II SAB/Kr 255/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-19	
Data wpływu	2024-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Magda Froncisz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Paweł Darmoń /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art 4 ust 1  , art 16 ust 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741; art 156  ust 1 a; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 149 par 1 pkt 3 oraz par  1 a;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty Bocheńskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 sierpnia 2024 r. I. zobowiązuje Starostę Bocheńskiego do wydania aktu lub dokonania czynności - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Starosta Bocheński dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Starosty Bocheńskiego na rzecz K. K. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z 9 grudnia 2024 r. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Bocheńskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 sierpnia 2024r., który wpłynął do organu tego samego dnia, a którym skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie treści całego operatu szacunkowego, w oparciu o który została określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...], położonej w M. B..

Skarżący wniósł w skardze o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie nieudzielenia informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia ww. operatu szacunkowego; zobowiązanie Starosty Bocheńskiego w Bochni do udzielenia informacji zgodnie z treścią żądania zawartego we wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Staroście Bocheńskiemu skarżący zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. i kreuje odrębne zasady oraz tryb dostępu do informacji publicznej; naruszenie art. 5 ust. 1-3 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji zanonimizowanej lub w przypadku braku możliwości zanonimizowania wydania decyzji odmownej w powołaniem się na ochronę prawa do prywatności.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r. skierował do Starostwa Powiatowego w Bochni wniosek o udostępnienie w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji na temat sporządzonej wyceny nieruchomości oznaczonej jako działka o ew. nr [...], obręb [...], położonej w miejscowości B., przeznaczonej pod inwestycję drogową dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej przejęcia na rzecz Powiatu Bocheńskiego na podstawie decyzji Starosty Bocheńskiego nr 11/2023, znak: AB.6740.2.11.2022 z dnia 04.09.2023 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi powiatowej nr [...] B. (ul. B., ul. K. – N. wraz z rozbudową skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] na ruch okrężny, budową ścieżki pieszo-rowerowej od ul. K. do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] oraz odcinka ścieżki pieszo-rowerowej w ciągu drogi powiatowej nr [...], rozbudową skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] oraz budową odcinków chodnika w ciągu dróg powiatowych nr [...], w miejscowościach B. i K.

Żądanie udostępnienia informacji dotyczyło następujących zagadnień: ustalonej wartości rynkowej prawa własności działki gruntu - działka ew. nr [...], obręb B. - 3 według sporządzonego operatu szacunkowego (kwota w PLN); ustalonej wartości wyżej wymienionej nieruchomości w przeliczeniu na 1 m2 gruntu; całkowitej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości (w m2); zastosowanego podejścia, metodyki w sporządzonym operacie szacunkowym dla określenia wartości rynkowej prawa własności działki ew. nr [...], obręb B. - 3.

Pierwszą odpowiedź organu skarżący uzyskał w dniu 23 sierpnia 2024 r., a następnie kolejnym wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2024 r. zwrócił się do organu z zapytaniem o udostępnienie treści całego operatu szacunkowego w oparciu, o który została określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...], położonej w M. B..

W kolejnej odpowiedzi organu z dnia 6 września 2024 r. wskazano, że informacje z treści operatu szacunkowego dla nieruchomości oznaczonej nr [...], które mogły być udostępnione we wnioskowanym trybie zostały już przez Urząd udostępnione w rozpoznaniu wniosku z dnia 15 sierpnia 2024 r. Jednocześnie organ powołał się na art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, u.g.n.), który to stanowi, że jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.

Skarżący przywołał i zacytował orzecznictwo sądowe dotyczące udostępniania – w trybie u.d.i.p. – operatów szacunkowych i wskazał, że mając na względzie cytowane orzecznictwo można z całą pewnością stwierdzić, że nie ma racji Starosta odmawiając udostępnienia treści operatu szacunkowego w trybie dostępu do informacji publicznej.

W piśmie z dnia 6 września 2024 roku, stanowiącym odpowiedź organu na ponowny wniosek o udostępnienie informacji w zakresie udostępnienia treści całego operatu szacunkowego, w oparciu o który została określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...], położonej w M. B. organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2093/23. We wskazanym orzeczeniu Sąd stanął na stanowisku, że: "informacje publiczne znajdujące się w operacie szacunkowym podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Zatem, o ile podmiot żądający dostępu do operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. ma prawo do wglądu do operatu,

sporządzania notatek lub odpisów z jego treści oraz uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania mu z niego uwierzytelnionych odpisów, o tyle podmiot żądający na podstawie u.d.i.p. dostępu do informacji publicznej wynikającej z operatu szacunkowego, dotyczącego mienia gminnego, ma prawo dostępu do treści operatu, jednak z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1-3 u.d.i.p. O ile nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy zawiera informacje publiczne, mając na uwadze treść art 156 ust. 1a u.g.n. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - okoliczność ta wprawdzie nie daje podstaw do umożliwienia przeglądania tego operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów innym osobom niż te, których interesu prawnego dotyczy jego treść, nie wyłącza jednak dostępu do informacji publicznych objętych treścią operatu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Nie można utożsamiać kwestii dostępu do nośnika informacji z kwestią dostępu do treści informacji objętych tym nośnikiem".

Analiza powyższego jasno wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza możliwość dostępu do informacji publicznych zawartych w treści operatu szacunkowego, co organ w swoim stanowisku zdaje się celowo pomijać. Co więcej organ skupia się jedynie na pierwszej części tezy cytowanego wyroku, która stanowi jedynie przywołanie podstawy prawnej zawartej w art. 156 u.g.n, nie próbując nawet pobieżnie przeanalizować lub uzasadnić tezy wyroku NSA, co tym bardziej w ocenie skarżącego budzi poważne wątpliwości.

Skarżący stoi na stanowisku, iż w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności.

W orzecznictwie i w literaturze dominuje pogląd, że skargą na bezczynność można również objąć przypadek, w którym podmiot zobowiązany co prawda udostępnił informację, jednak zdaniem wnioskodawcy, udostępniona informacja nie odpowiada zakresowi przedmiotowego wniosku (np. realizuje żądanie jedynie w części) czy nie odpowiada żądaniu (np. udostępnienie informacji zanonimizowanej wobec wyraźnego żądania udostępnienia informacji niezanonimizowanej). Przedstawienie informacji niepełnej świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Rozpoznanie części wniosku nie zwalnia bowiem organu od zarzutu bezczynności. Podobnie "Przedstawienie informacji innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, stanowi o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie. O bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (wyrok NSA z 18 marca 2005 r., OSK 1209/04, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2005 r., IV SAB/Wr 57/05). Bezczynności podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie usuwa błędne przekonanie co do jego statusu jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia, jak i jej charakteru (wyrok WSA w Lublinie z 9 stycznia 2014 r., II SAB/Lu 693/13).

Do bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej dochodzi wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Oznacza to, że z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, lecz także gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Odmowa udzielenia informacji powinna bowiem mieć formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego albo organ stwierdzając, że dana informacja publiczna nie stanowi informacji w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej winien w piśmie podać motywy odmowy uznania takiego stanu rzeczy.

W ocenie skarżącego podmiot zobowiązany błędnie uznał, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej, a tryb jej udzielenia w ustawie o gospodarce nieruchomościami wyłącza zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Po pierwsze, wniosek w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy operatu ustalającego wartość działki prywatnej, tylko działki stanowiącej mienie samorządowe, która stała się własnością podmiotu publicznego. W przypadku żądania wniosku w przedmiocie udostępnienia operatu szacunkowego dla działki nabytej przez Powiat Bocheński nie dotyczy ono działki prywatnej, tylko stricte mienia samorządowego.

Po wtóre, wniosek w sprawie udostępnienia operatu szacunkowego stanowi również przejaw kontroli społecznej wydatkowania środków publicznych i tym bardziej w tym względzie jest uzasadniony. Podmiot zobowiązany zaniechał natomiast zweryfikowania tej okoliczności, przyjmując a priori, że ustawa o gospodarce nieruchomości stanowi w każdym przypadku ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie to jednak należy utożsamiać z ograniczoną dostępnością do operatów, które nie dotyczą spraw publicznych, a więc odnoszą się do szeroko rozumianej sfery prywatności. Wspomniany art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami określa procedurę dostępową do operatów szacunków (w domyśle wszystkich), ale tym samym nie stanowi normy wyłączającej stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie tych operatów, które wiążą się z nieruchomościami stanowiącymi mienie publiczne.

Wobec powyższego podmiot zobowiązany winien w ten sposób dokonać wykładni przepisów, wszak ogranicza w sposób nieproporcjonalny konstytucyjną zasadę jawności działania administracji publicznej. W świetle przytoczonych okoliczności, a także zaprezentowanego w skardze orzecznictwa uznać należy, że Starosta Bocheński dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, dlatego skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę Starosta Bocheński wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał m.in., że w dniu 15 sierpnia 2024r. do Starostwa Powiatowego w Bochni wpłynął wniosek K. K. (skarżącego) w którym określa się jako "współwłaściciel nieruchomości ew. nr działki [...]" o udzielenie informacji publicznej w zakresie sporządzonej wyceny nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...] położonej w M. B., przeznaczonej pod inwestycję drogową dla potrzeb ustalenia odszkodowania z tytułu jej przejęcia na rzecz Powiatu Bocheńskiego na podstawie decyzji Starosty Bocheńskiego nr 11/2023 z dnia 04.09.2023 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi powiatowej nr [...] B. (ul. B., ul. K. – N. wraz z rozbudową skrzyżowania z drogą powiatową (...), w zakresie: ustalonej wartości rynkowej prawa własności działki gruntowej - działka ew.nr [...] , obręb [...] według sporządzonego operatu szacunkowego (kwota w PLN); ustalonej wartości wyżej wymienionej nieruchomości w przeliczeniu na 1 m2 gruntu; całkowitej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości - proszę o podanie jej w m2; zastosowanego podejścia metodyki w sporządzonym operacie szacunkowym dla określenia wartości rynkowej prawa własności działki ew.nr [...] , obręb [...]

Odpowiedź Starostwa Powiatowego w Bochni na wniosek (wszystkie wymienione wyżej pytania) została udzielona w formie pisemnej w dniu 23 sierpnia 2024r. pismo znak OR.1431.83.2024.

W dniu 29 sierpnia 2024 r. do Starostwa Powiatowego w Bochni wpłynął drugi wniosek K. K. (skarżącego) w którym określa się jako "współwłaściciel nieruchomości ew.nr. działki [...]" o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści całego operatu szacunkowego, w oparciu o który została określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...],obręb [...] położonej w M. B., przeznaczonej pod inwestycję drogową dla potrzeb ustalenia odszkodowania z tytułu jej przejęcia na rzecz Powiatu Bocheńskiego w trybie ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie decyzji Starosty Bocheńskiego nr 11/2023 z dnia 04.09.2023 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi powiatowej nr [...] (...).

Odpowiedź Starostwa Powiatowego w B. na wniosek została udzielona w formie pisemnej w dniu 6 września 2024r. pismo znak OR.1431.83.2024.

W treści odpowiedzi wskazano, że informacje zawarte w treści operatu szacunkowego dla nieruchomości oznaczonej nr [...], które mogły być udostępnione we wnioskowanym trybie, zostały przez Urząd wnioskodawcy przekazane w odpowiedzi na wniosek z dnia 15 sierpnia 2024 r. Dalej Urząd wskazał, że treść operatu szacunkowego zgodnie z przepisem art.156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1998r. o gospodarce nieruchomościami ma wgląd jedynie podmiot o którym mowa w tym przepisie, ma również możliwość sporządzania notatek lub odpisów z jego treści oraz uwierzytelnienie sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania mu z niego uwierzytelnionych odpisów, organ analizując wniosek, przywołał wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2024r. III OSK 2093/23.

W dniu 12 grudnia 2024 r. złożona została przez K. K., za pośrednictwem Starosty Bocheńskiego Starostwa Powiatowego w Bochni, przedmiotowa skarga na bezczynność organu.

Z uwagi na brak bezczynności organu skarga złożona w niniejszej sprawie powinna zostać oddalona jako bezzasadna.

Organ wskazał między innymi, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnianie informacji publicznej (art. 13 u.d.i.p.) na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust.1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niezgodnej z wnioskiem.

W realiach sprawy objętej skargą podkreślenia wymaga, że organ na wnioski o informację publiczną złożone w dniu 23 sierpnia 2024 r. i w dniu 6 września 2024 r. udzielił odpowiedzi, w tym na wszystkie pytania z pierwszego wniosku, co w treści uzasadnienia skargi przyznał skarżący.

Zatem wypełnione zostały przesłanki działania zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej w tym udzielenia odpowiedzi w ustawowym 14 dniowym terminie.

W przedmiotowej sprawie nie można postawić skutecznego zarzutu bezczynności w sytuacji udzielenia odpowiedzi na wniosek we właściwym czasie i odpowiedniej formie przewidzianej u.i.d.p.

Tym samym na dzień złożenia skargi organ nie pozostawał w stanie bezczynności wobec wniosku złożonego w dniu 15 sierpnia 2024 r. i w dniu 29 sierpnia 2024 r.

Nie budzi zatem wątpliwości, że nie można Staroście Bocheńskiemu postawić zarzutu bezczynności w sytuacji udzielenia odpowiedzi w przepisanym terminie oraz wymaganej formie czynności materialno-technicznej, co w pełni uzasadnia wniosek o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Organ przywołał orzecznictwo sądowe i wskazał, że operaty szacunkowe, które organ zlecał przed ustaleniem odszkodowania za prawo własności nieruchomości w związku z decyzją organu nr 11/2023 z dnia 04.09.2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (...) stanowią informację publiczną, ale podlegają udostępnieniu w innym trybie, niż tryb przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ zacytował art. 156 ust. 1a u.g.n. i wskazał, że w tym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 1 ust. 2 in principio ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi".

Zaważyć należy, że w przyjętych regułach wykładni norm przyjmuje się, że norma bardziej szczegółowa regulująca dana materię spraw lub węziej określająca grupę osób, do której jest skierowana, powinna uchylać normę regulującą tę samą materię w sposób bardziej ogólny lub w szerszy sposób identyfikującą swoich adresatów. Jednak zwrot "powinna uchylać" nie może być rozumiany dosłownie jako całkowite pozbawienie normy mocy obowiązującej lex generalis - norma specjalna nie uchyla bowiem w całości mocy obowiązującej normy ogólnej, a jedynie wyłącza jej zastosowanie w przypadku zbiegu obu norm. Analiza art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami obrazuje, że ustawa ta przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej sposób i zakres udostępniania informacji. Ustawodawca ograniczył prawo do przeglądania operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów wyłącznie do osób posiadających interes prawny, zaś prawo do uwierzytelniania lub wydawania uwierzytelnionych odpisów do osób posiadających uzasadniony i ważny interes. Przepis ten określa zarówno zakres udostępnianej informacji - przedmiot udostępnienia, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Przepis ten obowiązuje, jak podkreśla się w judykaturze, od dnia 22 października 2007 r. zgodnie z ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), czyli został uchwalony kilka lat po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą lex posterior derogat legi priori. Trudno bowiem założyć, iż węższy zakres dostępu do informacji publicznej chciał ustawodawca zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny - zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi, który nawet nie musi wykazywać jakiegokolwiek interesu czy to prawnego czy faktycznego (vide przepis art. 2 ustawy u.d.i.p.). Taka wykładnia nie korespondowałaby w żaden sposób z konstytucyjną zasadą równości z art. 32 Konstytucji RP.

Konkludując powyższe rozważania organ zauważył, że przepisy u.d.i.p. nie stanowią (nie powinny w obowiązującym stanie prawnym stanowić) alternatywnego czy konkurencyjnego pozyskiwania postaci/treści dokumentów znajdujących się w aktach spraw postępowania administracyjnego, dokumenty zgromadzone w aktach postępowania polegają udostępnieniu na podstawie przepisów postępowania administracyjnego i przepisów szczególnych ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak podkreślił w wyroku WSA w Krakowie "ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Bez wątpienia akt notarialny może w swej treści zawierać informację publiczną podlegającą udostępnieniu, jednak nie implikuje to możliwości uzyskania jego kopii, odpisu czy skanu, nawet w postaci zanonimizowanej. Udostępnianiu aktów notarialnych w ramach dostępu do informacji publicznej sprzeciwiają się przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie; ograniczenie dostępu do aktów notarialnych wynika także z treści ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Trafne jest stanowisko, że przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa przepisów wskazanych wyżej ustaw" (tak: wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r., II SA/Kr 335/19; wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2777/16).

Odnosząc powyższe do treści skargi, w ocenie organu, w ustalonym stanie faktycznym istota żądania skarżącego jest wynikiem prowadzonej z organem korespondencji w sprawie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania za prawo własności działek [...] i [...], których jest współwłaścicielem i sprowadza się do udostępnienia operatu szacunkowego sporządzonego dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] w M. B. - nieruchomości sąsiedniej, prywatnej.

Operat dla tej nieruchomości był sporządzony w związku z wydaniem przez Starostę Bocheńskiego decyzji nr 11/2023 z dnia 04.09.2023 roku znak: AB.6740.1.11.2023 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dlatego żądanie skarżącego zobowiązania organu do udzielenia informacji zmierza w istocie do uzyskania informacji, które potencjalnie mogą być wykorzystane w innym celu, aniżeli przewidziano ustawie o dostępie do informacji publicznej, ma bowiem służyć realizacji indywidualnego (prywatnego) interesu wnioskodawcy, jakim jest niewątpliwie kwestia wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się wobec tego pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 918/14; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 430/14; wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r, I OSK 617/14; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2014 r., I OSK 2496/14; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 769/12) i literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r, sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości organu, że zakres przedmiotowy żądania skarżącego nie ma charakteru publicznego, gdyż pozyskane informacje nie będą służyły powszechnemu interesowi, a jedynie będą zaspokajały prywatne potrzeby wnioskodawcy, co w konsekwencji nie przysłuży się usprawnieniu realizacji zadania publicznego. Jeżeli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to organ nie miał zgodnie z art. 16 u.d.i.p. podstaw do wydania decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy. Skarżący powinien być jednak powiadomiony o braku możliwości udostępnienia informacji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie poprzez udzielenie odpowiedzi w dniu 6 września 2024 r. a w tym stanie rzeczy brak jest podstawy prawnej do wydania przez organ decyzji w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują w art. 156 ust. 1a komu, na jakich zasadach i w jakim zakresie informacje z operatu szacunkowego mogą być i były skarżącemu udostępnione, jednak w pozostałym zakresie treść operatu szacunkowego takiego przymiotu na posiada z uwagi na przepisy tej ustawy.

Z powyższych względów skarga winna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi należy podkreślić, że skarga była dopuszczalna; jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia (w tym ponagleniem). Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a., nawet w przypadku, gdy organ kwestionuje, że przedmiotem wniosku jest dostęp do informacji publicznej.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia.

W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 P.p.s.a. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Jeżeli na moment wyrokowania bezczynność nadal istnieje, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

W sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, skargę należy oddalić. Zgodnie bowiem z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części. Taka sytuacja także nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Przechodząc do meritum sprawy należy wyjaśnić, że bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznych zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej popadł w stan bezczynności w jej nieudostępnieniu musi najpierw zaistnieć fakt, że posiada wnioskowaną informację publiczną, którą da się jednoznacznie zidentyfikować.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Starosta Bocheński, będący adresatem wniosku, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Spornym pomiędzy stronami było natomiast, czy żądana przez skarżącego informacja, w postaci wnioskowanego operatu szacunkowego nieruchomości, stanowiła informację publiczną udostępnianą w trybie Ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.).

Strona przeciwna do skarżącego stoi na stanowisku, że dostęp wnioskowanego przez skarżącego do operatu szacunkowego jest możliwy na zasadach i w trybie art. 156 ust. 1a u.g.n.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Tak więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W tym kontekście operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu administracji publicznej niewątpliwe posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem na podstawie jakich danych organy administracji doszły do ustalenia wartości nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 237/18).

Nie było kwestionowane, że Starosta Bocheński jest w posiadaniu wnioskowanego operatu szacunkowego.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy art. 156 ust. 1a ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, dalej u.g.n.) stanowi przepis, który odrębnie reguluje dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Zgodnie z brzmieniem art.156 ust.1a u.g.n.: "Jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.".

Zwolennicy koncepcji zaprezentowanej również przez organ w niniejszej sprawie wskazują, że przepis ten określa zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Stanowi zatem lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyroku z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 89/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie argumentował, że przepis "wprowadzony został do ustawy w dniu 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz.1218), a zatem po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą lex posteriori derogat lege priori. Trudno bowiem założyć, że węższy zakres dostępu do informacji publicznej ustawodawca chciał zapewnić osobom posiadającym interes prawny – zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości (art.32 ustawy zasadniczej)." Stanowisko, zgodnie z którym wnioskodawca nie może dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 142/14, jak również bazujących na nim wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 113/18, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 100/19.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednak powyższych zapatrywań i przychyla się do wykładni rozważanych przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 237/18. Konkluzja tego Sądu o braku podstaw do wyłączenia uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do operatów szacunkowych poprzedzona została wyczerpującą wykładnią art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz uregulowania art. 156 ust. 1a u.g.n. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Sąd wywodził w następujący sposób: "zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie ma miejsce tylko wówczas gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej (np. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W sytuacji, gdy akt prawny na podstawie, którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic (tak I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45).

Stanowisko powyższe zostało potwierdzone wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej". Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem wyżej wskazanych rozwiązań w niej nie przewidziano. Z treści art. 156 ust. 1a u.g.n. wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami dnia 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 K.p.a., co wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Druk Nr 1468, Sejm V Kadencji, tekst za LEX). Tylko więc pozornie może się wydawać, że przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. Wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych określony dotąd ogólnie w art. 73 k.p.a. (por. J. Jaworski [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Praca zbiorowa, C.H. Beck, Wydanie II, Warszawa 2011, s. 1156)."

Powyższe doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, w konsekwencji nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ten pogląd, potwierdzony także w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 6 grudnia 2022 r., II SAB/Kr 213/22 – podtrzymanym przez NSA wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., III OSK 780/23, w którym NSA wskazał, że:

"zakwalifikowanie operatu szacunkowego jako dokumentu podlegającemu udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. wymaga przybliżenia pojęcia "informacja publiczna". Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Brak jednoznaczności implikuje konieczność wyjaśnienia pojęcia "sprawy publicznej", jako elementu determinującego charakter informacji, która w świetle u.d.i.p. podlegać ma udostępnieniu. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną, określane czasami w orzecznictwie jako sprawy "sfery prywatnej" dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związane z dobrami osobistymi nie są sprawami publicznymi (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 czerwca 2019 r.; sygn. akt I OSK 4282/18 oraz z dnia 14 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 1035/10). Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. W pełnej rozciągłości należy podzielić zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, gdy akt prawny na podstawie, którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). Stanowisko powyższe, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, zostało potwierdzone wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 8/13; publ. ONSAiWSA 2014/3/3), w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej". Niewątpliwie u.g.n. w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem wyżej wskazanych rozwiązań w niej nie przewidziano. Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, z treści art. 156 ust. 1a tej ustawy wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami dnia 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu - co należy podkreślić - zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, co wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 1468, Sejm RP V Kadencji). Jak zasadnie wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2743/21, tylko pozornie może się zatem wydawać, że przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd w pełni akceptuje. Podkreślić równocześnie należy, że w doktrynie prawa zauważono, że wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach u.g.n. wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych określony dotąd w sposób generalny w dyspozycji art. 73 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (por. J. Jaworski (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Praca zbiorowa, C.H. Beck, Wydanie II, Warszawa 2011, s. 1156). Stwierdzić zatem należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej. W konsekwencji przyjąć należy, że nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zatem, skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zostały uregulowane zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, to do tych informacji stosuje się przepisy u.d.i.p. Powyższe oznacza, że art. 156 ust. 1a u.g.n. nie reguluje dostępu do operatu szacunkowego podmiotom, dla których dokument ten jest źródłem informacji publicznej o mieniu gminnym. Dokument taki posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem wprost na podstawie jakich danych organy administracji bądź inne podmioty doszły do ustalenia wartości nieruchomości, co do których stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym w realiach rozpoznawanej sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność za w pełni zasadną poczytać należy konstatację Sądu pierwszej instancji, że organ do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pozostawał w bezczynności jak i mające swe źródło w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi.".

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało zatem stwierdzić, że Starosta Bocheński - do którego skarżący zwrócił się wnioskiem z 29 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci całego operatu szacunkowego, w oparciu o który została określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], obręb [...], położonej w M. B., a której to nieruchomości skarżący nie jest właścicielem - pozostawał w bezczynności co musiało skutkować orzeczeniem Sądu o zobowiązaniu Starosty Bocheńskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o stwierdzeniu, że Starosta Bocheński dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt I i II sentencji wyroku.

Należało ponadto rozstrzygnąć, mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a., czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i orzekł jak w pkt III sentencji.

Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przyjąć należy, że zaniechanie realizacji wniosku skarżącego z 29 sierpnia 2024 r. nie było skutkiem celowego działania, czy lekceważenia osoby wnioskującej, a spowodowane było przekonaniem organu o wyłączeniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej z uwagi na uregulowanie odrębnego trybu jej udostępnienia. Zagadnienie to jest niejednolicie wykładane w orzecznictwie, nie można więc czynić organowi zarzutu, że opowiedział się za odmiennym niż Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie poglądem.

Wykładnia językowa ww. przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, CBOSA).

Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.

W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, ani do wymierzenia z urzędu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. – o co z resztą nie wnioskowano w skardze. Przemawiają za tym wyżej wskazane okoliczności. Podzielając pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17, z godnie z którym suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przesłanki zastosowania tego przepisu nie zachodzą.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną skarżącemu od organu kwotę 100 zł składa się uiszczony wpis od skargi.