II SA/Sz 498/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-07-10	
Data wpływu	2019-05-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Arkadiusz Windak
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 2842/19	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2107;  art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 134 par 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 61;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu 13 kwietnia 2018 r. R. D. (dalej jako: "skarżący") wystąpił do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. P. (dalej: jako "organ"), w trybie dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie następujących informacji:

1. Ile wynosi aktualnie miesięczne wynagrodzenia brutto Dyrektora PCPR w K. P..

2. Wykazu nagród przyznanych pracownikom PCPR z przypisaniem do stanowisk począwszy od 1 stycznia 2017 r. do dnia udzielenia odpowiedzi.

3. Podanie wszelkich nagród wraz z kwotami jakie otrzymał dyrektor PCPR

od 1 stycznia 2017 r. do dnia udzielenia odpowiedzi.

Odpowiadając skarżącemu Dyrektor PCPR w K. P. udostępnił żądane informacje określone w punktach 1 i 3, zaś decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej opisanej we wniosku w pkt 2. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S., a sprawa wniosku przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku strony, decyzją z dnia [...]., orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci wykazu nagród przyznanych pracownikom PCPR z przypisaniem do stanowisk począwszy od 1 stycznia 2017 r. do dnia udzielenia odpowiedzi wskazując, że żądane dane podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 23 i 24 Kodeksu Cywilnego, a pracownicy PCPR w K. P. nie wyrazili zgody na ich ujawnienie.

Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy ww. decyzję organu

I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1033/18 stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...]., jako wydanej przez organ niewłaściwy podnosząc, że od decyzji Dyrektora PCPR w K. P. z dnia [...] służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot, który ją wydał, nie zaś odwołanie do SKO.

W związku z powyższym Dyrektor PCPR w K. P. potraktował złożone przez skarżącego odwołanie jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy

i decyzją z dnia [...]. nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.- dalej jako "u.d.i.p.") i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor PCPR stwierdził, że pracownicy PCPR w K. P., oprócz stanowiska dyrektora jednostki, nie pełnią funkcji publicznych w PCPR i wykonują wyłącznie czynności usługowe. Pracownicy PCPR nie posiadają określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie dyrektor jednostki w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na PCPR zadania publiczne, czyli posiada kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, co określa jego funkcję publiczną. Podkreślił nadto, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi

z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Wyrażenie "osoba pełniąca funkcję publiczną" nie jest wyraźne zakresowo, ale granice pojmowania funkcji publicznej wyznacza zasada, że wykluczone są tu stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej czy też podmiotów wykonujących zadania publiczne, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Dalej organ opisał szczegółowo istniejące w PCPR stanowiska pracy, których zajmowanie nie wiąże się - w jego ocenie- z pełnieniem funkcji publicznych: główny księgowy, stanowisko ds. administracyjnych i kadr, stanowisko ds. świadczeń i rozliczeń, stanowisko ds. instytucjonalnej pieczy zastępczej, stanowisko ds. organizacji rodzinnej pieczy zastępczej oraz ds. przeciwdziałania przemocy i poradnictwa specjalistycznego, stanowisko koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej, stanowisko ds. pomocy społecznej i stanowisko ds. rehabilitacji osób niepełnosprawnych.

Z kolei odnosząc się do zapisów Regulaminu Organizacyjnego PCPR w K. P. wprowadzonego uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu w K. P. z dnia [...]. wywiódł, iż wszelkie pisma i dokumenty są zastrzeżone do podpisu Dyrektora jednostki, zaś żaden pracownik nie posiada upoważnienia do załatwienia spraw w jego imieniu. Przygotowywane na stanowisku pracy dokumenty stanowią jedynie ich projekty, zaś ostatecznie decyzję podejmuje Dyrektor jednostki, mając przed sobą pełną dokumentację sprawy, co leży w jego kompetencjach. Natomiast oceniając zakres zadań i kompetencji głównego księgowego, organ podkreślił, że stanowisko to ma charakter kierowniczy, jednakże nie jest ono związane z osobą pełniącą funkcje publiczne. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, aby główny księgowy władny był do jakiegokolwiek wykonywania władzy publicznej czy wydatkowania środków publicznych z pominięciem Dyrektora jednostki, a jego rola ma w tym przypadku charakter jedynie pomocniczy dla faktycznego decydenta (Dyrektora jednostki). Organ podkreślając, że pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne powinno być interpretowane w kontekście art. 61 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP (tj. jako obejmujące osoby, które mogą podejmować władcze rozstrzygnięcia dotyczące praw i obowiązków obywateli lub majątku publicznego) wskazał, iż główny księgowy PCPR posiada jedynie stosowne upoważnienie Skarbnika Powiatu do składania kontrasygnaty. Nie decyduje on jednak co do faktu dokonania, czy też nie danej czynności cywilno-prawnej wypłaty świadczeń. Jego rola jest w tym zakresie wtórna względem procesu decyzyjnego podejmowanego przez Dyrektora PCPR.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że żądane przez skarżącego informację należą do sfery dóbr osobistych podlegających ochronie, a ich ujawnienie naruszałoby przepisy art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego oraz dane osobowe, chronione regulacjami zawartymi w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Udostępnienie zatem takich danych byłoby możliwe dopiero po uzyskaniu zgody osób objętych wnioskiem. Tymczasem pracownicy PCPR skorzystali z prawa do prywatności, co potwierdzili stosownym oświadczeniem, nie wyrażając tym samym zgody na ujawnienie informacji o przyznanych im nagrodach. W konsekwencji, żądane dane podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz ustawy o ochronie danych osobowych, co oznacza, że nie mogą one zostać udostępnione przez organ. Udostępnienie wbrew woli pracownika naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych, a więc chronionej sfery prywatności. Ponadto w katalogu osób, które zobowiązane są do składania oświadczeń majątkowych nie wskazano stanowiska Głównego księgowego, ani osób wydających decyzje administracyjne bez stosownego upoważnienia Starosty.

W końcowej części uzasadnienia organ podniósł, że niepowtarzalność stanowisk w PCPR powoduje, że złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej z przypisaniem do stanowisk w rzeczywistości stanowi żądanie informacji ad personam, tj. o konkretnej osobie, które nie są niezbędne dla ukształtowania się poglądu o sposobie funkcjonowania PCPR. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych żądanie informacji odnoszącej się do konkretnej osoby nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy i nie podlega jej udostępnieniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pełnienie funkcji publicznych w rozumieniu tego przepisu ogranicza się jedynie do faktycznego podejmowania (wydawania) decyzji w ramach instytucji publicznej, podczas gdy pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych, tj. sfery publicznej, a więc także zajmującą się faktycznym prowadzeniem postępowań administracyjnych i przygotowywaniem projektów decyzji administracyjnych, nawet jeżeli osoba ta nie posiada upoważnienia do ich wydawania w imieniu organu administracji publicznej.

Skarżący podkreślając, że złożony przez niego wniosek dotyczył informacji publicznej podniósł, iż nie sposób przyjąć, aby pracownicy, którzy zajmują się prowadzeniem postępowań administracyjnych i przygotowaniem decyzji w sprawach realizowania świadczeń wynikających z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pomocy społecznej, egzekucji administracyjnej, przyznawania pomocy cudzoziemcom, udzielania dofinasowań z PFRON, umieszczania w DPS, a nadto kontrolą prawidłowości wykorzystania przyznanych świadczeń pieniężnych oraz dochodzeniem świadczeń alimentacyjnych, nie powinni być uznani za osoby pełniące funkcje publiczne. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że wytworzone przez pracowników dokumenty, podpisywane są przez Dyrektora PCPR, działającego z upoważnienia Starosty [...]. Pracownicy prowadzą sformalizowane postępowania, których celem i efektem jest wydawanie rozstrzygnięć kształtujących prawa i obowiązku obywateli. Mają więc wpływ na kształt tych decyzji. Analogicznie należy ocenić stanowisko głównego księgowego, skoro zajmuje się przepływami finansowymi w jednostce, jej rachunkowością i wypłatą środków publicznych na zewnątrz, nie wspominając już o posiadaniu upoważnienia udzielonego przez Skarbnika Powiatu do składania kontrasygnaty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor PCPR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. P. utrzymująca w mocy własną decyzję orzekającą o odmowie udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej w postaci wykazu nagród przyznanych pracownikom PCPR z przypisaniem do stanowisk, począwszy od 1 stycznia 2017 r. do dnia udzielenia odpowiedzi.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji uczyniono przepisy ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która stanowi rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP. Ustawa ta definiuje informację publiczną, wskazuje podmioty zobowiązane do jej udzielenia oraz reguluje tryb i zasady jej udostępniania, jak i ograniczenia występujące w tym zakresie.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie dwa warunki: 1) podmiotowy, tj. gdy istnieje podmiot zobowiązany do jej udzielenia, 2) przedmiotowy, tj. żądanie ma charakter informacji publicznej i zachodzi przesłanka wyłączająca udostępnienie tej informacji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Niewątpliwie PCPR w K. P. jest jednostką organizacyjną Powiatu [...], a zatem Dyrektor PCPR mieści się w zakresie podmiotowym ustawy będąc zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej.

Przechodząc do kwestii przedmiotowych, przypomnieć należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., czyli każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, oraz innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym i majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych oraz majątku publicznym.

Uwzględniając przytoczony wyżej zakres pojęcia informacji publicznej, zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że żądany przez nią wykaz nagród przyznanych pracownikom PCPR z przypisaniem do stanowisk począwszy od 1 stycznia 2017 r. do dnia udzielenia odpowiedzi stanowi informację publiczną. Powyższe jest konsekwencją tego, że wynagrodzenie wraz ze wszystkimi jego składnikami (w tym nagrodami) finansowe jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, stąd informacja o wysokości nagród przyznawanych i wypłaconych pracownikowi jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada walor informacji publicznej. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Stąd też nie sposób podzielić poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji jakoby informacja o nagrodach ze względu na niepowtarzalność stanowisk w PCPR, nie stanowiła informacji publicznej. Okoliczność, że dotyczy ona konkretnych osób, nie oznacza bowiem, że traci charakter informacji publicznej.

Jednakże przesądzenie, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz - jak słusznie uczynił to organ - rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Stosownie do tego przepisu "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niespełniających funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpi jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej.

W sprawie bezsporne jest, że informacje o nagrodach należą do sfery prywatności zatrudnionego pracownika, zaś pracownicy PCPR nie wyrazili zgody na ujawnienie tych danych. Natomiast kwestią wymagającą przesądzania, jest to, czy zasadnie organ uznał, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o dostępie do informacji publicznej powyższego pojęcia, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano stanowisko, że za osobę pełniącą funkcję publiczną, o której mowa

w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek

z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 215 r. sygn. akt I OSK 1530/14, z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 631/17, z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 94/16 oraz wyroki WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 133/19 i z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. II SA/Gd 545/12, dostępne w Internecie pod adresem ww.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego rodzaju osoba winna zatem realizować określone zadania w ramach struktury władzy publicznej lub zajmować stanowisko decyzyjne w administracji publicznej, lub innych instytucjach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16, dostępne w Internecie).

Również w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 Trybunał Konstytucyjny podejmując się wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", wskazał, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań

w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. W ocenie TK wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk, jednakże spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do niniejszej sprawy to wskazać należy, że analiza załączonych do akt administracyjnych i przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakresu obowiązków pracowników PCRP, dowodzi słuszności twierdzenia organu, że osoby te, oprócz stanowiska Dyrektora, nie pełnią funkcji publicznych w PCPR, gdyż nie posiadają kompetencji o charakterze decyzyjnym, ani uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim czy wykonywania zadań z zakresu spraw publicznych. Co prawda część z pracowników zajmuje się prowadzeniem postępowań administracyjnych i egzekucyjnych oraz przygotowaniem stosownych decyzji, pism czy porozumień jak i kontrolą wykorzystania przyznanych świadczeń, jednakże wobec braku upoważnienia do załatwienia spraw w imieniu Starosty, czynności te należy traktować jako usługowe, dlatego też brak jest podstaw do uznania ich za osoby pełniące funkcje publiczne. Jak trafnie wskazał organ, przygotowywane na stanowisku pracy dokumenty stanowią wyłącznie ich projekty, albowiem ostateczną decyzje podejmuje wyłącznie Dyrektor jednostki, który jako jedyny posiada upoważnienie do działania w imieniu starosty, tym samym będąc uprawniony do wykonywania określonych w tym upoważnieniu zadań publicznych, w tym wydawania

i podpisywania decyzji, postanowień, zaświadczeń oraz faktur VAT.

Wyjaśnienia wymaga, że dla granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" przyjąć należy kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15, dostępne w Internecie). Tymczasem pracownicy PCPR nie posiadają takich kompetencji i nie kształtują sytuacji prawnej innych osób, gdyż przygotowane przez nich projekty dokumentów nie mają charakteru wiążącego, a pozostałe czynności mają wyłącznie charakter pomocniczy i usługowy. Przyjęcie, jak to uczynił skarżący, że osobą pełniącą funkcje publiczne jest osoba zajmująca się prowadzeniem postępowania i przygotowaniem projektów decyzji administracyjnych, nawet jeśli nie posiada upoważnienia do ich wydawania w imieniu organu administracji publicznej, prowadziłoby do nieuprawionego zakwestionowania prawa do prywatności osoby, która faktycznie nie realizuje zadań publicznych. Sam fakt podejmowania przez pracowników określonych czynności na stanowiskach pracy w ramach zatrudnienia w PCPR, w sytuacji, gdy faktyczne decyzje w zakresie realizacji zadań publicznych podejmuje Dyrektor, nie stanowi o realnym wpływie tych osób na procesy decyzyjne. Nie jest dopuszczalne, aby za osobę pełniącą funkcje publiczne traktować każdą osobę, która w jakikolwiek sposób powiązana jest z podmiotem realizującym zadania publiczne tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być uwzględnienie lub nie przez podmiot, który to władczo oddziałuje na inne osoby. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku pracowników przygotowujących projekty decyzji czy pism, skoro mogą one być wzięte pod uwagę, ale nie muszą. Również obsługa faktyczna spraw powierzonych PCPR nie stanowi działalności mającej rzeczywisty wpływ na sytuację osób poza struktury organizacyjnej organu władzy publicznej. Z tych też względów okoliczność,

że pracownicy prowadzą sformalizowane postępowania, których efektem jest wydawanie przez Dyrektora w imieniu Starosty rozstrzygnięć kształtujących prawa i obowiązki obywateli, nieuzasadnienia sugestii skargi, iż pełnią funkcję publiczną.

Zdaniem Sądu, argumentacja skargi w żaden sposób nie podważa także zasadności wywodu organu odnoszącego się do głównego księgowego. Co prawda

z regulaminu organizacyjnego PCPR w K. P. jak i zakresu obowiązków i czynności na stanowisku pracy wynika, że główny księgowy zajmuje się przepływami finansowymi w jednostce, jej rachunkowością i wypłatą środków publicznych na zewnątrz, tym nie mniej nie decyduje o dysponowaniu środkami finansowymi. Słusznie wskazał więc organ, że jego rola ma charakter pomocniczy dla faktycznego decydenta, którym jest Dyrektor jednostki. Podniesiona przez skarżącego okoliczność, że główny księgowy posiada upoważnienie udzielone - na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym - przez skarbnika powiatu do składania kontrasygnaty przy określonych umowach także nie przesądza o możliwości przypisania głównemu księgowymi funkcji publicznych. Kontrasygnata nie jest oświadczeniem woli, tylko oświadczeniem wiedzy, co do stanu planu finansowego danej jednostki samorządu terytorialnego i jest narzędziem dyscypliny budżetowej (por. wyrok sądu apelacyjnego w Warszawie dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I ACa 862/16, lex 2516041). Innymi słowy rzecz ujmując, jest potwierdzeniem, że jednostka dysponuje środkami finansowymi potrzebnymi do wykonania zaciągniętego zobowiązania pieniężnego, a zatem nie przesądza o istnieniu uprawnienia do decydowaniu czy współdecydowaniu o finansach jednostki.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż dokonał prawidłowej interpretacji tego przepisu, zasadnie przyjmując, że pracownicy PCPR nie pełnią funkcji publicznych, a zatem dane o ich nagrodach należą do sfery dóbr osobistych podlegających ochronie prawnej. Oznacza to zatem, że zaistniała przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność pracowników, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie danych ich dotyczących, co z kolei obligowało organ do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji. W konsekwencji tego uchybienie organu polegające na uznaniu, że informacja o nagrodach ze względu na niepowtarzalność stanowisk w PCPR nie stanowiła informacji publicznej, nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej, gdyż pozostaje bez wpływu na wynik postępowania.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.