Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 maja 2013 roku sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku M. G. z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1, 2 i 3 tego wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. M. G. zwrócił się do Wójta Gminy B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

1. "wgląd do dokumentów urzędowych, jak księgi przychodów i rozchodów lub innych dokumentów, z których wynikać będą szczegółowe zestawienia wydatkowania funduszy publicznych i mienia samorządu terytorialnego, tj. Gminy B. oraz jej przychodów w poszczególnych miesiącach za rok 2012";

2. "wgląd do dokumentów, z których wynikać będzie, jakim majątkiem dysponuje Gmina B. i gdzie się znajduje";

3. "wgląd do dokumentów z wszystkich przeprowadzonych licytacji w 2012 r. mienia Gminy B., z których w szczególności będzie wynikać, co było przedmiotem licytacji, kiedy się odbyła lub nie, oraz jaki był efekt końcowy poszczególnej licytacji";

4. "wgląd do dokumentów, z których wynikać będzie, kto jest radnym Gminy B. i jaką pełni funkcję".

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy B. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], odnosząc się do pkt 1 powołanego wniosku stwierdził, że "w Urzędzie Gminy B. nie prowadzi się ksiąg przychodów i rozchodów, natomiast zestawienia wydatkowania środków publicznych wymagają dodatkowego nakładu pracy, w związku z powyższym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) uzyskanie informacji przetworzonej musi być uzasadnione, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego." Poinformowano również, że na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) Gminy B. ([...]) w zakładce Zarządzenia zamieszczone są informacje o przebiegu wykonania budżetu gminy za okresy półroczne i roczne.

Organ odpowiadając na pytanie zawarte w pkt 2 i 3 ww. wniosku podał, że "informacje o majątku Gminy umieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej w zakładce Finanse Gminy - Majątek Gminy natomiast ogłoszenia o organizowanych przetargach znajdują się również w Biuletynie Informacji Publicznej w zakładce Przetargi - Przetargi nieruchomości". Ponadto, poinformowano, że spis licytacji zakończonych wynikiem pozytywnym skarżący otrzymał w dniu [...] listopada 2012 r. Wskazano również, że w dniu [...] listopada 2012 r. odbył się przetarg na sprzedaż działki nr [...] w Ł. o pow. [...] m2 za cenę [...] zł netto, z przeznaczeniem pod budowę stacji transformatorowej. Nabywcą działki została E. w P. Oddział B.

Odnośnie zaś odpowiedzi na pytanie skarżącego zawarte w pkt 4 wniosku organ wskazał, że "informacje o wyniku wyborów samorządowych na Radnych Gminy B. zamieszczone są na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w zakładce Władze i Struktura - Rada Gminy, natomiast uchwały o powołaniu Radnych Gminy w zakładce Prawo Lokalne - Uchwały Rady Gminy."

W dniu [...] grudnia 2012 r. M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wójta Gminy B. w sprawie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o ustalenie i stwierdzenie, że doszło do bezczynności Wójta i zobowiązanie tego organu do udzielenia żądanej informacji publicznej lub wydania decyzji w terminie 14 dni.

Skarżący podniósł, że organ najpierw ustnie, a następnie pisemnie odmówił udzielenia w żądany sposób informacji publicznej, odsyłając do strony internetowej BIP Gminy B. W ocenie skarżącego organ wprowadził go w błąd, ponieważ na podanej przez organ stronie internetowej nie ma wszystkich żądanych przez niego informacji. Podkreślił ponadto, że wnosił o wgląd do dokumentów urzędowych, a nie o udostępnienie informacji przetworzonej.

Skarżący wskazał, że w związku nieudostępnieniem wnioskowanych przez niego informacji, organ pozostaje w bezczynności. Zarzucił również, że organ w związku z odmową udostępnienia informacji publicznej nie wydał stosownej decyzji. Organ nie wykonał obowiązku udzielenia wglądu do dokumentów urzędowych, w których jest posiadaniu, czym naruszył art. 4 powołanej ustawy, oraz art. 3 ust. 2, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego organ naruszył również art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie żądanych informacji w sposób i formie zgodnych z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę organ powołał argumentację tożsamą z zawartą w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na jej bezzasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 1 cyt. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia (art. 16 ust. 1).

W świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że wójtowie gminy mieszczą się w zakresie podmiotowym stosowania cyt. ustawy, a zatem Wójt Gminy B. jest podmiotem zobowiązanym na jej gruncie do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że w przedmiotowym wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący domagał się od Wójta Gminy B. udostępnienia informacji publicznej w postaci wglądu do dokumentów urzędowych, w tym dokumentów dotyczących wydatkowania funduszy publicznych i mienia gminy oraz jej przychodów, dokumentów dotyczących posiadanego przez organ majątku i jego położenia, dokumentów dotyczących przeprowadzonych przez organ licytacji, oraz dokumentów wskazujących, kto jest radnym gminy, będących w posiadaniu tego organu.

Organ, odpowiadając na wnioski zawarte w przedmiotowym piśmie, odesłał skarżącego do informacji znajdujących się na stronie internetowej BIP. Odpowiedź powyższa nie czyniła zadość żądaniu wskazanemu we wniosku skarżącego, bowiem na podanej przez organ stronie nie ma wszystkich informacji, o których udostępnienie wniósł skarżący.

Zauważyć też należy, że wskazanie przez organ źródła przedmiotowych informacji nie wypełnia przesłanki jej udzielenia. Organ co prawda wskazał zakładki i uszczegółowił miejsca w BIP, gdzie żądane, konkretne informacje, skarżący mógłby uzyskać, jednakże informacje na podanej stronie nie zawierały wszystkich informacji żądanych przez skarżącego. Wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony BIP jako jej źródła, stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta). Nieprawidłowe jest więc załatwienie wniosku poprzez odesłanie do stron BIP, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się przez stronę z licznymi udostępnionymi na stronie BIP dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych lub też, gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP, a następnie samodzielnym jej "wytworzeniu" na ich podstawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r., II SAB/Wa 184/11). W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ odpowiadając na pkt 1 wniosku odesłał skarżącego do zakładki na stronie internetowej BIP "zarządzenia", gdzie znajduje się szereg informacji, co niewątpliwie utrudnia odnalezienie odpowiedzi na pytanie skarżącego.

Jak wyżej wskazano, organ administracji publicznej nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jedynie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, przy czym zakres żądania wyrażony we wniosku o jej udostępnienie i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. W innym przypadku organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem.

W tym kontekście analizując odpowiedź organu na pkt 2 wniosku, dotyczący majątku, jakim dysponuje gmina, organ również wskazał na informacje zawarte w BIP, jednakże po dokonaniu ich analizy Sąd doszedł do wniosku, że informacje w nim zawarte nie wyczerpują całości wniosku skarżącego w tym zakresie. Skarżący wnosił bowiem o wskazanie również tego, gdzie znajduje się majątek gminy. Tymczasem z "Informacji o stanie mienia komunalnego Gminy B." opublikowanej w BIP w przypadku wielu nieruchomości nie jest wiadome, gdzie się ona znajdują, dotyczy to np. gruntów ornych, działek budowlanych, budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych i szeregu innych przykładów mienia, co do którego okoliczność ta nie jest znana.

Natomiast odpowiedź organu na wniosek skarżącego dotyczący licytacji należy uznać za niepełną. Udzielona skarżącemu odpowiedź na wniosek nie pozwalała na pozyskanie informacji w zakresie, o jaki chodziło skarżącemu. Odesłanie do informacji znajdujących się w BIP nie stanowiło należytego załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżący żądał dostępu do dokumentów z przeprowadzonych licytacji, a więc dotyczy to np. protokołów z nich spisywanych, z których wynikać będzie przebieg licytacji (przetargu) i innych dokumentów, które są związane z przetargami, a których nie ma na stronie BIP.

Reasumując, w ocenie Sądu pismo będące odpowiedzią na wniosek skarżącego jest fragmentarycznym i niepełnym odniesieniem się do żądanych przez stronę informacji, nie wyczerpało bowiem zakresu żądań wniosku. Z przedmiotowego wniosku jednoznacznie wynika, że skarżący w istocie żądał wglądu do konkretnych danych zawartych w dokumentach - a takich cech nie posiada udostępniona przez Wójta Gminy B. informacja.

Wskazać należy, że w przypadku braku żądanych przez wnioskodawcę dokumentów, ustawa o dostępie do informacji publicznej obliguje organ do poinformowania wnioskodawcy o ewentualnym braku informacji objętej wnioskiem, bądź w przypadku istnienia ograniczenia w dostępie do niej wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji. Uznać zatem należy, że takich działań Wójt Gminy B. nie podjął, udostępniając w istocie rzeczy informacje niepełne, co świadczy o fragmentarycznym załatwieniu sprawy, nie czyniącym zadość żądaniu skarżącego wyartykułowanym we wniosku z dnia [...] listopada 2012 r.

Wymaga podkreślenia, że jeżeli organ miał wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie, albowiem właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby bowiem do zaprzeczenia idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym wglądu do dokumentów wymienionych w punktach od 1 do 3 wniosku skarżącego uzasadnia zarzut bezczynności organu. Skarżącemu nie udzielono bowiem odpowiedzi zgodnie z żądaniem jego wniosku. Skoro zaś wnioskowana informacja jest informacją publiczną, to organ powinien załatwić wniosek zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną polegającą przy tym na: udostępnieniu dokumentu do wglądu, wydaniu jego kserokopii albo w inny sposób uczynieniu zadość wnioskowi. Dysponent informacji publicznej - po myśli art. 14 ust. 1 cyt. ustawy - jest zobowiązany bowiem do jej udostępnienia w formie określonej przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1261/08, wyrok z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK. 1622/10). Ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazał, że domaga się wglądu do dokumentów (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2), to podmiot zobowiązany powinien udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżącego formie, chyba że została ona udostępniona w BIP (art. 10 ust. 1 ustawy).

Za bezzasadną w tym kontekście należy uznać argumentację organu, że informacja o przychodach i wydatkach gminy wymaga przetworzenia, bowiem skarżący wnosił jedynie o wgląd do dokumentów, a nie dokumenty, których przekazanie wnioskodawcy wymagałoby przetworzenia informacji i znacznego przy tym nakładu pracy i kosztów ze strony organu. Udostępnienie skarżącemu informacji o wydatkowaniu środków publicznych nie stanowi w efekcie przygotowania informacji przetworzonej. W powstaniu informacji przetworzonej podstawowe znaczenie odgrywa czynnik twórczy, nierozerwalnie związany z intelektualnym zaangażowaniem. Przetwarzanie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, powiązanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. H. Izdebski "Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej", Warszawa 2001, s. 31). Udostępnienie skarżącemu żądanej informacji poprzez wgląd do istniejących dokumentów nie można uznać za związane z przetwarzaniem informacji.

Natomiast zarzut skargi dotyczący bezczynności organu w kwestii nieudostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 4 wniosku skarżącego jest niezasadny, bowiem informacja ta znajduje się w BIP, na co wskazał organ odpowiadając na przedmiotowy wniosek. Informacja tam zawarta jest wyczerpująca, bowiem w zakładce "Władza i struktura" > "Rada Gminy" > "Skład Rady" znajduje się wyczerpująca informacja, o którą wnosił skarżący, tj. wskazani są radni gminy wraz z pełnionymi przez nich funkcjami. W związku z powyższym organ nie miał obowiązku udostępnienia informacji, którą skarżący mógł bez przeszkód uzyskać w BIP.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca - w ocenie Sądu - z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Wynikała ona z nieprawidłowej interpretacji obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Z tych wszystkich względów skargę należało uznać za zasadną w zakresie punktów 1, 2 i 3 wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.