I GSK 3555/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-11-17	
Data wpływu	2018-12-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Dudra /przewodniczący/
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Piotr Kraczowski	
Symbol z opisem	6550	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	I SA/Go 85/18	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 104 § 1, art. 153, art. 193, art. 204 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2009 nr 40 poz 329; § 3 ust. 3 pkt 1 i 2; Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 173; art. 21 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8; art. 4 ust. 8; Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1; art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 37; Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt I SA/Go 85/18 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 8 grudnia 2017 r. nr 9004-2017-00296 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) wyrokiem z 4 października 2018 r., sygn. akt I SA/Go 85/18 oddalił skargę S. sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor ARiMR) z 8 grudnia 2017 r., nr 9004-2017-00296, w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014.

Spółka złożyła skargę kasacyjną, którym zaskarżyła trzy wyroki (sygn. akt I SA/Go 83/18, I SA/Go 84/18, I SA/Go 85/18) w całości, a więc także ww. wyrok.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucając WSA naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz błędnym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu) oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez WSA tychże w części wadliwych ustaleń organu za własne;

2. art. 3 § 1, art. 133 i art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, przy nierozpoznaniu części zgłoszonych w skardze zarzutów w tym w piśmie procesowym z 10 lipca 2018 r.;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez WSA naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi przy błędnym przyjęciu, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji, gdy skarżąca rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze;

5. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi przy wadliwej akceptacji przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów polegające na pobieżnej, arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach;

6. art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez przejście przez WSA do porządku dziennego nad niezasadnym brakiem wszechstronnej, kompleksowej oceny przez organy zebranego materiału dowodowego oraz błędnym uznaniem, iż to po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności pomimo, iż to organ stawia domniemaną okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu;

7. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sprawie;

8. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sprawie przez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów zgłoszonego w piśmie procesowym z [...] lipca 2018 r.;

9. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu UE w zw. z art. 4 Traktatu o UE poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy były niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez WSA wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procesów kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L. 25/8 z dnia 28 stycznia 2011 r.; dalej: rozporządzenie 65/2011) była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12.

II. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez WSA, że nastąpiło sztuczne stworzenie warunków niezbędnych do przyznania pomocy, a ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8. WSA błędnie określił te cele a winien był wskazać ich źródło w art. 4 ust. 1 lit. b) i art. 4 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1-3 i art. 39 ust. 2-5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. 2005. 277. 1; dalej: rozporządzenie 1698/2005 lub rozporządzenie EFRROW) – zarzut do wyroków I SA/Go 83/18 oraz I SA/Go 85/13;

2. art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16; dalej: rozporządzenie 73/2009), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez WSA, że nastąpiło sztuczne stworzenie warunków niezbędnych do przyznania pomocy, a ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia (zarzut do wyroku I SA/Go 84/18). Sąd przy tym błędnie określił te cele oraz błędnie przyjął, że w sprawie zaszła korzyść w rozumieniu art. 30 rozporządzenia 73/2009;

3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 30 rozporządzenia 73/2009, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby skarżąca starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a skarżąca uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 30 rozporządzenia 73/2009, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa;

5. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 30 rozporządzenia 73/2009, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku TSUE C-434/12 oraz priorytetu stosowania prawa UE brak skontrolowania ustaleń organów w zakresie stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu tegoż przepisu oraz wszystkich wytycznych jakie zawiera ww. wyrok TSUE;

6. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 30 rozporządzenia 73/2009, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku TSUE i priorytetu stosowania prawa UE przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

7. punktu 11 preambuły do i art. 30 rozporządzenia 73/2009, § 13 rozporządzenia OB oraz art. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 1227/2014 z dnia 17 listopada 2014 r. w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2014 i uchylające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 879/2014 (Dz. U. UE. L. 2014.331.6 z dnia 2014.11.18; dalej: rozporządzenie 1227/2014), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do określenia możliwości powstania określenia szkody jako elementu obiektywnego (w rozumieniu wyroku TSUE C-434/12) przy wykładni art. 30 rozporządzenia 73/2009, a następnie jego niewłaściwe zastosowanie – zarzut do wyroku I GSK 84/18;

8. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ. U. L 312 z 23.12.1995 r.; dalej; rozporządzenie 2988/95), poprzez akceptację jego zastosowania przez organy w sprawie poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy normy prawa wspólnotowego nawet hipotetycznie nie zostały naruszone;

9. art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia 73/2009, poprzez jego niewłaściwą wykładnie i akceptację zastosowania przez organy w sprawie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

10. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14; dalej: rozporządzenie 1166/2008), poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia 73/2009 oraz wbrew treści skarżonych decyzji uznanie, że organy nie stosowały tegoż przepisu w sprawach;

11. art. 60 rozporządzenia Parlamenty Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20; dalej: rozporządzenie 1306/2013), poprzez wbrew treści decyzji uznanie, że organy nie stosowały tegoż przepisu w sprawach zaś organy stosownie do sugestii wyrażonej w treści zarzutu skargi zastosował rozporządzenie 65/2011;

12. art. 153 p.p.s.a., poprzez jego błędna wykładnię i nieuprawnione niezastosowanie - w aspekcie błędnego jego niezastosowania w sprawie jego materialnoprawnych skutków, w szczególności pominięcia części wskazań do dalszego prowadzenia postępowania oceny prawnej i akceptacji przez WSA w ten sposób pominięcia przez organy części oceny prawnej wyroków wydanych w sprawach;

13. art. 4 Traktatu UE i art. 267 TFUE, poprzez naruszenie zasady lojalności i brak skierowania pytania do TSUE w sytuacji zastosowania odmiennej od wykładni orzeczenia TSUE wyroku C-434/12 klauzuli obejścia prawa w sektorowym prawodawstwie UE, wykładnią prawa unijnego dokonaną przez TSUE, której priorytet WSA winien bezwzględnie uznać;

14. § 2 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011;

15. § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawach szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej z w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lara 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW);

16. § 49, § 50 i § 54 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez ich niezastosowanie, w związku z naruszeniem zasady zaufania do organów Państwa;

17. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w z art. 4 ust. 1 lit. b) oraz art. 4 ust. 2a także art. 39 ust. 2-5 rozporządzenia 1698/2005, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez WSA obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów wsparcia, zakładanych ww. przepisami, a także byłaby sprzeczna z celami wsparcia wynikającymi z art. 4 ust. 1 lit. b) i ust. 2 oraz art. 37 ust. 1-3 i art. 39 ust. 2-5 rozporządzenia EFROW;

18. art. 4 ust. 1 lit. b) i ust. 2 oraz art. 37 ust. 1-3 i art. 39 rozporządzenia EFFROW, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące błędnym ustaleniem jakie są cele systemu wsparcia ONW, systemu rolnośrodowiskowego i systemu ochrony zasobów genetycznych w ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło WSA do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Do uchybienia tego doszło, poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię, polegającą na przyjęciu w skarżonym wyroku, iż definiowanym w przedmiotowej normie wspólnotowym "celem wsparcia" jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom (do 100 ha) z pominięciem gospodarstw wieloobszarowych, podczas gdy tego typu "cel’ nie został w tej regulacji przewidziany, a ograniczenia degresywności pomocy wprowadzone zostało na poziomie prawa krajowego, tj. rozporządzenia rolnośrodowiskowego i ONW. Sąd błędnie uznał, że tego typu ograniczenie określa samo w sobie "systemu wsparcia", a cel w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 można wywieść jedynie z regulacji wspólnotowej (w rozumieniu także art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95);

19. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w zw. z art. 4 w zw. z ww. art. 37 rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu oraz pominięciem analizy zasadności kontynuowania przez skarżącą w przedmiotowym 2014 r. wieloletnich zobowiązań RŚ (i ONW) zaciągniętych w latach poprzednich, związanych z gruntami gospodarstwa spółki zgłoszonych do dopłat w 2014 r. Uchybienie to również doprowadziło do nieuprawnionego uznania stworzenia sztucznych warunków wymagane do otrzymania płatności uzyskać wyłącznie korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, bez uwzględnienia okoliczności, iż działanie beneficjenta może mieć inne uzasadnienie niż tylko wzrost płatności w ramach systemów wsparcia;

20. § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 134 p.p.s.a. i brakiem analizy zastosowania ww. krajowego przepisu modulacyjnego zamiast wyłączenia generalnego beneficjenta z pomocy z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 1975/2006.

Z uwagi na powyższe, spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych wyroków, rozpoznanie skarg w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie decyzji obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych, a także o rozpoznanie skarg na rozprawach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od spółki na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku obu stron postępowania o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie jej nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że została ona skonstruowana w ten sposób, że dotyczy trzech różnych płatności za 2014 r., co do których zapadły trzy wyroki o sygn. akt: I SA/Go 83/18 – w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej, I SA/Go 84/18 – w przedmiocie płatności bezpośrednich oraz I SA/Go 85/18 – w przedmiocie płatności ONW. W tej sytuacji, za niedotyczące rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest płatność ONW, należy uznać zarzuty naruszenia przepisów regulujących pozostałe dwie płatności.

Skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Kluczowe dla rozpoznania sprawy jest rozstrzygnięcie, czy organ prawidłowo uznał, że skarżąca kasacyjnie spółka uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności ONW na 2014 r.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obligatoryjnym wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (p. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., II GSK 850/17). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., II FSK 330/10). Nie wystarczy w tym zakresie ogólne wskazanie w petitum skargi lub jej uzasadnieniu, że doszło do naruszenia przepisów procesowych i stwierdzenie, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Wskazana wada zarzutów procesowych w postaci braku wykazania ich istotnego wpływu na wynik sprawy skutkuje stwierdzeniem o niezasadności w tym zakresie złożonej skargi kasacyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił WSA naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133, art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78, art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o wspieraniu oraz art. 106 § 3 i art. 153 p.p.s.a.

Jako pierwszy należało zbadać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez jego błędne niezastosowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie zapadł wcześniej prawomocny wyrok WSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 755/15 uchylający pierwotną decyzję Dyrektora ARiMR. Z uzasadnienia tego wyroku wynikało, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego dla ustalenia istnienia wszystkich przesłanek zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, w szczególności przez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania P. M., braku odniesienia ustaleń dotyczących posiadania przez spółkę gospodarstwa rolnego do adekwatnego czasowo stanu faktycznego, czyli do 31 maja 2014 r. a oparcie się wyłącznie do stanu istniejącego w latach wcześniejszych, nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez spółkę. Przy czym zauważyć należy, że WSA nie podważył wykładni przepisów materialnych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku – wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie – WSA prawidłowo uznał, że ponowienie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosował się do art. 153 p.p.s.a. i tym razem przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe w sprawie, w ramach którego ustalono poprawny stan faktyczny.

Z przyjętego do rozpoznania sprawy stanu faktycznego wynikało, że skarżąca spółka była jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne, będące częścią jednostek produkcyjnych zarządzanych przez P. M., a została zarejestrowana i wnioskowała o płatności, aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności oraz by uzyskać płatności do działek, do których (w odrębnych programach pomocowych) na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia powierzchni. Bowiem z Zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), wynikało, że P. M. w 2005 r. zgłosił do płatności łącznie [...] ha gruntów rolnych. Wskazany areał działek gruntu rolnego P. M. zgłosił jako osoba fizyczna, jak też jako wspólnik 5 spółek z.o.o. W kolejnych latach wzrastał zarówno areał deklarowany do płatności, jak i ilość spółek powiązanych z P. M.. I tak: w 2008 r. P. M. oraz 39 powiązanych z nim spółek zgłosili do płatności [...] ha. W 2009 r. spółek i zgłaszających grunty rolne do płatności powiązanych kapitałowo z P. M. było już 60 (łączny zgłaszany areał wynosi [...] ha). Na przestrzeni kolejnych trzech lat liczba spółek wzrastała by w 2012 r. osiągnąć 90 podmiotów, a w 2013 r. ilość podmiotów, które osobowo i kapitałowo były powiązane z P. M. wynosiła 103.

W 2014 r. – wg danych KRS – ustalono, że funkcjonowało 27 spółek kapitałowych powiązanych bezpośredni lub pośrednio (przez powiązania rodzinne bądź zawodowe) z P. M.. W 2014 r. 9 ze wskazywanych 27 spółek złożyło wnioski o przyznanie płatności. Oprócz 9-ciu spółek wnioski o przyznanie płatności jako osoby fizyczne złożyli także: P. M., M. M., T. F., M. D. i M. P.. Zgłoszona do płatności w 2014 r. przez te podmioty powierzchnia wyniosła łącznie [...] ha. Organ w formie tabelarycznej, przedstawił zależność i powiązania osobowe między P. M. i spółkami, w których występuje on jako wspólnik/udziałowiec bądź osoba pełniąca inne funkcje (również skarżącej spółki).

Dyrektor ARiMR zwrócił uwagę, że podział areału pomiędzy poszczególne podmioty zgłaszające wnioski o płatności ONW spowodował, iż w przypadku wypłaty tymże podmiotom mogłoby dojść do ominięcia modulacji wynikającej z unormowań prawnych wyrażonych w § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW, jak również § 13 rozporządzenia w sprawie płatności. Podniesiono, powołując ww. regulacje rozporządzenia ONW, że wysokość płatność ONW uzależniona jest od powierzchni zgłaszanych do pomocy gruntów; przy czym ustalone w przepisach przedziały powierzchni wraz z przypisaną do nich stawką (procentową) płatności powodują, że w sytuacji gdyby to jeden podmiot wystąpił o tą płatność – płatność nie przysługiwałaby od powierzchni powyżej 300 ha. Podział zatem areału na mniejsze działki powoduje zatem znaczący wzrost wnioskowanych płatności (pomocy ONW), a to z kolei w przypadku przyznania pomocy oznaczałoby pominięcie przepisów modulujących.

Organ ustalił także, że adres do korespondencji spółek powiązanych z P. M. pozostaje częstokroć bez zmian (nawet w przypadku zmiany siedziby spółki łącznie ze zmianą województwa czy powiatu, w której spółka ma formalną siedzibę), tj. ul. [...] lub ul. [...] w B. (będący adresem zamieszkania P. M.). Co istotne, prezes zarządu skarżącej spółki – M. P. przekazując 30 stycznia 2014 r. wniosek o zmianę w KRS, do którego została dołączona lista wspólników spółki, również jako adres korespondencyjny w B. Zatem trafnie Dyrektor ARiMR zauważył, że P. M. w 2014 r. miał wpływ na działalność skarżącej spółki.

Zwrócono także uwagę na okoliczność braku ponoszenia kosztów wynagrodzeń przez skarżącą spółkę. Organ podkreślił, że o ile dopuszczalne jest zlecanie prac przez spółkę podmiotom zewnętrznym, to na żadnym etapie postępowania nie została udokumentowana chociażby kwestia wynagradzania jej prezesa. Brak zaś ponoszenia kosztów wynagrodzeń, wskazuje na fakt społecznego świadczenia pracy przez prezesa zarządu w spółce. Niepobieranie wynagrodzenia przez osobę zarządzającą spółką świadczy o tym, iż taka spółka zarządzana była wyłącznie na papierze.

Ponadto skarżąca spółka generowała ze sprzedaży w latach 2011-2013 wyłącznie straty, a w 2014 r. spółka wypracowała przychód na poziomie [...] zł, co jest niewspółmierne do potencjału produkcyjnego jaki posiada (prowadzenie produkcji rolniczej na obszarze aż [...] ha). Skarżąca spółka osiągnęła za 2011 r. zysk z działalności operacyjnej (po odjęciu poniesionych strat ze sprzedaży [...] zł) w kwocie [...] zł, przy jednoczesnej dotacji z ARiMR, którą otrzymała za 2011 r. w kwocie [...] zł. Tak więc dotacje z ARiMR były przeważającą składową zysku osiąganego przez spółkę. Z chwilą wstrzymania wypłacania dotacji, tj. od 2012 r. spółka ponosi wyłącznie starty również w zakresie działalności operacyjnej. Oznacza to, że funkcjonowanie skarżącej spółki uzależnione było od dotacji realizowanych przez ARiMR, a w momencie "odcięcia" tychże dotacji nastąpił brak finansowego zysku.

Organ wskazał także na rejestr zakupów spółki za III kwartał 2014 r. z którego wynika, że na rzecz płatnika, tj. skarżącej 30 września 2014 r. wystawione zostały dwie faktury: nr [...] i nr [...] Jako wystawca pierwszej z faktur ([...] zł) wskazana została firma N., której właścicielem jest P. M.. Z kolei jako wystawca drugiej faktury ([...] zł) wskazana została G. sp. z o.o., w której funkcję prezesa zarządu piastuje P. M. Analiza opisanych sytuacji prowadzi do konkluzji, iż P. M. w 2014 r. występował bezpośrednio lub pośrednio jako kontrahent skarżącej spółki, a poprzez to kreował finansowy aspekt jej działań jak też generował przychody po swojej stronie. Ponadto z bilansu spółki za 2014 r. wynika, że sprzedano produkty na [...] zł i brak jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby komu spółka sprzedała wytwory swojej działalności rolniczej w 2014 r. na przedmiotową kwotę.

Organ zwrócił także uwagę na brak dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością rolniczą w zakresie zakupów środki produkcji (nasiona, nawozy, środki ochrony roślin) oraz związanej ze sprzedażą płodów rolnych wyprodukowanych w 2014 r., jak również brak jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej zlecanie wykonywania usług na rzecz skarżącej spółki.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny, że stan faktyczny sprawy ustalony został przez organy w sposób prawidłowy, a jako taki właściwie przyjęty do jej rozpoznania przez WSA.

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W ust. 2 wskazano, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl ust. 3 – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego wynika, że w postępowaniach dotyczących płatności ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a więc nie mogły zostać naruszone w przedmiotowym postępowaniu.

Przy czym podkreślić należy, że w świetle powołanego wyżej art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu – aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się tylko do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Wbrew bowiem zarzutom, skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje bowiem wyłącznie nieudolną próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności.

W tej sytuacji za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o wspieraniu oraz art. 7, art. 77 § 1 i 2 k.p.a., jak też zarzuty dotyczące naruszenia art. 75, art. 78 i art. 80 k.p.a. regulujące kwestie dowodowe. Przede wszystkim dlatego, że w zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła bowiem skutecznie przedstawionych wyżej ustaleń faktycznych sprawy.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia w tej sprawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uregulowane nim postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco. Celem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. Przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

W niniejszej sprawie WSA takich wątpliwości nie miał, co wynika z opisanego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy przyjętego do jej rozpoznania, niebudzącego także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie został naruszony przez WSA, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa. WSA żadnego z opisanych błędów w zaskarżonym wyroku nie popełnił.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., w myśl którego – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazany przepis ustrojowy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie WSA rozpoznał skargę na decyzję ostateczną i ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 267 TFUE przez jego niezastosowanie przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE. Każdy sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 akapit drugi TFUE). Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego. Jak wynika z zaskarżonego wyroku wykładnia przepisów prawa wspólnotowego i polskiego nie budziła wątpliwości WSA. Zarówno organy, jak i WSA podczas dokonywania wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 bazowały na wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, która – wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie – nie jest sprzeczna ze wskazanym wyrokiem, o czym będzie mowa przy ocenie zarzutów materialnych.

Reasumując wszystkie zarzuty naruszenia postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że WSA trafnie przyjął za organami, iż skarżąca spółka w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzyły w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo z P. M. Celem ich utworzenia było uzyskanie środków z UE, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi rodzinne, personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie z P. M. kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Zatem stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych. Powyższe twierdzenie uzasadnia fakt, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą przez osobę P. M. jako zarządzającego. Niepodważenie zatem ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez organy i zaaprobowanych przez WSA skutkuje tym, że sąd kasacyjny jest nimi związany podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przechodząc zatem do zarzutów materialnych, przede wszystkim podkreślić należy, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tym samym, w związku z niepodważeniem zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych sprawy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należało uznać za nieskuteczne.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących uchybienia przepisom prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie przede wszystkim wskazała na naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95.

Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 – nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że stworzyli sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 – działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Wskazać należy, że w zakresie wykładni przepisów zawierających klauzulę sztucznych warunków, zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się (p. wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., I GSK 563/19; z 8 listopada 2019 r., I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018 r., I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018 r., I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18).

We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w wyroku C-434/12, w którym TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 orzekł, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Ponadto wskazać należy – w kontekście wniosku skarżącej spółki o zadanie kolejnego pytania prejudycjalnego i jej argumentacji – że w najnowszym wyroku dotyczącym "stworzenia sztucznych warunków", tj. w wyroku z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20, TSUE uściślił (pkt 75) – że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013 (treściwo tożsamego z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011) mamy do czynienia wówczas, gdy "(...) z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania.". Tak więc zwrócić należy uwagę, że w przywołanym wyroku TSUE nie odwołuje się już – jak to uczynił w wyroku C-434/12 – do ustalenia, że działania wnioskodawcy zmierzały wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, co akcentowała w skardze kasacyjnej spółka. W związku z tym przyjąć należy, że wymienioną przesłankę należy badać szerzej.

Odnosząc się do wskazywanej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 kwestii sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać w ten sposób korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia należy odwołać się do art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1698/2005. Przepis ten zawiera ogólnie nakreślone cele, do jakich wsparcie rozwoju obszarów wiejskich się przyczynia. Cele te dotyczą: (a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, (b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, (c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia. Wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego (Oś 1) dotyczy środków, których celem jest upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego; (Oś 2) dotyczy poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich, a wśród nich wymienia się m.in. płatności rolnośrodowiskowe, przy którym wskazuje się, że wsparcie ogranicza się do wysokości maksymalnej kwoty określonej w załączniku I; (Oś 3) obejmuje jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej, w tym celu zostały przewidziane środki dotyczące m.in. poprawy jakości życia na obszarach wiejskich, różnicowania w kierunku działalności nierolniczej, wsparcia na rzecz tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw; (Oś 4) Leader, wskazuje m.in. na wdrażanie lokalnych strategii rozwoju poprzez lokalne partnerstwa publiczno-prawne, zwane "lokalnymi grupami działania".

Z powyższego wynika zatem, że zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed jego dalszą degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności bezpośrednich dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, określanym mianem modulacji a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Z podanych przepisów wynika, że sprzeciwiają się one przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół wskazanych osi.

Naczelny Sąd Administracyjny zatem zwraca uwagę, że konkretyzacja celów wsparcia następuje w przepisach szczegółowych oraz normach krajowych. Stosownie do art. 37 ust. 1-3 rozporządzenia 1698/2005 wsparcie ONW powinno rekompensować dodatkowe koszty rolników oraz utracone dochody związane z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze, a płatności udziela się w stosunku rocznym na hektar wykorzystywanych użytków rolnych – o ile podjęte zostanie zobowiązanie do kontynuowania działalności rolniczej na obszarach wyznaczonych (i na określony okres). Istotne jest przy tym, że wprowadzono zasadę degresywności płatności w zależności od powierzchni, której ma dotyczyć świadczenie (ust. 4). Wyjaśnienie celów wsparcia nie może ograniczać się, do literalnego odczytania przepisu art. 4 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005. Odkodowanie celów wymaga zarówno analizy preambuły tego rozporządzenia, jak i jego innych norm. Z pkt 62 preambuły wynika zatem, iż w celu zapewnienia skuteczności, uczciwości i trwałego wpływu pomocy z EFRROW powinny istnieć przepisy gwarantujące, że operacje związane z inwestycjami są trwałe oraz uniemożliwiają korzystanie z tego funduszu w celu wprowadzenia nieuczciwej konkurencji. Powyższe należy powiązać z art. 18, który ustanawia procedurę zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich przy udziale Komisji Europejskiej. Tym samym zauważyć należy, że modulacje powierzchniowe i związane z nimi procentowe ograniczenia płatności jakie ustanowiono w polskim porządku prawnym, zyskały aprobatę na poziomie unijnym. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie, że ocena przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie może obejmować celu wsparcia uzyskiwanego poprzez modulację płatności. Zaznaczyć należy, że nie poprawia ani konkurencyjności rolnictwa na danym terenie ani jakości życia na tym obszarze, ani też nie wspiera gospodarowania gruntami, pozwolenie na skupianie w jednym ręku znacznego areału gruntów i jego dotowanie poprzez udzielanie wsparcia do sztucznie wydzielonych, mniejszych gospodarstw, które w ten sposób kwalifikują się do przyznania płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższy pogląd przedstawiał już w wielu swoich wyrokach, dotyczących spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym (p. np. wyroki NSA z 13 grudnia 2018 r., I GSK 921/18 oraz I GSK 882/18; z 22 listopada 2019r., I GSK 1741/18, czy z 25 listopada 2020 r., I GSK 575/18).

Powyższe rozważania czynią nieusprawiedliwionymi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzeń 65/2011, 1698/2005 i 2988/95.

W konkluzji tych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje stanowisko organów i WSA, krytykowane przez skarżącą kasacyjnie spółkę dotyczące przyjętej w sprawie definicji rolnika oraz gospodarstwa rolnego (art. 2 rozporządzenia 1166/2008 i § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów regulujących płatności ONW, ponieważ – jak trafnie uznały organy i co prawidłowo zaaprobował WSA – skarżącej kasacyjnie należało odmówić wnioskowanych płatności z uwagi na stwierdzone w sprawie stworzenie sztucznych warunków do ich uzyskania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA doszedł do właściwego wniosku, że skarżąca spółka stworzona została w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów. W sytuacji bowiem, gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do licznych spółek, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki, jeśli ich wnioski zostałyby uwzględnione. Tym samym WSA prawidłowo uznał, że działanie skarżącej spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach skargi kasacyjnej uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach na zasadzie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.