując wskazano, iż skoro sprawa polegająca na wskazaniu powiatu zobowiązanego do zawarcia porozumienia w celu ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w pieczy zastępczej nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to nie można przyjąć, że powstał spor o właściwość w rozumieniu art. 4 ppsa w zw. z art. 22 § 2 pkt 1 kpa, a wniosek w tym zakresie należy odrzucić jako niedopuszczalny.

Uznano, że spory dotyczące wskazanych porozumień nie stanowią sporów o właściwość w rozumieniu art. 4 ppsa w związku z art. 22 § 1 pkt 1 kpa, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozstrzygać takich sporów w trybie art. 4 ppsa. W tej kwestii powołano się na postanowienia NSA: z dnia 29 września 2013 r., I OW 220/13, z dnia 9 marca 20212 r., I OW 3/12, z dnia 24 września 2013 r., I OW 181/13.

Tym samym Prezydent Miasta K. uznał za zasadne odrzucenie wniosku jako niedopuszczalnego.

Abstrahując od powyższego, na wypadek uznania, że rozpoznawana sprawa ma charakter administracyjny i podlega kognicji sądu w rozumieniu art. 4 ppsa w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 kpa. Prezydent Miasta K. odniósł się do twierdzeń zawartych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wskazując że właściwym do ponoszenia przedmiotowych kosztów jest powiat ś.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska Prezydent wskazał, że po przeprowadzeniu przez MOPR w K. postępowania wyjaśniającego ustalono, że po urodzeniu A.R. opiekę nad dzieckiem tymczasowo powierzono babci macierzystej, która nie zamieszkuje na terenie K. Po uzyskaniu pełnoletności przez matkę małoletniej, O.R. przejęła opiekę nad córką. Wówczas wyprowadziła się ze Ś. i przyjechała do K. gdzie przebywała bardzo krótko, bez zamiaru stałego pobytu.

Zgodnie z informacjami uzyskanymi przez pracownika socjalnego MOPR w K., O.R. nie korzystała z żadnych świadczeń z MOPR w K. zarówno z pomocy społecznej, jak i świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych. Pod wskazanym adresem pracownik socjalny dwukrotnie nie zastał wyżej wymienionej. Ponadto matce małoletniej próbowano trzykrotnie doręczyć pod powyższy adres pismo z prośbą o kontakt, co okazało się bezskuteczne.

Zdaniem Prezydenta Miasta K., ponieważ nie można uznać, że miejscem zamieszkania dziecka był K. w którym matka małoletniej przebywała jedynie przejściowo, bez zamiaru wiązania z tym miejscem swojego centrum życiowego, to właściwości powiatu należy poszukiwać zgodnie z przepisami upz w miejscu ostatniego zameldowania matki dziecka na pobyt stały. Ostatnie miejsce zameldowania matki dziecka to C. ul. (...). Tym uznano, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej jest powiat ś.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ppsa, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 kpa. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Zgodnie z art. 191 ust. 16 upz w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że sprawa niniejsza jest sprawą administracyjną. Tym samym twierdzenia Prezydenta Miasta K., zawarte w odpowiedzi na wniosek, w których kwestionowano dopuszczalność złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu w sprawie ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu małoletniej w rodzinie zastępczej są bezzasadne.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 27 lipca 2022 r., nr PCPR.43340.14.2022.WW, Starosta Ś. reprezentowany przez Kierownika Działu Pomocy Społecznej, Pieczy Zastępczej i Interwencji Kryzysowej PCPR w Ś. przyznał K.R. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej A.R. w związku z jej umieszczeniem w spokrewnionej rodzinie zastępczej :

- od 23 czerwca 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. w kwocie 209,33 zł,

- od 1 lipca 2022 r. do 30 kwietnia 2038 r. w kwocie 785,00 zł miesięcznie,

- od 1 maja 2038 r. do 19 maja 2038 r. w kwocie 481,13 zł.

Pomimo tego, nie ma podstaw do oddalenia wniosku z tego względu, że w sprawie została wydana decyzja przyznająca rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, wskazanie powiatu zobowiązanego do pokrywania tych kosztów nie stało się w ten sposób bezprzedmiotowe.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OW 26/22, przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa zawiera przepisy (art. 191 i nast. upz) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 upz), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. upz.

Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. upz. świadczenia te udzielane są na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 upz). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 upz) a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 upz). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodne z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 kpa. Właściwość miejscowa organu do wydania decyzji przyznającej świadczenia wyznaczona jest zatem w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i nie pozostaje w związku z właściwością powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów tych świadczeń, określanego na podstawie art. 191 ust. 1 i nast. upz. Decyzja przyznająca świadczenia rodzinie zastępczej nie rozstrzyga o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów, ale o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą. Wydanie tej decyzji nie może zatem zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swojego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka. Nie może też zostać zakwalifikowane jako załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, albowiem kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, ale wynika z przepisów prawa.

Należy nadmienić, że praktyka oddalania przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosków o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją któregoś z organów ma uzasadnienie w fakcie, że wydanie decyzji otwiera drogę do jej kontroli instancyjnej i sądowej, a także do zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji. Kwesta wydania decyzji przez organ właściwy podlega zatem badaniu w związku jej kontrolą, zaś wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W przypadku decyzji o przyznaniu świadczeń przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionej do świadczeń rodziny zastępczej nie mogłoby dojść do weryfikacji, który powiat jest zobowiązany na podstawie ustawy do ich ponoszenia, albowiem właściwości te są wyznaczane na podstawie odrębnych kryteriów i organ właściwy do wydania decyzji nie musi być organem powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków.

Obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zstępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy, ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a upz. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 upz jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b upz. Przepis art. 191 ust. 16 upz stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa.

W świetle przedstawionych argumentów brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku w opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 upz usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 upz.

Przy rozpoznaniu wniosku o wskazanie powiatu właściwego w niniejszej sprawie do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w rodzinie zastępczej uwzględnić należy regulacje art. 191 ust. 1 i 2 upz. Wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Nie jest przy tym kwestionowane umieszczenie dziecka zarządzeniem opiekuńczym w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Koninie z 15 czerwca 2022 r. sygn. akt III Nsm 206/22.

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach kc. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 kc).

Z akt sprawy wynika, że małoletnia A.R. przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej podlegała władzy rodzicielskiej matki i zamieszkiwała wspólnie z nią, pod adresem: ul. (...) K. Do takiego wniosku prowadzi pismo Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w K. z 2 marca 2022 r., informujące o przyjęciu małoletniej do placówki w trybie interwencyjnym – wskazujące powyższy adres jako miejsce jej zamieszkania – oraz oświadczenie K.R. z 12 lipca 2022 r. o odebraniu wnuczki z powyższej placówki – w którym oświadczyła, że małoletnia zamieszkiwała razem z matką pod ww. adresem. Jednocześnie z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby pobyt K.R. pod wymienionym adresem miał charakter czasowy, brak zatem podstaw aby kwestionować, że miejsce zamieszkania matki małoletniej przed jej umieszczeniem w pieczy zastępczej znajdowało się w K. W takiej sytuacji kwestia zameldowania nie ma znaczenia w sprawie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa postanowił jak w sentencji.