Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 1084/22 w sprawie ze skargi I.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO/PG/420/531/2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1084/22, oddalił skargę I.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 29 lipca 2022 r., nr SKO/PG/420/531/2022 w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy G. nr 742 z 21 grudnia 2021 r. (znak: WPN.6730.332.2017.AN) ustalającą na rzecz K.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego podpiwniczonego, dwukondygnacyjnego z dachem płaskim – uzupełniającego istniejącą zabudowę szeregową wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] i [...] położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] w G.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I.F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie wyżej wskazanego wyroku WSA w Szczecinie, uchylenie decyzji organów obu instancji decyzji w przedmiocie określenia warunków zabudowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przepisów art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 12, 7, 77 i 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy administracyjne uczyniły zadość wskazanym uregulowaniom kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym prawidłowości postępowania;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przepisów art. 128 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. gdyż decyzja o warunkach zabudowy wydana na kanwie niniejszej sprawy, wykracza poza zakres objęty wnioskiem inwestora K.M., a tym samym nie było wniosku uprawnionego podmiotu, aby ubiegać się o tego rodzaju rozstrzygnięcie.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej kontroli przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne") przez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego w stosunku do wnioskowanej działki, w sytuacji gdy przepisy prawa w tym w szczególności § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego determinują treść decyzji ustalającej warunki zabudowy;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej kontroli i błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez ustalenie niewłaściwego terenu tzw. dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji zabudowy;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej kontroli i błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia planistycznego przez uznanie za prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości 81 m (3x27), co w ocenie strony miało na celu sztuczne zawyżenie maksymalnych parametrów obszaru analizowanego; brak przeprowadzenia właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej kontroli i błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64, art. 54 u.p.z.p. w zw. § 4, § 6-8 rozporządzenia planistycznego przez nieprecyzyjne, niejednoznaczne określenie dopuszczalnej wysokości frontowej budynku, a nadto określenie tego parametru w wartościach znacznie przekraczających średnią dla obszaru analizowanego, co zdaniem skarżącej prowadzi do naruszenia wymogu ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, jak również przez uznanie, że projektowana zabudowa stanowi zabudowę uzupełniającą dla zabudowy zastanej, w sytuacji, gdy planowana zabudowa będzie dominować w stosunku do pozostałej zabudowy;

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej kontroli i błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3-9 rozporządzenia planistycznego przez jego niezastosowanie polegające na braku przeprowadzenia prawidłowej i rzetelnej analizy w zakresie istniejącego ładu przestrzennego, złego wykreślenia obowiązującej linii nowego zabudowania na działce objętej wnioskiem, niewłaściwego zastosowania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, braku precyzyjnego określenia szerokości elewacji frontowej, wyznaczenia błędnej górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi odpowiednio istniejącej zabudowy na działce przy ul. Konopnickiej, podczas gdy działka nr 424 nie jest działka sąsiednią;

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej kontroli i niezastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. polegające na braku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, bowiem w obszarze analizowanym nie znajdują się budynki o gabarytach planowanej inwestycji, zatem planowana zabudowa nie odpowiada okolicznemu krajobrazowi i narusza interes społeczny oraz uzasadniony interes osób trzecich;

g. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej kontroli i błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. i uznanie, że prawo do zabudowy jest prawem dającym pozwolenie na realizację przedsięwzięcia, o którym mowa w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że do wyznaczenia obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu doszło niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, według którego granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Sąd I instancji słusznie uznał, że określenie w wynikach analizy, że front terenu planowanej inwestycji będący parametrem do wyznaczenia obszaru analizowanego wynosi "około 27 m" nie może być powodem do uznania, że doszło do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego. Należy bowiem mieć na uwadze, że w obszarze zurbanizowanym różnica rzędu 1 m na szerokości działki nie ma znaczenia dla prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Wypada też zaznaczyć, że dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego w wymiarze większym niż minimalny jeżeli nie prowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa (por. m.in. wyroki NSA z: 23.11.2016 r., II OSK 3346/14, LEX nr 2260905; 21.06.2017 r., II OSK 2650/15, LEX nr 2446511; 13.12.2017 r., II OSK 779/17, LEX nr 2427484 oraz 5.08.2021 r., II OSK 237/20, LEX nr 3224040). Wskazaną jest też praktyka włączania do analizy całych działek w przypadkach, w których granice obszaru analizowanego przebiegają jedynie przez ich fragmenty (por. m.in. wyrok NSA z 7.02.2024 r., II OSK 1143/21, LEX nr 3717717). Co istotne w świetle podniesionego zarzutu, w skardze kasacyjnej nie wykazano, że objęcie bądź nieobjęcie konkretnych terenów granicami obszaru analizowanego, skutkowało naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Z tych też względów niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim skarżąca kasacyjnie podnosi "ustalenie niewłaściwego terenu tzw. dobrego sąsiedztwa". W zarzucie tym wskazuje się również, że planowana zabudowa nie wypełnia wymogu kontynuacji funkcji, z czym także nie można się zgodzić, albowiem zabudowa jednorodzinna dwulokalowa mieści się ramach tej samej funkcji – zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w granicach obszaru analizowanego.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia planistycznego. Należy bowiem wyjaśnić, że wymieniony w tym zarzucie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten został dodany przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) z dniem 3 stycznia 2022 r., przy czym zgodnie z art. 4 tejże ustawy: "Do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym." Mając zaś na względzie to, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało wszczęte wnioskiem inwestora, który wpłynął do organu 24 sierpnia 2017 r., należało przyjąć że art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie mógł być zastosowany w tym postępowaniu, a co za tym idzie nie mógł zostać naruszony.

Nie sposób też zgodzić się z pozostałymi zarzutami naruszenia prawa materialnego, a mianowicie naruszeniem art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64, art. 54 u.p.z.p. w zw. § 4, § 6-8 rozporządzenia planistycznego; art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3-9 rozporządzenia planistycznego; art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., które odnoszą się kolejno do błędnego – zdaniem skarżącej kasacyjnie – 1) określenia dopuszczalnej wysokości frontowej budynku oraz uznania planowanej zabudowy za zabudowę uzupełniającą; 2) wyznaczenia linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej; a także 3) nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz 4) uznania dopuszczalności realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Z przeprowadzonej w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy analizy urbanistyczno-architektonicznej, co obrazują znajdujące się w aktach administracyjnych jej wyniki, jak też uzasadnienie utrzymanej w mocy przez Kolegium decyzji Burmistrza, kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona, zgodnie z zasadą określoną w § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, jako przedłużenie tej krawędzi do istniejącej zabudowy znajdującej się na działce nr [...] przylegającej do terenu inwestycyjnego.

Planowana zabudowa – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie – będzie stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy. Określony w decyzji o warunkach zabudowy dwulokalowy jednorodzinny budynek mieszkalny ma być bowiem posadowiony na niezabudowanym terenie znajdującym się u zbiegu ulic K. i K. graniczącym z wymienioną powyżej działką nr [...], na której znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Wypada przy tym zaznaczyć, że uzupełnienie istniejącej zabudowy szeregowej nie musi oznaczać kontynuacji tego rodzaju zabudowy.

Brak jest też podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny poprawności wyznaczenia linii planowanej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Linia zabudowy od strony ul. K. została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce nr [...], zaś od strony ul. K. w odległości 4 m od granicy pasa drogowego, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Z kolei szerokość elewacji frontowej została wyznaczona w przedziale 6-10 m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, który dopuszcza odstępstwo od wyznaczania tego parametru od wartości średnich szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jeżyli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Powyższe wyznaczenie zostało uzasadnione gabarytami właściwymi dla zabudowy jednorodzinnej, jaką w niniejszej sprawie jest dwulokalowy jednorodzinny budynek mieszkalny.

Mając powyższe na względzie należało uznać za pozbawione podstaw również dwa ostatnie zarzuty naruszenia prawa materialnego, ponieważ – jak wyżej wykazano – ustalenia zawarte w decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium uwzględniają wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, a planowane przedsięwzięcie o parametrach i wskaźnikach wyznaczonych na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza interesu publicznego oraz osób trzecich.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 128 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a., który według skarżącej kasacyjnie, miał polegać na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy o treści nieobjętej wnioskiem inwestora. Wbrew temu twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, inwestor w piśmie z 24 sierpnia 2017 r. znajdującym się w aktach administracyjnych wniósł o: "ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie wolnostojącego, podpiwniczonego, dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego, dwurodzinnego z dachem płaskim, uzupełniającego istniejącą zabudowę szeregową wzdłuż ul. Marii Konopnickie, przewidzianej do realizacji na terenie dz. Nr: [...] i [...] obr. Nr [...]", co też znalazło swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję Kolegium.

Dotychczasowa ocena podniesionych zarzutów sprawia, że powiązany z nimi zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12, 7, 77 i 80 k.p.a. także należało uznać za nietrafny. W uzasadnieniu decyzji objętej skargą w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Również przeprowadzone postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., która wymaga, aby organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.