Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum im. [...] w C. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Gimnazjum im. [...] w C. do rozpatrzenia punktów 1, 2, 4, 5, 14, 15 i 16 wniosku J. N. z dnia [...] października 2015 r. 2. zobowiązuje Dyrektora Gimnazjum im. [...] w C. do rozpatrzenia wniosku J. N. z dnia [...] października 2015 r. w zakresie nie wymienionym w pkt 1 wyroku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy, 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 4. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. wymierza Dyrektorowi Gimnazjum im. [...] w C. grzywnę w kwocie 300 zł (trzysta złotych), 6. w pozostałym zakresie skargę oddala, 7. zasądza od Dyrektora Gimnazjum im. [...] w C. na rzecz J. N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Wnioskiem z dnia 2 października 2010 r. złożonym za pomocą systemu dziennika elektronicznego "L." J. N. zwrócił się do Dyrektora Gimnazjum im. [...] w C. z wniosek o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej informacji o jednej z nauczycielek – A. K..

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. J. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Gimnazjum im. [...] w C. wnosząc o:

1) zobowiązanie Dyrektora Gimnazjum im. [...] w C. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia wyroku organowi,

2) zobowiązanie Gimnazjum im. [...] w C. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa

4) zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych od Gimnazjum im, [...] w C..

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na jego wniosek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że żądane informacje stanowiły kopię żądanych informacji, które skarżący już kilkukrotnie wcześniej wysyłał do Gimnazjum w stosunku do innych zatrudnionych w nim nauczycieli. Ponadto organ wskazał, iż na bieżąco stara się udzielać odpowiedzi na zadawane przez skarżącego pytania.

Organ zwrócił uwagę, że całość działań skarżącego powoduje w efekcie, iż pracownicy Gimnazjum bezpośrednio zaangażowani w edukację syna skarżącego znaczną część czasu poświęconego na pracę zmuszeni są przeznaczać na wyjaśnianie spraw zainicjowanych przez skarżącego.

Organ wskazał również, iż w wiadomości mailowej przesłanej skarżącemu w dniu [...] marca 2016 r. Dyrektor Gimnazjum udzieliła mu odpowiedzi na część pytań będących przedmiotem niniejszego postępowania, które w ocenie organu mogły rzeczywiście stanowić dane podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i oświadczył, że skarga wpłynęła między [...] lutym, a [...] marca, na pewno przed udzieleniem odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa , kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów.

Należy podkreślić, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11, – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545).

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Dyrektora Gimnazjum im. [...] w C. w zakresie udostępnienia informacji wskazanych we wniosku z dnia [...] października 2015 r.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także czy nie jest to informacja publiczna przetworzona.

Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Poza tym, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu). Podmioty te mają obowiązek udostępnienia informacji publicznej wtedy, gdy są w jej posiadaniu (ust. 3).

W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że w myśl art.2 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz.2572, dalej "u.s.o." ) system oświaty (publiczny) m.in. obejmuje gimnazja. Według art.5 ust.1 u.s.o. szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Zgodnie z art.5 ust.2 u.s.o. szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e, może być zakładana i prowadzona przez:

1) jednostkę samorządu terytorialnego;

2) inną osobę prawną;

3) osobę fizyczną.

Natomiast art.5 ust.3 stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne.

Zasadniczo gimnazja w Polsce mają charakter publiczny, a jedynie wyjątkowo i sporadycznie występują gimnazja niepubliczne. Mając to na uwadze i uwzględniając fakt, iż Dyrektor Gimnazjum nie kwestionował faktu, iż ma co do zasady obowiązek udzielania informacji publicznych, Sąd orzekający przyjął, że wspomniane gimnazjum jest szkołą publiczną objętą dyspozycją art.4 ust.1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie było wątpliwości, że Dyrektor Gimnazjum co do zasady był zobligowany do udzielenia informacji publicznej.

Następnie wskazać należy, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "Kpa"). Nie jest zasadne stanowisko, że postępowaniem administracyjnym można nazwać jedynie takie postępowanie, o jakim mowa w art. 1 i 2 Kpa. Przepisy art. 1 i 2 Kpa wskazują na postępowania, w których ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego, z czego nie można wyprowadzać wniosku, że są to jedyne postępowania administracyjne. Jako przykład można wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter postępowania administracyjnego, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności (nawet jeśli, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej) - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej (14 dni od dnia złożenia wniosku).

Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną podmiot ten ma obowiązek:

1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub

2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lub

3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub

4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Jeżeli jednak objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma natomiast obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym poinformowanie to nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji określonej w 84 punktach wniosku. Do dnia wniesienia skargi organ nie zareagował na powyższe. Dopiero po wniesieniu skargi, co zostało potwierdzone przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r., organ w dniu [...] marca 2016 r. udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1-5 oraz 14-16. W odniesieniu do pozostałych pytań organ w żaden sposób się nie wypowiedział. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pozostałe informacje żądane przez skarżącego dotyczą spraw stricte prywatnych nauczyciela i na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlegają udostępnieniu.

Odnosząc się do powyższego twierdzenia organu wskazać należy, iż zastosowanie regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga zbadania i jednoznacznego ustalenia, w kontekście wykonywanych zadań, czy osoby których dotyczy żądana informacja publiczna pełnią funkcje publiczne, czy też nie. Dopiero bowiem ustalenie tych okoliczności pozwala na prawidłową ocenę możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2. Ustalenie z kolei, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby nie pełniącej funkcji publicznych, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji.

Odnowa udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w trybie wydania decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Powyższe oznacza, iż w sytuacji gdy organ uznaje, że z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można udostępnić żądanej informacji to winien wydać w tym zakresie decyzję, a nie pozostawić wniosek bez jakiejkolwiek odpowiedzi.

Do dnia rozpoznania sprawy organ udzielił odpowiedzi wyłącznie na pytania zawarte w pkt 1-5 oraz 14-16. Natomiast w pozostałym zakresie nie odpowiedział skarżącemu w żaden sposób.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż organ pozostaje w bezczynności, co do pkt. 6-13 oraz 17-87 wniosku z dnia 2 października 2015 r. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 605/05, zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 Ppsa orzekł jak w pkt 2 i 3 sentencji wyroku.

Z uwagi, iż organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w pkt. 1-5 oraz 14-16 po wniesieniu przez skarżącego skargi postępowanie w tym zakresie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Wskazać należy, że organ rozpoznał wniosek w powyższym zakresie, co do którego pozostawał w bezczynności, to tym samym stan bezczynności ustał. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi może być tylko jej bezzasadność. Skoro zaś organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi – a więc skarga była wówczas zasadną – lecz następnie przestał być bezczynny, to należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana tu jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności stwierdzić należy, iż ma ona charakter rażący. Jak wynika z akt sprawy organ po wpłynięciu wniosku przez okres ponad 6 miesięcy nie podjął żadnych działań, co stanowi ewidentne naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakreślającej 14 dniowy termin na rozpoznanie wniosku.

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1a Ppsa Sąd (w pkt 3 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 149 § 2 Ppsa w zw. z art. 154 § 6 Ppsa Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 300 zł uznając, iż powyższa kwota będzie wystarczającą restrykcją dla organu. Sąd określając wysokość grzywny miał przede wszystkim na uwadze, iż zakres żądanej informacji jest dość obszerny, a ponadto że z nadesłanych przez organ pism wynika, że skarżący wielokrotnie występował do organu z tak obszernymi zapytaniami.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości, o co wnosił skarżący. Z powyższych względów w tym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Ppsa ( pkt 6 wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 6 wyroku na podstawie art. 200 Ppsa.