Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2367/2022/12343 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 15 lipca 2022 r. nr [...].

Decyzją z dnia 15 lipca 2022 roku, nr [...], Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm. – dalej u.ś.r.) i in., odmówił D. M. (dalej: strona, skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem A. B.

W treści uzasadnienia wskazano, że osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, z którego wynika, iż nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. W związku z powyższym nie zostały spełnione wymogi z art. 17 ust. 1b u.ś.r., uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Opieka strony polega na zaspokajaniu podstawowych potrzeb życia codziennego, m. in. na przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, podawaniu leków, robieniu zakupów. Zatem zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie nosi znamion opieki stałej i długotrwałej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona. Podała, że opieka nad ojcem nie pozwala jej na podjęcie jakiejkolwiek pracy. Stan zdrowia ojca wymaga całodobowej opieki i ciągle się pogarsza. Nie ma możliwości wyjścia z domu, gdyż opieka nad ojcem to uniemożliwia.

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 roku, nr SKO.PSŚ/41.5/2367/2022/12343, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ II instancji nie podzielił jednak stanowiska odwołującej się w zakresie, w jakim twierdzi, że opieka nad osobą niepełnosprawną uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Zdaniem SKO w zakresie przesłanek otrzymania ww. świadczenia nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Organ II instancji uznał, że zakres opieki wykonywanej przez odwołującą, która w istocie polega na pracach w gospodarstwie domowym, nie wymusza na niej braku możliwości podjęcia zatrudnienia.

Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła strona. Zaskarżonej decyzji zarzucono m. in., że uzasadnienie organu jest sprzeczne z ustaleniami wywiadu środowiskowego. Z jego ustaleń wynika, że strona sprawuje opiekę nad ojcem 7 dni w tygodniu i pozostaje do dyspozycji w zależności od potrzeb. Codziennie wykonuje szereg czynności pielęgnacyjnych, takich jak toaleta poranna i wieczorna, kąpiel, zakupy, przygotowywanie posiłków, itp. Ojciec jest osobą w znacznym stopniu niedowidzącą, jest głuchy. Ponadto dwa zawały serca, które przeszedł, nie pozwalają pozostawić go samego, gdyż często słabnie i trzeba podawać mu dodatkowe lekarstwa, wzywać pogotowie lub wieźć do lekarza. Dodatkowo zwyrodnienie stawów biodrowych ogranicza mu poruszanie się (potrzebna jest pomoc przy wstawaniu, czego świadkiem była pracownica MOPS przeprowadzająca wywiad środowiskowy). Ojciec nie jest w stanie zrealizować swoich potrzeb życiowych i społecznych z uwagi na swoją niepełnosprawność. W domu mieszka jeszcze brat, który ze względu na nadużywanie alkoholu nie interesuje się sytuacją ojca. Skarżąca wniosła o ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań. Jest nim przyznanie ww. świadczenia osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, co oczywiście powinno być ustalone w każdej indywidualnej sprawie.

SKO przedstawiło stan faktyczny sprawy, przywołało treść przepisów i orzecznictwo, a odnosząc się merytorycznie do sprawy wskazało jedynie tyle (s. 5 decyzji), że zakres opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, zdaniem SKO, że strona nie musi całodobowo wykonywać względem ojca takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia (przy odpowiedniej organizacji obowiązków związanych z zakupami, sprzątaniem czy przygotowywaniem posiłków) i nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej.

Organy jednocześnie ustaliły, że ojciec strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w związku z tą niepełnosprawnością – według orzeczenia – wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby.

Orzeczenie zaliczające do znacznego stopnia niepełnosprawności niewątpliwie jest dowodem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Zgodnie jednak z treścią art. 76 § 3 przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza zatem obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Obalenie takiego domniemania wymaga jednak m. in. należytego uzasadnienia. Trudno uznać, że tak ogólne wywody organów miałyby skutecznie podważyć treść orzeczenia ustalającego, iż osoba niepełnosprawna wymaga jednak stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Jest to istotne w kontekście twierdzeń skarżącej, że osoba niepełnosprawna – jej ojciec, niedowidzi, ma kłopoty ze słuchem i poruszeniem się, a jego stan zdrowia wymaga niekiedy nieprzewidywalnych reakcji i stosownej, natychmiastowej pomocy.

Problemy ze wzrokiem, słyszeniem i poruszaniem się mają charakter stały, zatem nie jest przekonujące twierdzenie, że niejako "w międzyczasie" skarżąca mogłaby pracować zarobkowo. Jeśli już, to należało bardziej precyzyjnie ustalić faktyczny zakres obowiązków skarżącej, także w kontekście tego, że ma ona – co podnosi – rodzeństwo, które także jest zobowiązane do alimentacji. Nie zawsze jednak takie osoby swe obowiązki wobec rodziców obiektywnie mogą wykonywać (z różnych powodów, np. ze względu na stan zdrowia). Jednocześnie z dokumentacji organów wynikałoby, że opieka sprawowana jest codziennie i polega m. in., na myciu, kąpaniu, pomocy przy ubieraniu, itd. Nie są to zatem zwykłe czynności w gospodarstwie domowym.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji wskazać należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Powinien ten fakt zostać uwzględniony.

Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania ww. świadczenia.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

-----------------------

Sygn. akt II SA/GI 1388/22