Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant starszy specjalista Agnieszka Kowalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Ostrówek z dnia 29 czerwca 2018 r. nr XXXII/223/18 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Ostrówek stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.

Sygn. III SA/Łd 989/19

UZASADNIENIE

W dniu 29 czerwca 2018 r. Rada Gminy Ostrówek podjęła uchwałę Nr XXXII/223/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Ostrówek.

Jako podstawę prawną wydania przedmiotowej uchwały Rada Gminy Ostrówek powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, poz. 100) oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, z 2015 r., poz. 1893, z 2017 r., poz. 2245, poz. 2439, z 2018 r., poz. 310, poz. 650, dalej jako: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości").

W § 2 ust. 1 uchwały ustalono, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Ostrówek nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 40 metrów od:

1) szkół;

2) przedszkoli;

3) kościołów.

Zgodnie z § 2 ust. 2, pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od głównych drzwi wejściowych do obiektów, o których mowa w ust. 1 do głównych drzwi wejściowych miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt.4 w zw. z art. 12 ust 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez przyjęcie w § 2 ust. 1 uchwały, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Ostrówek nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 40 metrów od obiektów chronionych, które to unormowanie pozostaje w sprzeczności z celami i zadaniami powołanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu. Wskazując powyższe na podstawie art. 147§ 1 w zw. z art. 3§ 2 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 uchwały w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przyjęta w uchwale odległość nie mniejsza niż 40 metrów pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a obiektami chronionymi to odległość bardzo bliska. Usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w takiej odległości, nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu, zwłaszcza dla osób małoletnich, nie stwarza warunków motywujących do powstrzymania się od jego spożywania, a ochrona jaka miałaby zostać w ten sposób zapewniona miejscom i obiektom wymienionym w uchwale przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol staje się pozorną. W świetle powyższych uregulowań dopuszczalna jest bowiem możliwość sprzedaży i spożywania alkoholu w niedalekim sąsiedztwie szkół, przedszkoli i kościołów. Uznać należy, że przyjęcie odległości 40 metrów pomiędzy miejscami chronionymi, a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie pozwala na zrealizowanie celów ustawy. Stąd też wprowadzone przez Radę Gminy Ostrówek w zaskarżonej uchwale zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ostrówek wniosła o jej oddalenie w całości podnosząc, że podejmując zaskarżoną uchwałę miała na względzie unormowania zwarte w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Organ gminy wskazał, że ustawodawca w art. 12 ust. 3 ustawy nie precyzuje w jaki sposób rady gminy powinny określać zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, jak też nie stawia szczególnych wymogów w tym zakresie. W ustawie nie określono żadnych konkretnych kryteriów dotyczących ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, np. poprzez podanie minimalnej odległości, która musi być zachowana, jedynie wprowadza zakazy i przesłanki zakazujące sprzedaży alkoholu w określonych miejscach i okolicznościach. Zdaniem Gminy Ostrówek, odległość usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych winna uwzględniać uwarunkowania miejscowe danej miejscowości, zagospodarowanie terenu, odległość pomiędzy budynkami, ilość sklepów sprzedających i podających napoje alkoholowe oraz liczbę osób zamieszkujących miejscowość i jej bliskie okolice. Rada Gminy Ostrówek podejmując przedmiotową uchwałę uznała, iż odległość 40 metrów od obiektów chronionych (szkół, przedszkoli, kościołów) do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Ostrówek jest wystarczająca z punktu widzenia ograniczenia dostępności do alkoholu i stwarzania zagrożenia w funkcjonowaniu obiektów chronionych. Zdaniem Gminy, brak jakichkolwiek przesłanek aby uznać, że zwiększenie odległości powyżej 40 metrów spowodowałoby ograniczenie dostępności do alkoholu, natomiast ustawodawca pozostawia kwestię organowi stanowiącemu, wskazując jednocześnie na cele wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Ponadto organ wskazał, iż Gmina Ostrówek obejmuje swoim obszarem ok. 102 km2. Obszar gminy według danych na dzień 31 grudnia 2018 r. zamieszkuje 4545 osób. Gęstość zaludnienia to 45 mieszkańców na km2. Na terenie Gminy Ostrówek w latach 2016 - 2019 zmalała liczba stałych punktów sprzedaży napojów alkoholowych z 16 do 9. W dużej mierze są to punkty prowadzone przez lokalnych mieszkańców, dla których stanowią jedyne źródło dochodu. Określając minimalną odległość tj. nie mniej niż 40 metrów od miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w stosunku do obiektów chronionych Rada Gminy Ostrówek uwzględniła przede wszystkim lokalne uwarunkowania, gdyż ustawodawca właśnie to miał na myśli konstruując przepis art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. Ze względu na specyfikę gminy Ostrówek, gdzie zlokalizowane są sklepy, stosunkowo duże zalesienie terenu, koncentrację budownictwa mieszkaniowego oraz bariery komunikacyjne, zwiększenie odległości sprzedawania i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy od obiektów chronionych spowodowałoby nie tylko zakaz sprzedawania i podawania napojów w sklepach, ale i upadek małych sklepów dla których sprzedaż alkoholu stanowi istotny dochód.

Mając powyższe na uwadze, Rada Gminy Ostrówek uznała, iż przyjęte ograniczenie odległości sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych określone w § 2 ust. 1 uchwały Nr XXXII/223/18 Rady Gminy Ostrówek nie stanowi naruszenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wnosząc tym samym o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Ostrówek Nr XXXII/223/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Ostrówek (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2018 r., poz. 3873), będącą aktem prawa miejscowego. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przez zasady usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16, LEX nr 2501932 ).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko, że skoro ustawodawca wskazuje, że celem ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Jednakże w każdym przypadku należy brać pod uwagę konkretne uwarunkowania występujące w danej gminie. Zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. II GSK 1546/18 ).

Ocena zatem zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Ostrówek nr XXXIII/233/18 wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji RP, jak i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej natomiast strony, podnoszonej przez stronę skarżącą, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP).

Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa, jak wyżej wskazano, art. 40 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ustawy wynika z kolei, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Wyrażone w ustawie cele związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Na tę ostatnią okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 03.01.1995 r. w sprawie o sygn. akt SA/Kr 2937/94, stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23.01.1996 r. w sprawie o sygn. akt II SA 2792/95 NSA stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest między innymi ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Można zatem stwierdzić, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Prokurator Rejonowy w Wieluniu trafnie podnosi, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy Ostrówek naruszyła obowiązek realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przyjęta w uchwale odległość 40 metrów punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie sąsiedztwo z takimi obiektami, co kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu w szczególności do osób nieletnich. Odległość 40 metrów od obiektu chronionego jest bardzo mała co oznacza, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy tak niewielkiej odległości jest łatwo dostępny. Nie stanowi to należytego ograniczenia dostępności do alkoholu zwłaszcza dla osób małoletnich. Nie stwarza to także warunków motywujących do powstrzymania się od jego spożycia.

Należy mieć na uwadze, że z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi).

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu trafnie zatem podnosi, że uchwała nr XXXII/223/18 w § 2 ust. 1 nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r., a więc narusza w sposób istotny ten przepis. Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego także § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Ostrówek Nr XXXII/223/18 z uwagi na okoliczność, iż przepis ten jest nierozerwalnie związany z treścią § 2 ust. 1 i pozostawienie go w zaskarżonym akcie byłoby wbrew zasadom techniki prawodawczej. Należy również zwrócić uwagę, że sposób mierzenia odległości od miejsc chronionych określony w § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały (najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od głównych drzwi wejściowych do obiektów, o których mowa w ust. 1 do głównych drzwi wejściowych miejsc sprzedaży napojów alkoholowych) jest mało precyzyjny, przez co brak jest podstaw do uznania, iż zapewnia realizację opisanych wyżej założeń ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sposób ten pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. naprzeciwko lub niemal naprzeciwko okien szkoły lub przedszkola, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". Trzeba bowiem mieć tutaj na uwadze szerokość "obiektów chronionych", fakt wliczania do powierzchni tych obiektów także boisk, placów zabaw itp. Przyjmując zatem, że odległość ma wynosić 40 m i licząc ją po obwodzie np. ogrodzonego placu zabaw przedszkola, w praktyce może być tak, że miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z przedszkolem, czy innym tego typu obiektem. Widoczna jest zatem sprzeczność § 2 ust. 1 i 2 uchwały z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.

W ocenie Sądu, niemniej istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi brak jej uzasadnienia. Wskazać należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia jakie były konkretnie podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w omówionej części (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Go 694/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8.06.2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami, do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 06.05.2003 r., sygn. II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28.01.2005 r., sygn. II SA/Wa 716/06; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Ostrówek decydowała o zasadach usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a uchwała nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie. Tymczasem w uzasadnieniu uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, a powody te winny być rzetelnie umotywowane, z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.

Brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, a także odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX 33805), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy biorąc pod uwagę, iż brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak również na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji nie sposób ustalić jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności § 2 tego aktu. Wskazać ponadto trzeba, że tak zasadniczego uchybienia w zakresie podstawy rozstrzygnięcia i argumentacji przemawiającej za jej prawidłowością, organ nie może konwalidować w odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.

R.T.