Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1211/21 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty za usługi wodne oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1211/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę Gminy K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty za usługi wodne.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina K. (dalej: skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności ograniczenia ustaleń dokonanych przez organ I i II instancji, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawego, bez analizy okoliczności wynikających z jego treści i nierozpoznania istoty sprawy, tj. ustalenia, czy Gmina K. jako właścicielka kanału M. zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za usługi wodne w świetle zasady wynikającej z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.) – dalej: Prawo wodne; zaniechanie obowiązku interpretacji i zastosowania przepisów na korzyść strony skarżącej; charakter opłat za usługi wodne, jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.);

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie, która to dyrektywa w art. 9 postuluje wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Przepis art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60 stanowi, że: "odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady «zanieczyszczający płaci»". Zasada ta, wprost wyrażona w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, przewiduje, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W ocenie skarżącej w okolicznościach sprawy organ nie świadczy usług wodnych za które skarżąca miałaby zwracać koszty. Nawet przy założeniu że usługi wodne byłyby świadczone, to skarżąca ponosi koszty w postaci utrzymania i zagospodarowania urządzenia wodnego kanału M., stanowiącego własność Gminy K., co winno przekładać się automatycznie na koszt usług wodnych (kompensować je). Tymczasem Sąd I instancji stwierdza, że bez wpływu na te kwestie pozostaje ponoszenie kosztów utrzymania wód, a przeciwny wniosek nie wynika wcale z powołanego art. 9 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Skarżąca nie zgadza się z przedmiotową wykładnią, wskazując iż sama możliwość obciążenia opłatami ma być skorelowana z zasadą zwrotów kosztów usług wodnych. Skoro organ nie ponosi tych kosztów, nie może żądać opłaty;

2) przepisów art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a i art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naliczeniem Gminie K. opłaty za usługi wodne nienależnie, a w szczególności uznanie, iż odprowadzanie wód opadowych do M. - urządzenia wodnego (kanału) będącego własnością Gminy K. - stanowi usługę wodną objętą obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej, gdy tymczasem Gmina K. nie powinna być uznana za podmiot objęty obowiązkiem ponoszenia ww. opłaty stałej za usługi wodne.

W oparciu o przytoczone zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w sposób wadliwy interpretuje treść art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Podkreślono, że zobowiązanie Gminy K. do ponoszenia opłat za usługi wodne w zakresie korzystania z wód M., które sama utrzymuje i ponosi tego koszty jest sprzeczne z zasadą zawartą w art. 9 ust. 3 ustawy Prawo, wodne zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Skarżąca stoi na stanowisku, iż Sąd I instancji dokonał interpretacji przepisów w taki sposób, by wprowadzić nieuzasadnione obciążenie finansowe Gminy, wbrew treści art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Skoro skarżąca kasacyjnie sama pokrywa koszty utrzymania urządzenia wodnego, do którego wprowadzane są wody opadowe, pomimo, że to organ jako właściciel wody obowiązany jest do utrzymania urządzenia wodnego, nie może być mowy o obowiązku zwrotu tychże kosztów równoznacznym z ponoszeniem opłaty za usługi wodne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania to jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie jest ona zobligowana do ponoszenia opłaty stałej za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, albowiem ponosi koszty utrzymania urządzenia wodnego (kanału) i jest jego właścicielką. Okoliczności te zaś nie stanowiły podstawy rozważań rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że zgodnie z art. 188 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Obowiązkiem więc skarżącej kasacyjnie jest utrzymywanie urządzenia wodnego. Okoliczność ta nie zwalnia skarżącej kasacyjnie z obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do M.

Zauważyć należy, że zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem.

W przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Ich celem jest zapewnienie środków na efektywne i sprawne gospodarowanie zasobami wodnymi oraz środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu do wód, wód opadowych i roztopowych ponosi się opłatę stałą, a przepis ten określa sposób ustalania tej opłaty.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa wodnego, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3 cytowanej ustawy) i obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, a także wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Zwykłe korzystanie z wód nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego (art. 395 pkt 7 Prawa wodnego). Niekwestionowanym jest, że w rozpoznawanej sprawie Gmina K. posiada pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w K. do wód M. W sytuacji, gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika usługa wodna podlegająca obowiązkowi uiszczenia opłaty stałej, to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia takiej opłaty. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, co do zasady samo udzielenie pozwolenia wodnoprawnego przesądza o obowiązku ponoszenia opłaty za usługę wodną, chyba, że zachodzą wyjątki od tej zasady, co jednak w tej sprawie nie miało miejsca. Nie jest tego rodzaju wyjątkiem zwykłe korzystanie z wód, ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne już z definicji wykraczają poza zakres zwykłego korzystania z wód.

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, to jest art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60AVE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., ze zm.) - dalej "dyrektywa 2000/60AVE" w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne i art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a i art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie skarżącej kasacyjnie koszty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego (kanału), skutkować powinny stwierdzeniem, że nie jest ona zobligowana do ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód M. zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Skarżąca kasacyjnie pominęła jednak okoliczność, że przepis ten dotyczy kosztów środowiskowych, ekologicznych korzystania z wód zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", a nie kosztów związanych z utrzymaniem urządzenia wodnego niezbędnego do odprowadzania tych wód. Podkreślić należy, że celem Dyrektywy jest zapewnienie ochrony wód pod względem jakościowym przy zachowaniu zasad zrównoważonego rozwoju, a także pomocniczości i obiektywizmu. Dyrektywa w art. 9 przewiduje zwrot kosztów za usługi wodne, a taką usługą wodną jest wprowadzanie wód odpadowych i roztopowych do wód w oparciu o wydane pozwolenie wodnoprawne. Działania te mają skłaniać użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych, a dzięki temu doprowadzić do osiągnięcia celów środowiskowych dyrektywy.

W związku z powyższym nie jest uprawnione stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a i art. 298 pkt 1, art. 300 ustawy Prawa wodnego.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.