II SA/Po 77/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-04-15	
Data wpływu	2016-01-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Elwira Brychcy /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona przyrody
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1767/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 97 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 7; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880; art. 11; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpoznaniu wniosku J.I. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy uprzednie własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r., [...], w którym na podstawie art. 97 § 1 pkt.4 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zawieszono postępowanie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r., [...]określającej dla Kopalni Węgla Brunatnego środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża T. w granicach gminy W.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Dnia [...] sierpnia 2007 r. Wójt, po rozpatrzeniu wniosku Kopalni Węgla Brunatnego, wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża "T." w granicach gminy W.

O stwierdzenie nieważności powyższej decyzji pismami z dnia 5 grudnia 2008 r. wystąpili między innymi W. M. i J. I. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazali art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, ewentualnie podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Decyzją z dnia 25 marca 2009 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wskazało, że opisana decyzja odpowiada wymogom art. 56 P.o.ś. i nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. .

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli skarżący oraz inne osoby

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2009 r.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., II SA/Po 472/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].

Skargi kasacyjne od wyroku II SA/Po 472/09 wniosły Kopalnia Węgla Brunatnego oraz Kolegium domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., II OSK 2564/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 7 maja 2010 r., II SA/Po 472/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd ten wyjaśnił, że zawarte w wyroku II SA/Po 472/09 stwierdzenie, iż decyzja Wójta z dnia [...] sierpnia 2007 r. rażąco narusza prawo nie zostało należycie uzasadnione.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., II SA/Po 344/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r., [...],[...]oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r., SKO[...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono szerokie wyjaśnienia odnoszące się do przebiegu sprawy na etapie administracyjnym, a także okoliczności zaistniałych na etapie rozpoznania skargi przez sąd administracyjnym.

W uzasadnieniu wyroku II SA/Po 344/12 Sąd wskazał, że w wymaganym zakresie uwzględnił wiążące go wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 2564/10). Odnośnie pozostałej części problematyki sprawy doszedł natomiast do przekonania, iż wymaga ona ponownej, pogłębionej refleksji, co pozostaje w związku z wszczęciem wobec Rzeczpospolitej Polskiej postępowania naruszeniowego przez Komisję Europejską, które to postępowanie bezpośrednio dotyczy inwestycji, dla której Wójt Gminy wydał decyzję środowiskową z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Po 344/12 wskazał, że zgodnie z komunikatem z dnia 26 stycznia 2012 r., IP/12/70 (http://europa.eu) Komisja Europejska ogłosiła, że upomniała Polskę w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów ochrony środowiska dotyczącego niewykonania oceny oddziaływania na środowisko kopalni odkrywkowej na obszarze ochrony Natura 2000 nad jeziorem Gopło. Jednocześnie Komisja zapowiedziała, że skieruje do polskich władz uzasadnioną opinię oraz zwróci się o doprowadzenie do zgodności z unijnymi przepisami w ciągu dwóch miesięcy, pod rygorem przekazania sprawy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Dalej Sąd wyjaśnił, że z kolei z informacji uzyskanych z Ministerstwa Środowiska w dniu 7 lipca 2012 r. wynika, że postępowanie Komisji przeciwko Polsce toczy się nadal i jest zarejestrowane pod numerem 2008/4796. Wreszcie w bazie dokumentów Komisji (http://ec.europa.eu) w dniu 8 lutego 2012 r. pod numerem C(2012)318/1 zamieszczono uzasadnioną opinię skierowaną pod adresem Polski (art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, obecnie publ. w wersji skonsolidowanej Dz.Urz. UE C 326 z dnia 26 października 2012 r., s. 47).

Powyższe, publicznie dostępne informacje spowodowały, że Sąd zdecydował się zwrócić do Komisji Europejskiej o udostępnienie uzasadnionej opinii oraz do Ministra Środowiska o nadesłanie informacji czy postępowanie przeciwko Polsce zarejestrowane pod numerem 2008/4796 odnosi się do inwestycji, dla której Wójt Gminy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., [...].

Minister Środowiska potwierdził, że uzasadniona opinia z dnia 27 stycznia 2012 r. skierowana wobec Polski dotyczy inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Mając na uwadze wszystkie wymienione wyżej okoliczności Sąd rozpoznający sprawę II SA/Po 344/12 stwierdził, że postępowanie administracyjne objęte skargą może mieć znaczenie z punktu widzenia wywiązywania się Rzeczpospolitej Polskiej ze zobowiązań wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej. Wskazując na zasadę lojalnej współpracy wynikającą z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (wcześniej art. 10 TWE) oraz zasadę efektywności prawa Unii Europejskiej Sąd doszedł do przekonania, iż należy zastosować możliwe środki w celu uniknięcia poważnej kolizji, jaka może powstać pomiędzy orzeczeniem sądowym a działaniami podejmowanymi przez Komisję Europejską. Zdaniem Sądu (II SA/Po 344/12) oddalenie skargi, a w konsekwencji utrzymanie w obrocie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji kopalni odkrywkowej "T" nie tylko zamykałoby drogę do jej kwestionowania ze względu na istnienie wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ale nadto stanowiłoby sądowe potwierdzenie zgodności tej decyzji z przepisami krajowego i europejskiego prawa ochrony środowiska (ze względu na art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 11 P.o.ś. obowiązującym w dacie jej wydania), które zamykałoby możliwość przeprowadzenia chociażby uzupełniającej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez SKO i przedstawiona przez ten organ argumentacja nie pozwala z całą pewnością wykluczyć, że inwestycja, na której realizację udzielono zezwolenia decyzją Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r., w dacie jego udzielenia, nie mogła mieć negatywnego wpływu na obszary Natura 2000: Ostoja Nadgoplańska, PLB 040004 oraz Jezioro Gopło, PLH 040007, a w konsekwencji, że nie naruszała art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym 7 sierpnia 2007 r., Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880) oraz art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Sąd dalej uzasadniał , że jest to istotne, gdyż dopiero uzyskanie całkowitej pewności co do skali i charakterystyki oddziaływania kopalni "T." na obszary chronione może stanowić podstawę do uznania, że nie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów ochrony środowiska w rozumieniu art. 11 P.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), a w konsekwencji do uznania, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.

Sąd podkreślił, że "postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., właśnie ze względu na konieczność rozstrzygnięcia istnienia albo nieistnienia naruszeń prawa ochrony środowiska w dacie wydania decyzji (art. 11 P.o.ś.), w tym prawa europejskiego, jest jedynym postępowaniem w ramach którego organy administracji mogą i powinny podjąć dopuszczalne prawem środki dowodowe w celu upewnienia się czy inwestycja nie ma negatywnego wpływu na obszary Natura 2000 r. i dopiero uzyskawszy pewność co do tego, że takie negatywne oddziaływanie nie występuje, mogą odmówić stwierdzenia nieważności decyzji" oraz, że "wobec zarzutu braku należytej oceny oddziaływania inwestycji na obszary Natura 2000, która zdaniem skarżących nie pozwalała wykluczyć naruszenia art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, w pierwszym rzędzie obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji było gruntowne rozpatrzenie postawionych zarzutów i wykazanie w oparciu o zebrany materiał, że negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000 nie występuje, a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przeprowadzenie stosownych dowodów uzupełniających ocenę inwestycji w kontekście jej oddziaływania na obszary Natura 2000. Dopiero takie ustalenia, które całkowicie wykluczają możliwość negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000, mogłyby być podstawą do podjęcia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, a więc aktu administracyjnego, który - wobec obowiązywania w dacie jej wydania art. 11 P.o.ś. - potwierdzałby zgodność decyzji z prawem ochrony środowiska, w tym europejskim, w dacie jej wydania".

Odnosząc się do treści kontrolowanych decyzji Sąd (II SA/Po 344/12) zwrócił uwagę na uchybienia Kolegium i wskazał, że "ani w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. [...], ani w późniejszej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...],[...] Kolegium nawet słowem nie odniosło się do zasadniczego materiału, jaki powinien stanowić podstawę do określenia przedmiotu ochrony obszarów Natura 2000, którym są standardowe formularze danych dla obszaru Ostoja Nadgoplańska PLB040004 oraz obszaru Jezioro Gopło PLH040007. Tymczasem oceny ryzyka negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia należy dokonywać przede wszystkim w świetle założeń ochrony danego terenu .Kolegium przede wszystkim nie przywołało i nie przeanalizowało zagrożeń określonych w standardowych formularzach danych, jakie zostały uznane za szczególnie niebezpieczne dla zachowania wartości przyrodniczych obszarów PLB040004 oraz PLH040007. Było to konieczne, tym bardziej, że bez gruntownej analizy sprawy - w świetle tych zagrożeń rodzić się mogą obawy czy realizacja i eksploatacja kopalni odkrywkowej "T" nie wpłynie negatywnie na obszary Natura 2000 (w tym miejscu trzeba chociażby zauważyć, że dla Ostoi Nadgoplańskiej PLB040004 podstawowe zagrożenia to "osuszanie terenu", "obniżenie poziomu wody i eutrofizacja jezior"; "zanieczyszczenie wód przez zakłady przemysłowe", "modyfikacja stosunków wodnych związana z funkcjonowaniem zbiornika Jeziorsko"; "zanikanie gospodarowania na łąkach otaczających jezioro")".

Dalej Sąd stwierdził, że "rozpoznanie wniosków J. I. i W. M. wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w którym Kolegium, odnosząc się do danych dotyczących obszarów PLH040007 i PLB040004 zawartych w standardowych formularzach danych, oceni i upewni się czy oddziaływanie odkrywki "T." objętej decyzją środowiskową z dnia [...] lipca 2007 r. może negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000". Zwrócił przy tym uwagę, że "w razie wystąpienia w tym względzie jakichkolwiek wątpliwości (co świadczyć będzie o naruszeniu dyrektywy siedliskowej w zakresie należytej oceny), organ - bacząc na zasadę lojalnej współpracy - obowiązany będzie podjąć wszelkie dopuszczalne środki dowodowe niezbędne do zapewnienia, że przedsięwzięcie zostanie należycie ocenione z punktu widzenia art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej Dopiero, gdy okaże się, że przedsięwzięcie nie może negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, organ uprawniony będzie do przesądzenia, że nie ziściła się przesłanka nieważności z art. 156 § 2 pkt 7 w zw. z art. 11 P.o.ś. (według brzmienia obwiązującego w dacie wydania decyzji)".

Wreszcie w konkluzji uzasadnienia wyroku II SA/Po 344/12 wskazano, że uchylenie decyzji objętych skargą jest konieczne "w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i upewnienia się przez Kolegium, że inwestycja, dla której Wójt Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalił środowiskowej uwarunkowania nie oddziałuje negatywnie na obszary Natura 2000. Konieczność takiego upewnienia się wynika bowiem z wymogów dyrektywy siedliskowej sprecyzowanych przez Trybunał Sprawiedliwości".

Wyrok ten jest prawomocny, ponieważ wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., II OSK 637/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Kopalni Węgla Brunatnego od wyroku II SA/Po 344/12. Naczelny Sąd Administracyjny – odnosząc się do podniesionych zarzutów kasacyjnych – w zasadzie w całości zaakceptował argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku. Sąd drugiej instancji zwrócił między innym uwagę, że z motywów kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku wynika, "że skargi zostały uwzględnione wyłącznie z powodu uchybienia przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe jego obowiązkom w aspekcie postępowania wyjaśniającego i tego, że przedstawiona przezeń argumentacja nie pozwala z cała pewnością wykluczyć, że inwestycja nie mogła mieć negatywnego wpływu na obszary Natura 2000, a w konsekwencji, ze nie naruszała przepisu art. 31 ust. 1 Uop [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniająco wskazał też, że "organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego)".

Po przekazaniu akt sprawy do Kolegium organ ten pismem z dnia 24 lutego 2015 r., [...] zwrócił się do Ministra Środowiska z zapytaniem, czy postępowanie Komisji Europejskiej wobec Polski 2008/4796 zakończyło się, czy w wyniku prowadzonego postępowania negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000 zostało stwierdzone i ewentualnie w oparciu o jakie okoliczności i dowody.

Pismem z dnia 11 marca 2015 r., działający z upoważnienia Ministra Środowiska Podsekretarz Stanu Główny Konserwator Przyrody poinformował, że Komisja Europejska nadal prowadzi postępowanie. Komisja Europejska nie podjęła do tej pory decyzji odnośnie umorzenia przedmiotowego postępowania lub skierowania skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Pismem z dnia 30 marca 2015 r. SKO zwróciło się do Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce z podobnym zapytaniem czy postępowanie wobec Polski 2008/4796 zakończyło się, czy w wyniku prowadzonego postępowania negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000 zostało stwierdzone i ewentualnie w oparciu o jakie dowody i okoliczności.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej poinformowała że "postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało jeszcze zakończone. Ponieważ przesłane przez władze polskie informacje wymagają dość kompleksowej technicznej oceny, służby komisji zleciły jej część zewnętrznemu konsultantowi. Ocena dotyczy nowego modelu hydrologicznego odkrywki węgla brunatnego w T. oraz powiązanego z nią systemu monitoringu wód podziemnych i powierzchniowych na obszarze Natura 2000 jezioro Gopło i w jego okolicach. Celem tych badań jest określenie wpływu działalności kopalni na stan gatunków i siedlisk objętych ochroną na ww. obszarze Natura 2000. Po zakończeniu tej oceny Komisja podejmie dalsze kroki w tej sprawie. Najprawdopodobniej nastąpi to na jesieni tego roku".

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., [...]Kolegium działając z urzędu postanowiło zawiesić postępowanie w sprawie. Wskazało, że wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., II SA/Po 344/12 zostało zobowiązane do rozstrzygnięcia istnienia albo nieistnienia naruszeń prawa ochrony środowiska w dacie wydania decyzji (art. 11 P.o.ś.) w tym prawa europejskiego oraz upewnienia się czy przedmiotowa inwestycja nie ma negatywnego wpływu na obszary Natura 2000. Zdaniem SKO z wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych wynika, że ustalenia dokonane przez Komisję Europejską mogą rzutować na wynik prowadzonego postępowania administracyjnego.

Następnie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozparzenie sprawy złożonego przez J. I., Kolegium postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Na wstępie swych rozważań Kolegium przedstawiło znaczenie pojęcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dalej wyjaśniło, że mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2012 r., II SA/Po 344/12 prowadząc ponownie postępowanie administracyjne podjęło niezbędne działania mające na celu ustalenie, czy postępowanie Komisji Europejskiej 2008/4796 zakończyło się i czy w wyniku prowadzonego postępowania zostało stwierdzone negatywne oddziaływanie na obszary Natura. Informacje uzyskane od działającego z upoważnienia Ministra Środowiska Podsekretarza Stanu Głównego Konserwatora Przyrody oraz od Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej pozwoliły na stwierdzenie, że przesłane przez władze polskie informacje wymagają kompleksowej technicznej oceny, która w części wymaga oceny zewnętrznego konsultanta. Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej wskazała, że najprawdopodobniej zakończenie oceny nastąpi na jesieni tego roku. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze na posiedzeniu niejawnym postanowiło o zawieszeniu postępowania z urzędu.

Skargę na postanowienie Kolegium w przedmiocie zawieszenia postępowania złożył J. I. Zarzucił naruszenie:

– rażące naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") przez zignorowanie oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 7 października 2014 r., II OSK 637/13 i utrzymanego w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu II SA/Po 344/12 oraz nieprzeprowadzenie badania zaskarżonej decyzji Wójta Gminy i upewnienia się przez Kolegium, że inwestycja, dla której Wójt ustalił uwarunkowania środowiskowe nie oddziałuje negatywnie na obszary Natura 2000 w zgodzie z wymogami dyrektywy siedliskowej;

– art. 89 § 1 K.p.a. w zw. z art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.);. przez nieprzeprowadzenie rozprawy mimo wniosku stron;

– art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez zawieszenie postępowania przy błędnym założeniu, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego;

– art. 7 K.p.a., i uchybienie art. 77 § 1 K.p.a.;

– art. 80 K.p.a.

Wskazując na powyższe J. I. wniósł o uchylenie obu wydanych przez Kolegium postanowień oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Motywując swe zarzuty skarżący wskazał, że postanowienie Kolegium jest oczywiście błędne. Organ nie wziął bowiem pod uwagę wskazań zawartych w wydanym w sprawie wyroku. J. I. przytoczył szereg fragmentów z wyroku II SA/Po 344/12 jak i wyroku II OSK 637/13, z których wynika między innymi, że zasadniczym zadaniem Kolegium jest "gruntowne rozpatrzenie postawionych zarzutów i wskazanie w oparciu o przedstawiony materiał, że negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000 nie występuje, a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przeprowadzenie stosownych dowodów uzupełniających ocenę inwestycji w kontekście jej oddziaływania na obszary Natura 2000".

Skarżący wyraził też przekonanie, że przedłużanie rozpoznania przez Kolegium sprawy w istocie przedłuża też stan naruszenia prawa stwierdzony przez Komisję Europejską i rzeczywiście może doprowadzić do ukarania Rzeczypospolitej Polskiej, za co odpowiedzialność spocznie nie tylko na Wójcie Gminy, ale i Samorządowym Kolegium Odwoławczym.

Autor skargi stwierdził nadto, że organ w najmniejszym stopniu nie uzasadnił – dla jakich powodów przyszłe wnioski Komisji Europejskiej o ukaranie Rzeczypospolitej Polskiej mają być "zagadnieniem wstępnym", w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie [...], gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".

W ocenie Kolegium – które w postanowieniach z dnia [...] listopada 2015 r., [...] oraz z dnia [...] października 2015 r., [...]konsekwentnie powołuje się na wydany uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2012 r., II SA/Po 344/12 – zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika z relacji pomiędzy przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego a zakończeniem postępowania naruszeniowego 2008/4796 przez Komisję Europejską.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko Kolegium co do zaistnienia podstaw zawieszenia postępowania nieważnościowego prowadzonego wobec decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r. jest nie do zaakceptowania.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Można w tym miejscu zasygnalizować, że regulacja ta przed 15 sierpnia 2015 r. brzmiała nieco inaczej (por.: art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2015 r., poz. 658 i poprzednie brzmienie art. 153 P.p.s.a.), co jednak nie zmienia faktu, iż jej zasadniczy wydźwięk (związanie organów i sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania) pozostał niezmieniony.

Mając na uwadze powyższe, ustalając cel postępowania administracyjnego prowadzonego przez Kolegium należy przede wszystkim uwzględnić jaką ocenę prawną i wskazania skierowano do tegoż organu w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego II SA/Po 344/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 637/13.

Po wnikliwej analizie obu tych orzeczeń należy stwierdzić, że w ani jednym zdaniu orzekające w sprawie Sądy administracyjne nie powiązały docelowego wyniku sprawy administracyjnej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r. z jakimkolwiek rozstrzygnięciem, a tym bardziej ustaleniami Komisji Europejskiej. Wręcz przeciwnie, Sąd w wyroku II SA/Po 344/12 obowiązki Kolegium w zakresie postępowania wyjaśniającego, które ten organ powinien przedsięwziąć we własnym zakresie zostały jednoznacznie sprecyzowane.

Jak już wskazano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, Sąd orzekający w sprawie II SA/Po 344/12 stwierdził, że "wobec zarzutu braku należytej oceny oddziaływania inwestycji na obszary Natura 2000, która zdaniem skarżących nie pozwalała wykluczyć naruszenia art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, w pierwszym rzędzie obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji było gruntowne rozpatrzenie postawionych zarzutów i wykazanie w oparciu o zebrany materiał, że negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000 nie występuje, a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przeprowadzenie stosownych dowodów uzupełniających ocenę inwestycji w kontekście jej oddziaływania na obszary Natura 2000 [...]. Dopiero takie ustalenia, które całkowicie wykluczają możliwość negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000, mogłyby być podstawą do podjęcia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, a więc aktu administracyjnego, który - wobec obowiązywania w dacie jej wydania art. 11 P.o.ś. - potwierdzałby zgodność decyzji z prawem ochrony środowiska, w tym europejskim, w dacie jej wydania".

Odnosząc się do treści kontrolowanych decyzji Sąd w uzasadnieniu wyroku sprawy II SA/Po 344/12 zwrócił uwagę na uchybienia Kolegium i wskazał, że "ani w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. [...], ani w późniejszej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...],[...]Kolegium nawet słowem nie odniosło się do zasadniczego materiału, jaki powinien stanowić podstawę do określenia przedmiotu ochrony obszarów Natura 2000, którym są standardowe formularze danych dla obszaru Ostoja Nadgoplańska PLB040004 oraz obszaru Jezioro Gopło PLH040007. Tymczasem oceny ryzyka negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia należy dokonywać przede wszystkim w świetle założeń ochrony danego terenu. Kolegium przede wszystkim nie przywołało i nie przeanalizowało zagrożeń określonych w standardowych formularzach danych, jakie zostały uznane za szczególnie niebezpieczne dla zachowania wartości przyrodniczych obszarów PLB040004 oraz PLH040007. Było to konieczne, tym bardziej, że bez gruntownej analizy sprawy - w świetle tych zagrożeń rodzić się mogą obawy czy realizacja i eksploatacja kopalni odkrywkowej "T" nie wpłynie negatywnie na obszary Natura 2000 (w tym miejscu trzeba chociażby zauważyć, że dla Ostoi Nadgoplańskiej PLB040004 podstawowe zagrożenia to "osuszanie terenu", "obniżenie poziomu wody i eutrofizacja jezior"; "zanieczyszczenie wód przez zakłady przemysłowe", "modyfikacja stosunków wodnych związana z funkcjonowaniem zbiornika Jeziorsko"; "zanikanie gospodarowania na łąkach otaczających jezioro")".

Sąd stwierdził też, że "rozpoznanie wniosków J. I. i W. M. wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w którym Kolegium, odnosząc się do danych dotyczących obszarów PLH040007 i PLB040004 zawartych w standardowych formularzach danych, oceni i upewni się czy oddziaływanie odkrywki "T." objętej decyzją środowiskową z dnia [...] lipca 2007 r. może negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000". Zwrócił przy tym uwagę, że "w razie wystąpienia w tym względzie jakichkolwiek wątpliwości (co świadczyć będzie o naruszeniu dyrektywy siedliskowej w zakresie należytej oceny), organ - bacząc na zasadę lojalnej współpracy - obowiązany będzie podjąć wszelkie dopuszczalne środki dowodowe niezbędne do zapewnienia, że przedsięwzięcie zostanie należycie ocenione z punktu widzenia art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej [...]. Dopiero, gdy okaże się, że przedsięwzięcie nie może negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, organ uprawniony będzie do przesądzenia, że nie ziściła się przesłanka nieważności z art. 156 § 2 pkt 7 w zw. z art. 11 P.o.ś. (według brzmienia obwiązującego w dacie wydania decyzji)".

Wreszcie w konkluzji uzasadnienia wyroku II SA/Po 344/12 wskazano, że uchylenie decyzji objętych skargą jest konieczne "w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i upewnienia się przez Kolegium, że inwestycja, dla której Wójt Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalił środowiskowej uwarunkowania nie oddziałuje negatywnie na obszary Natura 2000. Konieczność takiego upewnienia się wynika bowiem z wymogów dyrektywy siedliskowej sprecyzowanych przez Trybunał Sprawiedliwości".

W świetle wyżej cytowanych i wiążących organ jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie, wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 344/12 nie sposób uznać, że przyjęcie przez Komisję Europejską w postępowaniu 2008/4796 stanowiska względem Rzeczpospolitej Polskiej może być uznane za zagadnienie wstępne względem postępowania prowadzonego przez Kolegium w przedmiocie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę (dotyczącą postanowienia o zwieszeniu postępowania) wskazania wynikające z wyroku II SA/Po 344/12 są jednoznaczne. Nie wynika z nich w żadnym razie, aby Kolegium miało, ani nawet względnie chociażby mogło, uzależniać swą decyzję od postępowania prowadzonego przed Komisją Europejską. We wstępnej części uzasadnienia wyroku II SA/Po 344/12 Sąd wyraźnie wskazał, że "postępowanie Komisji Europejskiej pod numerem 2008/4796 jest oczywiście postępowaniem odrębnym, które nie ma bezpośredniego znaczenia dla bytu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Ma ono natomiast takie znaczenie, iż ze względu na zasadę lojalnej współpracy (UE) polskie organy powinny podjąć wszelkie możliwe działania, które pozwolą na uzyskanie całkowitej pewności co do skali i charakterystyki oddziaływania kopalni "T." na obszary chronione zanim rozstrzygną, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów ochrony środowiska w rozumieniu art. 11 P.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), a w konsekwencji, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.

Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że w kontekście wiążących Kolegium wskazań zawartych w wyroku II SA/Po 344/12 nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ do czasu zakończenia postępowania 2008/4796 przez Komisję Europejską. Ten ostatni organ unijny prowadzi postępowanie względem Rzeczpospolitej Polskiej ze względu na stwierdzone wstępnie naruszenia przejawiające się w braku zapewnienia należytej oceny środowiskowej odkrywki "T." i jej wpływu na obszary Natura 2000. Z kolei Kolegium – którego działanie jest z tej perspektywy emanacją działania Państwa Polskiego – prawidłowo wyjaśniając sprawę i weryfikując w postępowaniu nieważnościowym decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2007 r. może przyczynić się właśnie do konwalidowania naruszeń, które Komisja Europejska zarzuca Polsce. Jak bowiem wynika z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości (zostało to szeroko wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 344/12) wobec zarzutu braku należytej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (w tym na obszary Natura 2000) obowiązkiem Państwa członkowskiego doprowadzić do zapewnienia, że przedsięwzięcie zostanie należycie zweryfikowane (także z punktu widzenia art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej) .

Reasumując nie ma podstaw do zastosowania przez SKO przepisu art. 97 §1 pkt.4 kpa ponieważ organ ten nie może oczekiwać na żadne rozstrzygnięcie przez inny organ, ale uzupełniając postępowanie w sposób i kierunku wskazanym w wyroku sądu w sprawie II SA/Po 344/12 i II OSK 637/13 wydać merytoryczne rozstrzygnięcie .

Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit.c ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 poz.270 ze zm ) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Kosztami postępowania sąd obciążył organ na zasadzie art. 200 cyt. ustawy