II SA/Po 64/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-08-13	
Data wpływu	2020-01-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Elwira Brychcy
Jan Szuma	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Sygn. powiązane	I OSK 2650/20	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi D. G. i B. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej: "u.g.n.", oraz art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił D. G. i B. Ł. zwrotu części nieruchomości położonej w [...] w rejonie [...], stanowiącej część działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa, odpowiadającą dawnym działkom nr [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nieruchomość z dawnej księgi wieczystej Kw nr [...], stanowiącą działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 20.891 m2, T. Ł. i B. Ł. zbyli Skarbowi Państwa - Zarządowi Dróg i Mostów w [...]. Umowę sprzedaży zawarto w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) aktem notarialnym z 6 czerwca 1977 r., rep. [...]. Jak wynika z § 3 tej umowy, działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod budowę ulicy [...], której plan realizacyjny zatwierdzony został decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego - [...], Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 1975 r., nr [...]

T. Ł. zmarł, a spadek po nim nabyła w całości D. G..

Organ wyjaśnił, że z danych Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że dawnym działkom nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 20.891 m2 odpowiada obecnie część działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] zapisana w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa.

Oględziny nieruchomości w dniu [...] maja 2018 r. wykazały, że działka nr [...] w całości zabudowana jest układem drogowym [...] i autostrady A2. Część działki nr [...] w zakresie objętym wnioskiem, w przeważającej części zagospodarowana jest jezdniami [...] i zjazdami z tej ulicy w autostradę A2, a w pozostałej części stanowi teren zagospodarowany infrastrukturą drogową w postaci barier ochronnych, oświetlenia ulicy i pasa zieleni stanowiącego pobocze. Ponadto szerokość działki nr [...] wynosi ok. 70 m.

W piśmie z [...] czerwca 2018 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich (dalej: ZDM), poinformował, że działka nr [...] w całości znajduje się w liniach granicznych ulicy [...], a ulica [...] stanowi część trasy [...], której plan realizacyjny zatwierdzony został decyzją [...] z [...] kwietnia 1975 r. Budowa całej trasy realizowana była w latach 1952-1977, a odcinek od ronda [...] do granicy miasta (obejmujący działkę nr [...]), w latach 1974-1977. Jak wynika z opisu technicznego do planu realizacyjnego Trasy [...], szerokość w liniach rozgraniczających przyjęto na poziomie do 90 m. Obecnie fragment [...] obejmujący działkę nr [...] zaliczony został do kategorii dróg wojewódzkich.

Jak wynika z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z [...] listopada 2018 r. (znak: [...]) działka nr [...] objęta została pasem drogowym autostrady A2 i znajduje się w administracji [...] S.A.

Organ następnie wyjaśnił, że przepisy o zwrocie nieruchomości (art. 136 i nast. u.g.n.) stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 216 ust 1). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7. W rozpatrywanym przypadku wniosek o zwrot złożono w 2017 roku.

Organ wyjaśnił, że nieruchomość nabyta została pod budowę Trasy [...], a cel ten zrealizowany został w całości na dawnych działkach nr [...] i [...] (stanowiących obecnie część działki nr [...]), na których w 1977 wybudowano Trasę [...] wraz z całą infrastrukturą drogową. Ulicy tej po zakończeniu inwestycji nadano nazwę "[...]". Tym samym nie zostały spełnione przesłanki zbędności określone w art. 137 u.g.n.

Organ wskazał, że na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 tej ustawy), koroną drogi są jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju lub pasami przeznaczonymi do ruchu pieszych, zatokami autobusowymi lub postojowymi, a przy drogach dwujezdniowych również z pasem dzielącym jezdnie (art. 4 pkt 7 ww. ustawy). W granicach pasa drogowego znajduje się również zieleń przydrożna, bowiem zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych jest nią roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Stosownie do definicji ustawowej, zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj: Dz.U. z 2017 poz. 1260 ze zm.), drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Chodzi tu zatem o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I Sa/Wa 2494/13).

Organ wyjaśnił, że objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...] jest zagospodarowana jezdniami [...] i zjazdami z tej ulicy w autostradę A2, a w pozostałej części stanowi teren zagospodarowany infrastrukturą drogową w postaci barier ochronnych, oświetlenia ulicy i pasa zieleni stanowiącego pobocze. Działka ta stanowi fragment drogi publicznej [...] (mapa zasadnicza z wkreślonymi liniami rozgraniczającymi, pismo ZDM z [...] czerwca 2018 r., nr [...]), zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich (uchwała Rady Miasta [...] z [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych).

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., która uwzględnia ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08). Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego, a taką jest położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1644/07 oraz z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I Sa/Wa 2494/13).

W ocenie organu w tym przypadku cel wywłaszczenia został zrealizowany ponieważ realizacja inwestycji polegającej na budowie Trasy [...] na przedmiotowych działkach nastąpiła w 1977 r., nieruchomość znajduje się w liniach granicznych [...] i została w całości wykorzystana pod inwestycję drogową z zachowaniem terminów na realizację celu wywłaszczenia wynikających z art. 137 u.g.n. Ponadto działka nr [...] stanowi fragment drogi publicznej, co jest przeszkodą zwrotu, która już samodzielnie wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez potrzeby badania innych przesłanek zwrotu nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły D. G. i B. Ł. - działający w ich imieniu pełnomocnik [...], wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie przez organ odwoławczy o zwrocie części działki nr [...]. Pełnomocnik zakwestionował przyjęte przez organ założenie, że cała działka nr [...] została przeznaczona pod budowę drogi, podczas gdy przeczy temu treść protokołu z oględzin nieruchomości w dniu [...] maja 2018 r. Podniesiono, że ta cześć działki nr [...], co do której wystąpiła przesłanka zbędności, a która leży w pasie drogowym, powinna zostać zwrócona. Zarzucono również, że organ bezkrytycznie przyjął za podstawę ustalenia stanu faktycznego pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej: ZDM) z [...] czerwca 2019 r., w którym podano, że cała działka leży w liniach granicznych [...], nie czyniąc własnych ustaleń w tym zakresie.

Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uznając, że wnioskodawczynie mają legitymację do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowych nieruchomości, Wojewoda omówił ustalony stan faktyczny i prawny sprawy. W tym zakresie wskazano, co następuje:

Pismem z [...] grudnia 1974 r. Zarząd Dróg i Mostów w [...] zawiadomił, że z dniem [...] stycznia 1975 r. przystępuje do realizacji Trasy [...] na odcinku od wiaduktu we [...] do granicy miasta [...], a wszystkie nieruchomości leżące w obrębie linii rozgraniczających oszacowane zostaną przez biegłych.

Decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] M., Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 1975 r. nr [...], został zatwierdzony plan realizacyjny Trasy [...] na odcinku od ulicy [...] do granicy miasta. Z opisu technicznego znak [...] do planu realizacyjnego Trasy [...] na odcinku od [...] do [...] wynika, że plan realizacyjny Trasy [...] został sporządzony na zlecenie Zarządu Dróg i Mostów w P.. Trasa została zaprojektowana od ul. [...] - początek opracowania, do przyszłej autostrady, szerokość linii rozgraniczających wynosi 90 m dla [...] oraz 50 m dla [...] Całość projektowanej trasy została zagospodarowana na szerokości 50 m, pozostała część pasa do 90 m wg sugestii inwestora będzie do czasu dalszej rozbudowy użytkowana rolniczo.

W piśmie z [...] maja 1977 r. Urząd Miejski w [...] nie wniósł zastrzeżeń do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego, tj. działek nr [...] oraz [...] na cele nierolnicze - budowę Trasy [...].

W piśmie z [...] maja 1977 r. Wydział Rolnictwa Leśnictwa i Skupu Urzędu Miejskiego w [...] pozytywnie zaopiniował planowane przez Zarząd Dróg i Mostów w [...] dodatkowe nabycie dwóch działek nr [...] i [...] o po w. 4.3034 ha stanowiących własność małżonków Ł.. W ww. piśmie podano jako przyczynę nabycia dodatkowego gruntu okoliczność, że "gospodarstwo obywatela Ł. zostało przecięte w związku z Trasą [...] i składa się z oddzielnych części położonych w znacznej odległości od siebie, przy czym dojazd do nich jest utrudniony".

W umowie sprzedaży z [...] czerwca 1977 r. Rep. [...], którą Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10/74 poz. 64) nabył od B. i T. małż. Ł. prawo własności m.in. działek nr [...] i [...], położonych w [...] - [...] cel wywłaszczenia został określony jako budowa Trasy [...].

Pozyskane przez organ I instancji zdjęcia lotnicze działki nr [...] wykonane w lipcu 1989 r. oraz 1992 r., jak również w maju 1995 r., przedstawiają przebieg ulicy [...] przez przedmiotową działkę.

Na działkach nr [...] oraz [...] zostało ustanowione z mocy prawa z dniem 16 października 1996 r. prawo użytkowania na rzecz Agencji [...] w [...]. Zgodnie z ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 16 października 1996 r. w sprawie lokalizacji autostrady płatnej A2 na terenie województwa poznańskiego, oznaczone w decyzji nieruchomości zostały przeznaczone na pasy drogowe ww. autostrady.

Zgodnie z porozumieniem z [...] kwietnia 2009 r., zawartym pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") oraz [...], GDDKiA zobowiązała się przejąć od ZDM w [...] odcinek drogi S11 od autostrady A2 (południowej granicy węzła [...] do granicy miasta. Przejęcie tego terenu nastąpiło [...] stycznia 2010 r., co potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy.

Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych [...] maja 2018 r., dawne działki nr [...] i [...] stanowią obecnie część działki nr [...], która zabudowana jest układem drogowym ul. [...] i zjazdu z tej ulicy na autostradę A2. Dawne działki nr [...] i [...] w przeważającej części stanowią drogę asfaltową, czteropasmową, rozjazdy oraz towarzyszącą infrastrukturę drogową (bariery ochronne, oświetlenie, pas zieleni-pobocze). Niewielką część działki stanowi zieleń niska z kilkoma drzewami.

W piśmie z [...] czerwca 2018 r. ZDM poinformował, że działka nr [...] w całości położona jest w liniach granicznych ulicy [...] w drodze ekspresowej [...]. W 2009 r. odcinek ten został przekazany ZDM na podstawie porozumienia z [...] kwietnia 2009 r. Ponadto ul. [...] stanowi część Trasy [...], której plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1975 r. znak [...] Ulica [...] przebiega od mostu [...] do granicy miasta. Jest jedną z głównych arterii komunikacyjnych [...] służąc jako wylotowa w kierunku [...] łącząc centrum [...] z autostradą A2. W obecnej formie powstała w latach 1952-1977 w dwóch etapach: w 1952 r. zrealizowano odcinek od mostu do Ronda [...] (od ronda do ul. [...]), a w latach 1974-1977 wybudowany został odcinek od ronda do granic miasta w ramach budowy 24 kilometrowego odcinka trasy wylotowej w kierunku [...] (odcinek miejski to 9 km) i funkcjonował jako droga krajowa. Z dniem [...] grudnia 2014 r. w ewidencji dróg publicznych miasta [...] wprowadzono zmiany wynikające z zakończenia budowy odcinka drogi krajowej nr [...]. Zakończenie prac nad Zachodnią Obwodnicą [...] stało się podstawą do ustalenia nowego przebiegu drogi krajowej nr [...]. Dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr [...] z mocy prawa został zaliczony do kategorii dróg gminnych, a następnie na mocy uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z [...] września 2015 r. pozbawiony kategorii drogi gminnej i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich.

Pismem z [...] listopada 2018 r. GDDKiA poinformowała, że działka nr [...] powstała z połączenia działek [...], [...] i [...], leży w pasie drogowym autostrady A2 i pozostaje w zarządzie [...] S,A.

Pismem z [...] grudnia 2018 r. [...] S.A. wyjaśniła, że słupki wyznaczające pas drogowy autostrady obwodnicy miasta [...] zostały zamontowane przez firmę [...] Sp. z o.o. Inwestycje terenowe rozpoczęte zostały [...] maja 2015 r. i zostały zakończone [...] sierpnia 2015 r., prace kameralne polegające na przygotowaniu dokumentacji powykonawczej oraz złożeniu dokumentów w ośrodkach geodezyjnych zakończono [...] listopada 2015 r. montaż słupków został poprzedzony pracami geodezyjnymi, które były prowadzone przez [...] Sp. z o.o. w [...].

Pismem z [...] października 2019 r. GDDKiA poinformowała, że działka nr [...] położona w obrębie K., arkusz mapy 19, znajduje się w pasie drogowym autostrady A2 i jest zarządzana przez [...] S.A. GDDKiA wyjaśniła, że ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 16 października 1996 r. w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej A2, działki nr [...], [...] i [...] (aktualnie po scaleniu działka nr [...]) położone w obrębie [...] arkusz mapy [...] zostały przeznaczone na pasy drogowe autostrady. Ponadto na przedmiotowych działkach ustanowione zostało prawo użytkowania na rzecz Agencji [...] w [...] Następcą prawnym Agencji [...] w [...] po jej likwidacji w 2002 r. jest GDDKiA. Załączona do niniejszego pisma dokumentacja do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej przedstawia linie (pogrubione) rozgraniczające pas autostrady. Działki nr [...], [...] i [...] obręb K. arkusz mapy 19 znalazły, się w liniach rozgraniczających pas autostrady A2. Do ww. pisma została załączona mapa z liniami rozgraniczającymi autostrady A2.

Pismem z [...] października 2019 r. [...] S.A. poinformowała, jako zarządca autostrady płatnej A2 na odcinku [...], że na działce nr [...] zlokalizowany jest fragment węzła autostradowego [...], w szczególności fragment dwujezdniowej drogi poprzecznej do autostrady, fragmenty łącznic węzła, fragment północnej drogi zbiorczo-rozprowadzającej, fragment północnej jezdni głównej autostrady, fragment wiaduktu nad autostradą w ciągu drogi poprzecznej wraz z oznakowaniem pionowym i poziomym a także tereny zielone węzła. [...] S.A. wyjaśniła, że odcinek autostrady płatnej A2 pomiędzy km 158+300 i km 171+600 w tym węzeł [...] został wybudowany staraniem i na koszt Skarbu Państwa i przekazany spółce w 2003 r. Teren zlokalizowany w liniach rozgraniczających autostrady został nabyty na rzecz Skarbu Państwa w celu budowy i utrzymania autostrady i przekazany spółce w dzierżawę. Przekazanie nastąpiło na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] września 2003 r. dotyczącego przekazania nieruchomości stanowiących pas drogowy autostrady A2 na odcinku Obwodnicy [...] oraz dokumentacji dotyczącej tych nieruchomości. Na etapie przekazania terenu zlokalizowanego w liniach rozgraniczających autostrady na odcinku km 158+300 do 171+600 w miejscu przedmiotowej działki nr [...] istniały i zostały przekazane spółce trzy działki [...], [...] oraz [...]. Do ww. pisma został dołączony załącznik graficzny przedstawiający linie rozgraniczające autostradę w okolicy działki nr [...].

Na podstawie map ewidencyjnych załączonych do akt sprawy, jak również zamieszczonych w Systemie Informacji Przestrzennej Miasta [...] organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...] stanowi użytek gruntowy oznaczony symbolem dr - droga. Obecnie działka nr [...] znajduje się na obszarze węzła autostradowego A2 [...], wybudowanego w 2003 r.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oraz kontrolowanej decyzji organu I instancji Wojewoda na wstępie wyjaśnił, że w tym przypadku wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie m.in. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18/61 poz. 94), co wynika m.in. z art. 216 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawa z wyłączeniem art. 136 ust. 7.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest część działki nr [...] powstałej m.in. z połączenia działek nr [...] i [...], które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w 1977 r. Przedmiotowe działki przed wejściem w życie u.g.n. nie zostały sprzedane, ani nie ustanowiono na nich prawa użytkowania wieczystego, zatem nie wystąpiły negatywne przesłanki zwrotu wymienione w art. 229 u.g.n.

Rekonstrukcja celu wywłaszczenia pozwoliła stwierdzić, że część działki nr [...] została przejęta pod budowę Trasy [...]. Cel przejęcia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wynika wprost z treści umowy sprzedaży z [...] czerwca 1977 r. Rep. [...].

Wojewoda wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego sprawy pozwala stwierdzić, że na działce nr [...] powstała [...]. Współczesna ulica [...] stanowi część [...], której plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1975 r. znak [...] Ulica [...] przebiega od mostu [...] do granicy miasta. Jest jedną z głównych arterii komunikacyjnych [...] służąc jako ulica wylotowa w kierunku [...], połączeniu centrum [...] z autostradą A2. W obecnej formie powstała w latach 1952-1977 w 2 etapach: w 1952 r. zrealizowano odcinek od mostu do Ronda [...] (od ronda do [...]), a w latach 1974-1977 wybudowany został odcinek od ronda do granic miasta w ramach budowy 24 kilometrowego odcinka trasy wylotowej w kierunku [...] (odcinek miejski to 9 km) i funkcjonował jako droga krajowa.

Zdjęcia lotnicze działki nr [...] wykonane w lipcu 1989 r. oraz 1992 r. jak również w maju 1995 r. przedstawiają przebieg [...] przez przedmiotową działkę, zatem potwierdzają że ulica taka powstała na wywłaszczonych działkach.

Dawne działki nr [...] i [...], jak widać na ww. zdjęciach lotniczych, nie były w całości pokryte jezdniami [...], czyli ul. [...], ale zostały zagospodarowane również pasem zieleni. Z opisu technicznego znak [...] do planu realizacyjnego [...] na odcinku od [...] do [...] wynika, że trasa została zaprojektowana od ul. [...] - początek opracowania, do przyszłej autostrady, szerokość linii rozgraniczających wynosi 90 m dla ul. [...] oraz 50 m dla ul. [...] projektowanej trasy została zagospodarowana na szerokości 50 m, pozostała część pasa do 90 m wg sugestii inwestora będzie do czasu dalszej rozbudowy użytkowana rolniczo. Zatem w latach 70 XX w. pas drogowy [...] miał szerokość do 90 m, co pozwalało na przejęcie terenów wykraczających poza obszar samych jezdni i zapewne było związane z dalszą rozbudową trasy oraz planowaną autostradą. Jak już dzisiaj wiadomo, [...] na odcinku dawnych działek nr [...] i [...] rzeczywiście została zmodernizowana.

Fakt powstania zmodernizowanej infrastruktury drogowej na obszarze działki nr [...] w związku z potrzebą zaimplementowania rozwiązań drogowych korelujących z nowopowstającą autostradą A2, nie stanowi modyfikacji celu wywłaszczenia, ponieważ nadal obszar ten stanowi drogę.

Powstały na ww. działce w ramach budowy autostrady, węzeł autostradowy [...], został otwarty w 2003 r., a działka nr [...] jest usytuowana w tym węźle. Jak wynika z pism GDDKiA oraz [...] S.A. działka nr [...] jest położona w całości w liniach rozgraniczających autostrady A2. Zatem dodatkowo i ta okoliczność sprawia, że jej zwrot jest niemożliwy.

Organ odwoławczy następnie wyjaśnił, że w myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068) - dalej "u.d.p.", drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Składnikami tak rozumianej drogi są w szczególności jezdnia i chodnik, czyli w świetle art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p. jej części przeznaczone odpowiednio do ruchu pojazdów oraz do ruchu pieszych. Te elementy drogi nie wyczerpują jednak zakresu przedmiotowego analizowanego pojęcia. W końcowym fragmencie przytoczonej definicji drogi wymieniono jej ważny wyznacznik, sprowadzający się do jej lokalizacji w pasie drogowym. Pasem drogowym według art. 4 pkt 1 u.d.p. jest z kolei wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Innymi słowy, pas drogowy to przede wszystkim grunt znajdujący się w liniach granicznych, które go wydzieliły, lege non distinguente także w częściach niezajętych przez infrastrukturę drogową. Stąd w orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że nieruchomością drogową, która zgodnie z art. 2a u.d.p. nie może być zwrócona wywłaszczonemu właścicielowi (jego spadkobiercy) w całości lub w części, jest nieruchomość usytuowana w pasie drogowym (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2820/14, LEX nr 2143012). Dopóki nieruchomość znajduje się w granicach pasa drogowego, dopóty nie można orzec o jej zwrocie. Ponadto, zgodnie z § 52 i 53 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2010 r. nr 65 poz. 407), pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia (tj. podstawowych dotyczących m.in. bezpieczeństwa użytkowania, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb, czy odpowiednich warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem drogi publicznej). Zatem nie tylko jezdnia i chodnik są elementami pasa drogowego, ale również pas zieleni. Ponadto zgodnie z § 35 oraz 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz.U. 2002 Nr 12, poz. 116) poszczególne elementy autostrady i urządzenia z nią związane umieszcza się w pasie drogowym. W skład pasa drogowego autostrady wchodzą: jezdnie autostrady, pobocza, jezdnie zbierająco-rozprowadzające, pasy dzielące jezdnie, skarpy nasypów i wykopów, węzły i przejazdy z przecinającymi ją drogami i innymi liniami komunikacyjnymi, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami związanymi z obsługą, utrzymaniem i ochroną autostrady, urządzeniami organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz ochrony środowiska, a także pasami terenu, o których mowa w ust. 6 (szerokość pasa drogowego autostrady jest sumą szerokości obiektów i urządzeń, o których mowa w § 36 ust. 1-5, z wyłączeniem ogrodzenia pasa drogowego autostrady, powiększoną obustronnie o nie mniej niż 2,0 m.), zapewniającymi możliwość użytkowania autostrady zgodnie z jej przeznaczeniem. Pismem z 17 października 2019 r. [...] S.A. jako zarządca autostrady płatnej A2 na odcinku [...], wymieniła elementy znajdujące się na działce nr [...] takie jak: fragment węzła autostradowego [...], w szczególności fragment dwujezdniowej drogi poprzecznej do autostrady, fragmenty łącznic węzła, fragment północnej drogi zbiorczo-rozprowadzającej, fragment północnej jezdni głównej autostrady, fragment wiaduktu nad autostradą w ciągu drogi poprzecznej wraz z oznakowaniem pionowym i poziomym a także tereny zielone węzła. Elementy te w ocenie organu odwoławczego wpisują się w definicję pasa drogowego.

Z wyżej omówionych przyczyn wynika, że część działki nr [...] nie może zostać zwrócona. Po pierwsze dlatego, że zgodnie z celem wywłaszczenia powstała na tej działce droga, a po drugie działka ta stanowi obecnie część węzła autostrady A2 [...], oddanego do użytku w 2003 r.

Odnosząc się do argumentacji, iż zachodni fragment działki nr [...] jest niezabudowany, Wojewoda wskazał, iż w protokole z oględzin w dniu [...] maja 2018 r. odnotowano, że "Niewielką część działki stanowi zieleń niska z kilkoma drzewami", a stwierdzenie to zostało użyte prawidłowo i oznacza że niezbyt duża część działki jest porośnięta zielenią i kilkoma drzewami, w porównaniu do całości podlegającego oględzinom obszaru. Okoliczność, że na działce występuje poza jezdniami zieleń, nie pozbawia tej działki drogowego charakteru. Jak bowiem wynika z kontekstu analizowanej sprawy, cała działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających autostradę A2 zatem, również ta "niewielka" część zieleni niskiej na działce nr [...] wchodzi w skład pasa drogowego.

Ustosunkowując się do zarzutu braku ustaleń w jakiej części działka nr [...] jest obecnie zajęta po drogę publiczną oraz czy część, co do której zaszły przesłanki zwrotu, lecz obecnie leży w pasie drogi publicznej, może podlegać zwrotowi Wojewoda podniósł, że w toku postępowania odwoławczego zostało wyjaśnione, iż działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostrady A2, zatem jej część stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nie może zostać zwrócona. Ponadto nie zaszły przesłanki do zwrotu ww. części działki, ponieważ w latach 70 XX wieku na jej obszarze powstała droga - ul. [...] zwana potocznie na tym odcinku Trasą [...], co stanowi realizację celu wywłaszczenia.

D. G. i B. Ł. – działający w ich imieniu adw. T. P., wniosły skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewody. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucono naruszenie przy jej wydaniu przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 88 K.p.a. poprzez dowolną ocenę, że z opisu technicznego znak [...] wynika, iż po ukończeniu inwestycji budowy Trasy [...] na odcinku od [...] do [...] użytkowane rolniczo tereny w pasie szerokości ok. 40 metrów stanowiły część pasa drogowego drogi publicznej, podczas gdy rolnicze wykorzystanie terenu wyklucza możliwość jego wykorzystania jako część pasa drogowego, a zatem pas ok. 40 metrów zawierający się w działce nr [...] nie został w ciągu 10 lat od zawarcia umowy ekspropriacyjnej wykorzystany na cel publiczny;

- brak dokonania jednoznacznych ustaleń faktycznych i skutkującą tym dowolną ocenę, że określenie w protokole oględzin "niewielka część działki stanowi zieleń niską z kilkoma drzewami" oznacza, że część ta stanowi pas drogowy drogi publicznej, podczas gdy organ winien był określić która to część działki i ustalić, czy jej charakter pozwala na przyjęcie, że stanowi część infrastruktury drogowej;

- dowolną, opartą na twierdzeniach zawartych w piśmie zarządcy drogi publicznej [...] S.A. z dnia [...] października 2019 roku ocenę, że tereny zielone znajdujące się na działce nr [...] stanowią część pasa drogowego;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej, na której organ oparł rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że tereny zielone znajdujące się na działce nr [...] stanowią w całości urządzenia związane z obsługą pasa drogowego Trasy [...], podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, aby całość terenów zielonych stanowiła infrastrukturę niezbędną do obsługi pasa drogowego;

- art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art 137 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na całym terenie działki nr [...] zrealizowano cel publiczny określony w umowie ekspropriacyjnej w terminie 10 lat od chwili jej zawarcia, podczas gdy cel publiczny zrealizowano wyłącznie w pasie działki o szerokości ok. 50 metrów, a pozostała część stała się zbędna na cel wywłaszczenia z dniem 7 czerwca 1987 roku.

Skarżące wniosły o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę podniesiono, że organ sam ustalił, iż po przeprowadzeniu w latach 70-tych XX wieku inwestycji polegającej na budowie Trasy [...], całość trasy została zagospodarowana w pasie 50 metrów, a pozostała część pasa o szerokości ok. 40 metrów była wykorzystywana rolniczo (s. 7 i 8 uzasadnienia decyzji Wojewody). W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że użytkowana rolniczo część pasa ziemi stanowiła pas drogowy drogi publicznej. Nie zmienia tego okoliczność, że tereny te miały zostać zarezerwowane pod ewentualną przyszłą inwestycję. Część działki wykorzystywana rolniczo nie mogła być jednocześnie wykorzystywana jako pas drogowy, gdyż te dwie funkcje są rozłączne. Konsekwencją takich ustaleń faktycznych organu było błędne przyjęcie w dalszej kolejności, że w całym pasie działki zrealizowano cel określony w umowie ekspropriacyjnej w terminie określonym w art 137 ust. pkt 2 u.g.n.

Organ nieprawidłowo ustalił również, że obecna działka nr [...] znajduje się w całości w pasie drogowym drogi publicznej. Przeprowadzone oględziny, w których wskazano m.in. na istnienie części niskiej zieleni na terenie działki, nie potwierdzają takiego stanu rzeczy. Organ nie zbadał wystarczająco wnikliwie tej kwestii i nie ustalił, o który fragment działki chodzi oraz czy istotnie zieleń ta stanowi część pasa drogowego drogi publicznej. Stwierdzenie przez organ, czy określony fragment gruntu należy do pasa drogowego drogi publicznej, wymaga obiektywnego zbadania, czy dana część gruntu istotnie wpisuje się w definicję pasa drogowego określoną w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, tj. czy stanowi drogę lub część jej infrastruktury. Tymczasem organ - nie dokonując w istocie żadnych własnych ustaleń - przyjął wprost za pismem zarządcy, że cały teren działki, w tym i tereny zieleni, stanowią pas drogowy drogi publicznej. Występowanie zieleni nie musi koniecznie oznaczać, że ta część nie stanowi pasa drogowego, ale też nie jest tak, że za pas drogowy można uznać dowolnie odległe od pasa jezdni tereny, które nie stanowią infrastruktury drogi. Jednocześnie o tym, czy dana część gruntu znajduje się w pasie drogowym, nie decyduje wola zarządcy drogi, a obiektywne okoliczności. Organ ustaleń swoich dokonał w oparciu o twierdzenia zarządcy drogi, nie badając wnikliwie pozostałego materiału, który co najmniej budzi wątpliwości, czy całość działki faktycznie stanowi infrastrukturę konieczną dla funkcjonowania drogi. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że drogi publiczne, jako rzecz wyłączona z obrotu, stanowią wyjątek w polskim prawie. Nie można zatem swobodnie nadawać danej części gruntu statusu pasa drogowego drogi publicznej, jeżeli jej przynależność do pasa drogowego nie wynika wprost z rzeczywistego wykorzystania gruntu jako infrastruktury drogi. Rodzi to bowiem daleko idące konsekwencje, związane z przypisaniem jej wyjątkowego charakteru, wyłączającego obrót takim gruntem. Zdaniem skarżących organ nie dokonał jednoznacznych ustaleń co do kwestionowanych części gruntu i to na tyle, że nie sposób poddać obecnie kontroli stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że dana niewielka część gruntu będąca terenem zielonym stanowi część pasa drogowego. Z uzasadnienia nie wynika bowiem wprost która jest to część gruntu (gdzie jest umiejscowiona na mapie) i dlaczego, poza twierdzeniem zarządcy drogi, stanowi ona infrastrukturę istniejącej drogi.

Wskazany zarzut związany jest ze wskazanymi wyżej zarzutami dotyczącymi naruszenia zasad postępowania dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, czy organ w ramach ustaleń faktycznych zakwalifikował kwestionowane przez wnioskodawców części działki nr [...] jako część pasa drogowego, czy też dopiero na etapie subsumpcji błędnie stwierdził, że charakter całego gruntu w granicach [...] odpowiada definicji pasa drogowego i w całości służy do obsługi drogi publicznej. Gdyby zatem Sąd ocenił, że nie doszło do naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania dowodowego, wówczas skarżący podnoszą, że naruszono przepisy prawa materialnego definiujące pasa drogowego.

Zdaniem skarżących skoro część wywłaszczonej działki pozostawała wykorzystywana rolniczo, to w części tej stała się zbędna na cele wywłaszczenia. Nie ma zdaniem skarżących znaczenia, czy i w jaki sposób część ta została wykorzystana później. Organ nie zastosował prawidłowo przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., gdyż zgodnie z art. 137 ust. 2 winien stwierdzić, że co do części nieruchomości zaszły przesłanki zwrotu. Tymczasem organ poprzestał na tym, że skoro wykonano inwestycję celu publicznego na części działki, to pozostała jej część dzieli jej los, niezależnie od tego, czy faktycznie cel publiczny określony w umowie ekspropriacyjnej został spełniony. Gdyby przesłankę zbędności na cele wywłaszczenia traktować tak, że wystarczy przeprowadzić inwestycję celu publicznego tylko na części działki, aby i pozostałą jej część również uznać za wykorzystywaną na cel publiczny, to przepisy art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. nigdy nie znajdowałyby zastosowania.

Skarżące wskazały ponadto, że w istocie Wojewoda nie wskazał, jakie przepisy i do której z części działki nr [...] zastosował odmawiając zwrotu nieruchomości. Co prawda w uzasadnieniu przytoczone zostały zarówno art. 2a ustawy o drogach publicznych jak i art, 137 u.g.n., jednak nie da się ustalić na podstawie treści uzasadnienia (w szczególności jego konkluzji), czy i który z ww. przepisów organ zastosował co do całej działki, a względnie - czy zastosował jeden z nich do orzeczenia o odmowie zwrotu części działki, a drugi do pozostałej jej części. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., a jednocześnie okoliczność ta jest istotna nie tylko z punktu widzenia samych zasad sporządzania decyzji administracyjnej, ale też w kontekście ewentualnych roszczeń odszkodowawczych przysługujących w drodze powództwa do sądu powszechnego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia, że użytkowana rolniczo część pasa zieleni stanowiła pas drogowy drogi publicznej, Wojewoda wyjaśnił, że z opisu technicznego znak [...] do planu realizacyjnego [...] na odcinku od [...] do [...] wynika, że trasa została zaprojektowana od ul. [...] - początek opracowania, do przyszłej autostrady, szerokość linii rozgraniczających wynosi 90 m dla ul. [...] oraz 50 m dla ul. [...]. Całość projektowanej trasy została zagospodarowana na szerokości 50 m, a pozostała część pasa do 90 m wg sugestii inwestora mogła być do czasu dalszej rozbudowy użytkowana rolniczo. Wynika z tego że tereny rolnicze na odcinku ww. trasy zostały "zarezerwowane" pod przyszłą rozbudowę drogi, dlatego całość tego obszaru została wywłaszczona. Trasa [...] na odcinku dawnych działek nr [...] i [...] w istocie została zmodernizowana, ponieważ wybudowano w tym miejscu węzeł Autostrady A2.

Organ podniósł, że jak wynika z pism GDDKiA oraz [...] S.A., działka nr [...] jest położona w całości w liniach rozgraniczających autostrady A2. Pismem z [...] października 2019 r. [...] S.A. wymieniła elementy znajdujące się na działce nr [...], które wpisują się w definicję pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], którą odmówiono D. G. i B. Ł. zwrotu części nieruchomości położonej w P. w rejonie ulicy [...], stanowiącej część działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa, odpowiadającą dawnym działkom nr [...] i [...].

Wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 u.g.n., zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), co prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Zgodnie z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stalą się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. I OSK 622/13, LEX nr 1658419 - "W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne są do ustalenia dwie przesłanki - cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na ten cel, co wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n. Daje on bowiem uprawnienie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego wynika założenie, że cel wywłaszczenia określa decyzja o wywłaszczeniu i generalnie z aktu tego rzeczywiście cel ten wynika. Jednak o ile decyzja o wywłaszczeniu tego nie czyni, cel ustala się na podstawie innych dowodów, aktów, czynności itd.".

Zauważyć należy, że "Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności" (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. I OSK 1417/13, publ. Lex/el.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., I OSK 2674/17, LEX nr 2509432, " 1. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności zatem organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Nie wyklucza to jednak przeprowadzenia dowodów z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie. 2. Pojęcie "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu" zawarte w art. 137 ust. 1 u.g.n. należy interpretować ściśle, przy czym bez znaczenia pozostaje, czy w decyzji wywłaszczeniowej cel ten mógł zostać przedstawiony w sposób ogólny, bowiem ze względu na dalszy proces realizacji tego celu, winien on zostać, jeżeli pozwala na to zgromadzony materiał dowodowy, poddany wnikliwej konkretyzacji (...)".

Drugą kwestią konieczną do ustalenia jest kwestia zbadania "zbędności" na cel wywłaszczenia, której definicja legalna zawarta jest w art. 137 u.g.n. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Judykatura wskazała, że nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r. I OSK 639/14 LEX nr 1988142 czy też z dnia 20 października 2017 r., I OSK 3475/15, LEX nr 2429435). Stanowisko to związane jest także z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11, OTK-A 2014/3/31, który stwierdzał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. I OSK 2876/12, Lex nr 1493700, gdzie stwierdzono, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. I OSK 1276/17, LEX nr 2465877 wskazał w tej kwestii, że: "Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera normy materialnoprawne, dlatego znajduje on zastosowanie dopiero od chwili jego wejścia w życie w taki sposób, że określone w nim przesłanki należy oceniać od dnia jego wejścia w życie, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r., natomiast przesłankę określoną w art. 137 ust. 1 pkt 2 o aktualnej treści, należy oceniać od dnia wejścia w życie noweli tego przepisu dokonanej w 2004 r., tj. od dnia 22 września 2004 r. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zatem zastosowanie wtedy, gdy w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany. W takim przypadku upływ terminu 10 lat od dnia wywłaszczenia oznacza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Jeżeli natomiast w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia był już zrealizowany, to okoliczność, iż nastąpiło to po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nie ma już znaczenia prawnego". Takie samo stanowisko znajdujemy w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r., I OSK 58/16, LEX nr 2450711: "1. W literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". 2. Dopiero gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie.3. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła". Tożsame stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 listopada 2017 r. I OSK 45/16, LEX nr 2477235, czy z dnia 20 października 2017 r., I OSK 3476/15, LEX nr 2457871.

Z tych przyczyn nie mogły odnieść skutku te zarzuty skargi, które nakierowane zostały na brak realizacji celu wywłaszczenia na całym obszarze działek nr [...] i [...] w związku z budową [...] w latach 70-tych ub. wieku – czyli bezpośrednio po wywłaszczeniu.

Sąd nie miał również wątpliwości co do dopuszczalności orzekania o zwrocie nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło w drodze zawarcia umowy sprzedaży (zamiany) na podstawie przepisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 18, poz. 94), co wynika z art. 216 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1911/13, dostępny na stronach internetowych NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w CBOSA). Podkreślenia wymaga, że umowa zawarta w tym trybie była umową szczególną, nie w pełni dobrowolną, ponieważ jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. W rozpatrywanym przypadku o przeznaczeniu przedmiotowych nieruchomości stanowiła przedłożona do aktu notarialnego decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Trasy [...] na odcinku od ulicy [...] do [...]. Nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości drogą takiej umowy było zatem równoznaczne z jej wywłaszczeniem, co w świetle treści art. 216 u.g.n. oznacza możliwość jej zwrotu.

Należy również wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Postępowanie to zatem powinno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Organ, stojąc na straży praworządności, podejmuje bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i w tym zakresie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 K.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by wzbudzać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W szczególności organ jest obowiązany do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji powinien uzasadnić (art. 107 § 3 K.p.a.) w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności (faktycznych i prawnych) sprawy. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę powyższym wymogom organy administracji obu instancji w tym przypadku sprostały.

Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...] skarżąca B. Ł. oraz jej mąż T. Ł. zbyli na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1977 r. Rep. [...].

Celem wywłaszczenia działek nr [...] i [...] z ark. mapy [...] obrębu [...] z których po podziałach powstała działka nr [...] cz., była budowa [...]. W umowie sprzedaży zawartej w dniu [...] czerwca 1977 r. przywołano załączony plan realizacyjny budowy ulicy [...], zatwierdzony został decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego - [...], Wydziału Gospodarki. Z dokumentacji geodezyjnej w aktach sprawy wynika, że dawnym działkom nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 20.891 m2, odpowiada obecnie część działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa.

W opinii Sądu z dokumentacji zgromadzonej na obu etapach postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że działka nr [...] – zgodnie z aktualną numeracją geodezyjną - w całości zabudowana jest układem drogowym [...] i autostrady A2. Część działki nr [...] w zakresie objętym wnioskiem, w przeważającej części zagospodarowana jest jezdniami [...] i zjazdami z tej ulicy w autostradę A2, a w pozostałej części stanowi teren zagospodarowany infrastrukturą drogową w postaci barier ochronnych, oświetlenia ulicy i pasa zieleni stanowiącego pobocze. Szerokość działki nr [...] wynosi ok. 70 m. Działka nr [...] w całości znajduje się w liniach granicznych ulicy [...], a [...] stanowi część trasy [...], której plan realizacyjny zatwierdzony został decyzją [...] z [...] kwietnia 1975 r. Budowa całej trasy realizowana była w latach 1952-1977, a odcinek od ronda Rataje do granicy miasta (obejmujący działkę nr [...]), w latach 1974-1977. Jak wynika z opisu technicznego do planu realizacyjnego [...], szerokość w liniach rozgraniczających przyjęto na poziomie do 90 m. Obecnie fragment [...] obejmujący działkę nr [...] zaliczony został do kategorii dróg wojewódzkich. Działka nr [...] objęta została pasem drogowym autostrady A2 i znajduje się w administracji [...] S.A.

Powyższy stan faktyczny ustalono w oparciu o zapisy Protokołu oględzin z 11 maja 2018 r. oraz na podstawie pism zarządców drogi - ZDM w [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...], GDDKiA z [...] listopada 2018 r. (znak: [...]), [...] S.A. z [...] października 2019 r.

Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania prawidłowości oceny i stanowiska organów. W opinii Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że cel publiczny nabycia nieruchomości został zrealizowany. Co przy tym istotne, wykorzystanie wywłaszczonych działek nr [...] i [...] (obecnie dz. [...] cz.) na inwestycje drogowe związane z powstaniem [...], obwodnicy P. oraz autostrady A2, wykazane i szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji, uniemożliwia uwzględnienie wniosku o zwrot tych nieruchomości.

Orzecznictwo sądów wyraźnie opowiada się za niemożliwością uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (niezależnie od zrealizowania czy niezrealizowania celu wywłaszczenia) w przypadku, gdy nieruchomość taka jest zajęta obecnie pod drogę publiczną (np. wyroki z dnia: 2 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1438/09 i z 12 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 361/08). Pogląd ten aktualnie jest także rozszerzany na cały pas drogowy. W wyrokach: z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1675/15, z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 898/13, z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 708/11 i z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 649/11) Sąd przyjmował, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i stała się dla niego zbędna, ale została zajęta przez drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie jest możliwe - z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dokonanie zwrotu takiej nieruchomości. Co prawda, pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale pas drogowy jest integralnie z drogą związany. Zwrócić przy tym należy uwagę, że - jak wyjaśnił to Sąd w wyroku z dnia 8 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 1675/15) - to ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. położenia, granic i rodzajów użytków gruntowych (art. 20 ust. 1 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Na mapie ewidencyjnej zaznacza się m.in. kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia, co wynika z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zaś starosta, zatem zmiana danych objętych ewidencją może być dokonana tylko przez ten organ, a podstawą takiej zmiany mogą być udokumentowane informacje przekazane przez właściciela gruntu lub inny podmiot zainteresowany albo decyzja właściwego organu. Dlatego też organ administracji publicznej nie może w innym postępowaniu samodzielnie dokonywać oceny, czy określony grunt stanowi pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ustalenia takiego można bowiem dokonać wyłącznie na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy w tym miejscu wskazać, tak jak zrobiły to organy, że w świetle art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkiego, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu województwa, powiatu albo gminy. Tym samym nie ma możliwości zwrotu poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy terenów zajętych pod drogi publiczne.

Sąd nie podziela również stanowiska, że w tym przypadku dokonano niedopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia oraz, że z faktu pozostawienia części wywłaszczonej nieruchomości w rolniczym użytkowaniu, do momentu przystąpienia do realizacji autostrady A2, należy wywodzić, że w tej części wywłaszczenie było na wyrost, co nakazywałoby uznać jej zbędność na cel wywłaszczenia.

Co do zasady dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 u.g.n. – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1092/10 i wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1025/09 – dostępny w CBOSA). Jednak zarazem należy mieć na uwadze, że rozstrzygając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia, z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. Co więcej, zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, skoro w jego zamyśle było rezerwowanie terenu pod inwestycje, które z uwagi na swój rozmiar miały być realizowane etapowo. Zmiany modyfikujące sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie mogą być wprowadzane w sprzeczności z dokumentacją, która legła u podstaw wywłaszczenia, w tym z dokumentacją planistyczną. W realiach przedmiotowej sprawy nawet gdyby podzielić stanowisko skarżących, iż doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia, to wykazany powyżej sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości (dz. [...] i [...]) spełnił wymogi takiej dopuszczalnej modyfikacji. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że umową sprzedaży – wywłaszczeniem – objęto teren całych działek nr [...] i [...] z uwagi na ich przecięcie planowaną [...], a przez to utrudniony dojazd do tych części, które w pierwszym etapie realizacji inwestycji drogowych nie musiały zostać zagospodarowane i za zgodą organu, któremu teren ten przekazano po wywłaszczeniu, był nadal wykorzystywany rolniczo – do czasu jego końcowego zagospodarowania.

Podkreślić ponownie należy, że teren działek objętych niniejszym postępowaniem - o numerach [...] i [...], a obecnie nr [...] cz. - końcowo zagospodarowany został w sposób uwzględniający potrzeby drogowe. W tym kontekście zasadnie organy wywiodły, iż w obecnej formie [...] powstała w latach 1952-1977 w 2 etapach: w 1952 r. zrealizowano odcinek od mostu do [...] (od ronda do ul. [...]), a w latach 1974-1977 wybudowany został odcinek od ronda do granic miasta w ramach budowy 24 kilometrowego odcinka trasy wylotowej w kierunku [...] (odcinek miejski to 9 km) i funkcjonował jako droga krajowa. Przebieg ulicy [...] przez przedmiotową działkę dokumentują zdjęcia lotnicze wykonane w lipcu 1989 r. oraz 1992 r. jak również w maju 1995 r. Z kolei istniejący układ drogowy – ze zjazdami i rozjazdami z autostradą A2, został oddany do użytkowania w 2004 roku. Końcowo stan aktualny powstał po zakończeniu modernizacji tego odcinka w ciągu trasy szybkiego ruchu S11, co ukończono w 2015 r. Powstała infrastruktura drogowa w postaci barier ochronnych, oświetlenia ulicy i pasów zieleni stanowiących pobocza wchodzi w skład tego układu drogowego, przy czym nie budzi wątpliwości w jaki sposób wywłaszczone nieruchomości zostały w tym zakresie zagospodarowane. Zarazem zbędnym jest w tym miejscu ponowne przytaczanie przez Sąd przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, które definiują poszczególne elementy infrastruktury drogowej, a które przytoczono w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Cała zrealizowana na dz. [...] cz. infrastruktura odpowiada tym definicjom.

Reasumując, skoro na działce nr [...] cz. zrealizowano drogi publiczne, zgodnie z celem wywłaszczenia, to brak podstaw do jej zwrotu i zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego, art. 136, art. 137, art. 216 ust. 1 i art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Mając to na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.