Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Adam Osik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą Ż. na czynność Prezydenta Miasta Tczewa z dnia 14 sierpnia 2025 r. w przedmiocie wyboru oferty w trybie związanym z zakłóceniem w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej z siedzibą Ż. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.

P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą Ż. wniosła skargę na czynności i zaniechania Prezydenta Miasta Tczewa w postepowaniu o zawarcie umowy w trybie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2025, poz. 285) - dalej: u.p.t.z.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie w trakcie przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia zakończonego zawarciem umowy z R. Polska Spółką z o.o.:

1. art. 22 ust. 9 u.p.t.z. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1320) poprzez nieustalenie wartości zamówienia przez organ nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia;

2. art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191769 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L nr 315 z dnia 3 grudnia 2007, s. 1 ze zm.) - dalej "rozporządzenie nr 1370/2007" poprzez nieokreślenie w umowie w sposób obiektywny i przejrzysty parametrów, według których obliczana jest rekompensata dla operatora, w taki sposób, aby rekompensata nie mogła przekroczyć kwoty niezbędnej do pokrycia wyniku finansowego netto w odniesieniu do kosztów poniesionych i przychodów osiągniętych podczas realizacji zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z tym przychodów uzyskanych przez podmiot świadczący usługi publiczne oraz rozsądnego zysku;

3. art. 4 ust. 1 lit c rozporządzenia nr 1370/2007 poprzez nieokreślenie zasady podziału kosztów związanych ze świadczeniem usług, w szczególności w zakresie odpowiedniego zwrotu z kapitału własnego;

4. art. 5 ust. 5 rozporządzenia nr 1370/2007 poprzez przyjęcie przez organ, że udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych na podstawie pozostałych przepisów rozporządzenia nie było materialnie możliwe, zarówno z uwagi na utrzymujące się od 2021 r. nadzwyczajne okoliczności, jak i na nowe okoliczności;

5. art. 5 ust. 5 rozporządzenia nr 1370/2007 poprzez nieogłoszenie przez organ ogłoszenia (zmiany ogłoszenia) o zamiarze udzielenia zamówienia w trybie innym niż wskazany w tym artykule w celu uniknięcia dalszego trwania sytuacji, w której udziela on zamówienia z pominięciem trybów konkurencyjnych;

6. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1-7 załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007 poprzez niezapewnienie przez organ, by rekompensata związana z zamówieniem udzielonym bezpośrednio zgodnie z art. 5 ust. 5 rozporządzenia została obliczona w sposób umożliwiający: a) jej właściwe obliczenie, w szczególności w zakresie zapewnienia uniknięcia nadmierności rekompensaty, b) jej weryfikację i przejrzystość oraz uniknięcia subsydiowania skrośnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie czynności organu – wyboru tzw. trybu przeciwzakłóceniowego bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług użyteczności publicznej w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z.;

2. uchylenie czynności organu – wyboru oferty R. Sp. z o.o. w postepowaniu o udzielenie zamówienia w oparciu o art. 5 ust. 5 rozporządzenia nr 1370/2007,

3. nakazanie organowi opublikowania zmiany ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z 10 kwietnia 20205 r. w sposób zapobiegający dalszej konieczności trwania umowy zawartej w trybie przeciwzakłóceniowym;

względnie:

4. nakazanie rozwiązania umowy zawartej z R. Sp. z o.o. i niezwłocznego przeprowadzenia postępowania w trybie zapewniającym konkurencyjność;

5. nakazanie modyfikacji umowy zawartej z R. Sp. z o.o. poprzez doprowadzenie jej do zgodności z art. 4 ust. 1 lit. b i c oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1370/2007 w zw. z art. 1-7 załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że była operatorem komunikacji miejskiej w T. do 31 sierpnia 2025 r. Organ poprzez swoje działania i zaniechania związane z udzieleniem zamówienia na świadczenie usług komunikacji miejskiej w T. doprowadził do unieważnienia postępowania przez Krajową Izbę Odwoławczą. Organ nie dokonała żadnych czynności udokumentowanych na piśmie stworzonych dla potrzeb związanych z zawarciem umowy, tym samym nie przeprowadził ustalenia wartości zamówienia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 p.z.p. Organ, pomimo uzyskania od skarżącej oferty na dalsze świadczenie usług, nie wziął jej pod uwagę dążąc do całkowicie bezkonkurencyjnego przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia pomimo istnienia co najmniej dwóch podmiotów, które miały możliwość jego wykonania oraz możliwości zastosowania innych trybów zamówienia. Zdaniem skarżącej niezgodność umowy zawartej z R. Sp. z o.o. powinna zostać usunięta poprzez jej rozwiązania lub określoną modyfikację. Koniecznym jest również zmodyfikowanie wstępnego ogłoszenia a następnie przeprowadzenie konkurencyjnego postępowania, aby jak najszybciej usunąć rzekomą, niewykazaną przez organ, przesłankę do zawarcia umowy w trybie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z.

Prezydent Miasta Tczewa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Żadna z czynności czy zaniechań organu będące przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga na czynność dotyczącą zawarcia umowy przeciwzakłóceniowej jest niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi wymaga bowiem uprzedniego zbadania dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." skarga podlega odrzuceniu m.in., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Mając na uwadze przedstawiony zakres skargi, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta obejmuje co do zasady orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie nadto z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Oznacza to, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Skarga może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, w której dotyczy organu (podmiotu) właściwego do wydania lub podjęcia aktów lub czynności w opisanych w art. 3 p.p.s.a. formach procesowych. W konsekwencji, gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. OSK 547/04 – to i pozostałe orzeczenia podane w uzasadnieniu dostępne są w Internecie pod adresem: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie spór miedzy stronami dotyczy okoliczności zastosowania przez Prezydenta Miasta Tczewa trybu z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z., co w ocenie sądu nastąpiło w dacie zawarcia umowy nr [...] pomiędzy Gminą Miejską Tczew a R. Spółką z o.o. w T. Z akt i okoliczności sprawy nie wynika, aby zawarcie umowy poprzedzone było innymi dodatkowymi czynnościami. Data zawarcia umowy wynika z jej treści i dat jej podpisania przez osoby reprezentujące strony umowy.

Skarżąca spółka nie zgadzała się z zastosowaniem procedury określonej tym przepisem twierdząc, że okoliczności w nim wskazane nie zaistniały, w związku z czym organ nie publikując ogłoszenia o zamiarze o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub nie modyfikując ogłoszenia z 10 kwietnia 2025 r. działał niezgodnie z ww. przepisem. Natomiast organ zajął stanowisko przeciwne uznając, że zachodziły podstawy do zawarcia w dniu 13 sierpnia 2025 r. umowy w trybie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z.

Wobec tak zarysowanego sporu oraz przytoczonych wyżej przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1, podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.t.z., stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), jeżeli przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej (art. 59 ust. 2 u.p.t.z.).

Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.p.t.z. organizator publikuje ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3, w terminie nie krótszym niż: 1) jeden rok; 2) sześć miesięcy – w przypadku gdy umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma dotyczyć świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 50 000 kilometrów rocznie.

W myśl art. 19 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. organizator dokonuje wyboru operatora w trybie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych.

Z kolei art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.p.t.z. stanowi, że organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy:

1) średnia wartość roczna przedmiotu umowy jest mniejsza niż 1 000 000 euro lub świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego dotyczy świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 300 000 kilometrów rocznie albo

2) świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny, w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, powołany do świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego albo

3) świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane w transporcie kolejowym, przy zastosowaniu jednego z trybów, o których mowa w art. 5 ust. 2, 3a i 4-6 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, z zastrzeżeniem art. 22a.

Wobec treści powyższych przepisów poza tak wyznaczonym, zakresem przedmiotowym znajduje się przypadek bezpośredniego zawarcia umowy, o jakim mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Przepis ten, powołany w umowie zawartej 13 sierpnia 2025 r., której to umowy jak i poprzedzających ją czynności (czy też ich niepodjęcia) zmierzających do wyboru oferty w trybie przeciwzakłóceniowym, dotyczą zarzuty skargi, stanowi, że organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z.

W przypadku odpowiadającym art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. nie jest w ogóle dokonywane ogłoszenie o zamiarze zawarcia umowy, o czym mowa w cytowanym wyżej art. 23 ust. 1 u.p.t.z. Nie służy zatem prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności (czy zaniechania) organizatora transportu polegającą na zastosowaniu trybu z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. i tym samym na czynności wyboru oferty w celu zawarcia umowy w tym trybie.

Powyższe skutkuje uznaniem wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi za niedopuszczalną i w konsekwencji jej odrzuceniem na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.

O zwrocie wpisu orzeczono jak w punkcie drugim sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.