Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 22 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany oznaczenia użytków gruntowych nieruchomości oddala skargę.

Jak wskazuje analiza akt administracyjnych, w toku kontroli operatu ewidencji gruntów i budynków miasta J. G. obrębu C. [...] stwierdzono, że należąca do D. S. działka nr [...] przed dokonaną w roku 1996 modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków posiadała kontury użytków gruntowych R V, Ł IV i Ł V, natomiast po modernizacji operatu ujawniono tylko dwa kontury Ł IV i Ł V. Po sprawdzeniu materiałów źródłowych stwierdzono, że brak jest dokumentów uzasadniających taką zmianę klasyfikacji gruntów tzn. wykreślenie konturu R V podczas modernizacji ewidencji.

Pismem z dnia 20 grudnia 2005 r. organ zawiadomił D.S. o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego sprostowania nieprawidłowego określenia użytków gruntowych w działce nr [...], powstałego w trakcie modernizacji operatu ewidencji gruntów. W trakcie prowadzonego postępowania w oparciu o opracowanie geodezyjne i kartograficzne zarejestrowane pod nr [...], sporządzone na podstawie map oraz rejestru gruntów sprzed modernizacji operatu ewidencyjnego zostały określone granice działki nr [...] oraz powierzchnia jej użytków w następujący sposób: R V 0.5800 ha, Ł IV 0.3801 ha, Ł V 0.6135 ha. Na tej podstawie Prezydent Miasta J. G. decyzją z dnia 7 lipca 2006 r. nr [...] wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej J.G. obrębu C. [...] nr 43, prowadzonej dla nieruchomości położnej w J. G. przy ul. S. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-6, przywracając zasięg konturów użytków gruntowych według stanu przed modernizacji ewidencji na: R V 0.5800 ha, Ł IV 0.3801 ha, Ł V 0.6135 ha zamiast błędnie podanych: Ł IV 0.9601 ha oraz Ł V 0.6135 ha.

W odwołaniu od tej decyzji D.S. zgodziła się z wprowadzonymi w ewidencji gruntów zmianami dotyczącymi powierzchni użytków gruntowych: R V 0.5800 ha, ŁIV 0.3801 ha. Natomiast, odwołująca się nie zgodziła się z powierzchnią użytków gruntowych oznaczonych symbolem Ł V oraz łączną powierzchnią, która w chwili zakupu działki w roku 1995 wynosiła 1.6185 ha.

Po rozparzeniu odwołania, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 21 sierpnia 2006 r. uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia 7 lipca 2006 r. Następnie decyzją z dnia 30 stycznia 2007 r. nr [...] organ ten ponownie orzekł o wprowadzeniu zmian w zakresie oznaczenia użytków w działce nr [...], zmieniając powierzchnię użytków gruntowych w taki sam sposób jak miało to miejsce w poprzedniej decyzji z dnia 7 lipca 2006 r. W punkcie drugim rozstrzygnięcia organ odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących powierzchni ogólnej działki nr [...], wskazując, że na podstawie analizy map katastralnych i map ewidencji gruntów brak jest podstaw do stwierdzenia, że granice nieruchomości zostały w jakichkolwiek sposób zmienione lub naruszone.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D.S. podnosząc między innymi, że działka oznaczona numerem [...] ma powierzchnię o 978 m2 mniejszą od zakupionej przez odwołującą się w 1995 r. ( 1.6185 ha ).

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 5 kwietnia 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego i orzeczenia organu pierwszej instancji z dnia 7 lipca 2006 r. było wprowadzenie do operatu ewidencyjnego zmian, polegających na zmianie błędnie określonych w wyniku modernizacji ewidencji użytków gruntowych w działce nr [...] i tym samym przywrócenie oznaczenia użytków sprzed modernizacji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w trybie przewidzianym przepisami art. 132 kpa, organ który wydał decyzję, może wydać w wyniku odwołania nową decyzję, lecz może w niej rozstrzygnąć tylko tożsamą sprawę i to w takim zakresie, jakim była rozstrzygnięta w decyzji, od której złożone zostało odwołanie. Zatem organ pierwszej instancji w ponownie wydanej decyzji nie mógł orzec o odmowie wprowadzenia zmiany dotyczącej powierzchni ogólnej działki nr [...].

Organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 10 maja 2007 r. nr [...] orzekł o zmianie oznaczenia użytków gruntowych w działce nr [...], określając ich nowe oznaczenie oraz powierzchnie w taki sam sposób, jak to miało miejsce we wcześniej wydanej decyzji z dnia 7 lipca 2006 r.: R V 0.5800 ha, Ł IV 0.3801 ha, Ł V 0.6135 ha.

Rozpoznając odwołanie D.S. od tej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 22 czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skarżąca D.S. wniosła o przywrócenie oznaczenia użytków gruntowych i powierzchni działki w ewidencji na 1.6185 ha. Zdaniem skarżącej w sprawie nie jest istotne czyje w roku 1973 były to działki. Istotne jest natomiast, że powierzchnia 978 m² z działki [...] jest w drodze powiatowej z J.G. do M.. Tak należy sądzić oglądając mapy. W ocenie skarżącej błędnie dokonano pomiarów przy prostowaniu drogi do Karpacza w 1973 r. Do dzisiaj nie oznaczono granicznikami granicy z działką [...] jak i granicy z drogą. Następnie z tymi błędami geodezyjnymi została sprzedana skarżącej działka [...] o brakującej obecnie powierzchni 978 m². Skarżąca wskazała, że brakująca powierzchnia działki nie mieściła się w granicach błędów geodezyjnych powstałych w 1996 r. W ocenie skarżącej podjęte przez organ działania dotyczące zmiany klasyfikacji użytku rolnego na klasę wyższą miały na celu zagmatwać sprawę dotycząca zaniżenia powierzchni działki. Ponadto, skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu szereg nieprawidłowości powstałych przy okazaniu i zapoznaniu się z zebranymi w sprawie dowodami.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze przede wszystkim zwrócił uwagę, że objęta postępowaniem działka o numerze [...] powstała w wyniku dokonanego w 1973 r. podziału działki nr [...] o powierzchni 1.66 ha, stanowiącej wówczas własność A. M. na działki: nr [...] o powierzchni 0.0415ha przeznaczonej na poszerzenie drogi oraz nr [...] o powierzchni 1.6185 ha. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej z tego podziału, zdaniem organu odwoławczego, należy wnioskować, że powierzchnia działki nr [...] przeznaczonej na poszerzenie drogi została obliczona na podstawie danych z pomiaru bezpośredniego, zaś powierzchnia działki nr [...] została określona przez potrącenie z dotychczasowej powierzchni całej działki nr [...], powierzchni działki nr [...] określonej z dokładnością do 1 m2, co oznacza, że nadal była obciążona niedokładnościami wynikającymi z jej pierwotnego określenia metodami obliczenia powierzchni działek, jakimi posługiwano się przy ustalaniu stanu posiadania. Następnie, na podstawie przeprowadzonych dalszych pomiarów terenowych, w tym zaś granic działki nr [...] przy uwzględnieniu granicy ustalonej w wyniku podziału z 1973 r. została w 1996 r. przeprowadzona modernizacja operatu ewidencyjnego obrębu C. [...], w wyniku której między innymi zostały obliczone nowe powierzchnie działek gruntowych. Zgodnie z protokołem ogłoszenia wyników pomiarów z dnia 17, 18 grudnia 1996 r., dotychczasowa powierzchnia działki nr [...] - 1.6185 ha została określona na 1.5736 ha, a więc uległa zmianie o 449 m2, co stanowi 2,8 % powierzchni działki, która dotychczas była określona metodą mechaniczną, a więc z mniejsza dokładnością. Nowy stan po modernizacji został ujawniony w KW 44261 prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] AM 2 oraz nr [...] AM 5 obręb C.. Zdaniem organu drugiej instancji nie było błędu w określeniu powierzchni działki nr [...] nabytej przez skarżącą w 1995 r. Domniemanie przez skarżącą występowania błędu może wynikać z niewłaściwego zrozumienia technik obliczenia powierzchni działek oraz pojęć: błąd i dokładność. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutami dotyczącymi nieprawidłowego dokonania okazania i zapoznania strony z zebranymi w sprawie dowodami. Organ wskazał, że skarżąca zapoznała się w dniu 9 czerwca 2009 r. ze wszystkimi zebranymi w sprawie dowodami, wykonując posiadanym aparatem fotograficznym zdjęcia niektórych dokumentów zebranych w sprawie. Na okoliczność okazania spisano i odczytano "Protokół w sprawie zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań", który został podpisany przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. [...]4 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Już wstępna analiza stanowiska strony, zawartego w skardze i zarzutów tam podniesionych wskazują, że skarga polega w dużej mierze na nieporozumieniu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza, zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Działania organów administracji w niniejszej sprawie odbywały się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 czerwca 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta J.G. z dnia 10 maja 2007 r. [...] orzekającą o wprowadzeniu zmiany oznaczenia użytków gruntowych nieruchomości położonej w J.G., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb C. [...], AM 5 jako działka nr [...].

Sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) - zwana dalej ustawą - oraz przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zwanym dalej rozporządzeniem wykonawczym. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich w właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, dla obszaru całego kraju sporządza się i aktualizuje ewidencję gruntów i budynków, mapę zasadniczą oraz mapy topograficzne, stanowiące podstawę do wykonywania innych rodzajów map. W świetle treści art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, w ewidencji gruntów wskazuje się informacje dotyczące między innymi położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Z kolei jak to wynika z art. 22 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy oraz z § 44 - 49 rozporządzenia wykonawczego do obowiązków organów prowadzących ewidencję gruntów (starostów) należy utrzymywanie operatu ewidencji w aktualności, czyli i jej aktualizowanie i wprowadzanie w niej zmian zgodnie z obowiązującymi przepisami. Aktualizacja ta dotyczy m.in. danych o jakich mowa w art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Aktualizacji tej organy dokonują z urzędu lub na wniosek, przy czym w myśl § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, wprowadza się z urzędu. Aktualizacji operatu ewidencyjnego, na podstawie § 47 ust. 1 dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, określających zmiany danych ewidencyjnych. W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne ( § 47 ust. 3 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, że przy określaniu oznaczenia oraz powierzchni użytków w działce nr [...], popełniono w trakcie opracowania dotyczącego modernizacji operatu ewidencyjnego obrębu C. [...] błąd, polegający na bezpodstawnym pominięciu użytku gruntowego oznaczonego jako R V i włączeniu tego obszaru do użytku gruntowego oznaczonego jako Ł IV. Biorąc zatem pod uwagę zarzuty skargi, wyraźnego podkreślenia wymaga okoliczność, że zakres wszczętego przez Prezydenta Miasta J.G. z urzędu postępowania dotyczył sprostowania zapisu w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącego działki nr [...]. Potwierdzeniem tego jest treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 20 grudnia 2005 r. Przy tak określonych granicach postępowania, przedmiotem wydawanych w sprawie decyzji mogło być wyłącznie wprowadzenie zmian, polegających na przywróceniu wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie użytków gruntowych w działce nr [...]. Jak ustalono w toku czynności kontrolnych, a następnie w trakcie postępowania, w latach 1996-1997 wykonano odnowienia operatu, w trakcie którego bezpodstawnie zmieniono rodzaj użytków gruntowych i ich powierzchnię, wpisując Ł IV o powierzchni 0,9601 i Ł V o powierzchni 0,6135, w miejsce RV o powierzchni 0,5800, Ł IV o powierzchni 0,3801 i Ł o powierzchni 0,6135. Nastąpiło to bez decyzji w sprawie klasyfikacji gruntów i pomiaru zasięgu tych użytków. Zauważyć także należy, że w zasadzie okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącą. Natomiast skarżąca w składanych odwołaniach, a następnie w skardze kwestionuje powierzchnię użytku gruntowego R V oraz powierzchnię działki. Jak słusznie zauważył już D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. w decyzji z dnia 5 kwietnia 2007 r. przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania dotyczącego sprostowania zapisu w operacie ewidencji gruntów i budynków nie można było uczynić żądania strony dotyczącego powierzchni należącej do niej działki. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że żądanie strony o sprawdzenie powierzchni nieruchomości stanowił nowy wniosek i skutkował wszczęciem postępowania w innej niż rodzaj użytku gruntowego sprawie administracyjnej.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że nie było przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu ponowne określenie granic działki nr [...] oraz jej powierzchni całkowitej. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, właściciel nieruchomości mógł zlecić uprawnionej jednostce prowadzącej działalność gospodarczą, wykonanie pracy geodezyjnej dotyczącej ustalenia lub wznowienia znaków granicznych działki, w wyniku czego zostanie również sprawdzona lub określona powierzchnia działki. Z tych względów należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w efekcie którego dokonano zmiany przedmiotowej polegającej na wpisaniu prawidłowego oznaczenia użytków gruntowych nieruchomości położonej w J.G., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb C. [...], AM 5 jako działka nr [...].

W tym miejscu podkreślić należy, że nie mają jakiegokolwiek znaczenia z punktu wiedzenia kontroli prowadzonego postępowania, okoliczności podnoszone w skardze, a także składanych do akt sądowych pismach procesowych z dnia 12 sierpnia 2009 r. (k. 29 ) oraz z 10 listopada 2009 r. (k. 50). Odnosząc się do nich, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę. Przedstawione przez organ odwoławczy wyjaśnienia, które co prawda wychodzą poza granice prowadzonego postępowania, należy uznać za spójne i logiczne, a przede wszystkim tłumaczą przyczyny z powodu których powierzchnia należącej do skarżącej działki nr [...] została zmniejszona z 1.6185 ha - określonych w wyniku dokonanego w roku 1973 r. podziału, na 1.5736 ha – przyjęte w roku 1996. Przy czym po raz kolejny podkreślić należy, że kwestionowana w skardze zmiana powierzchni działki nr [...] nie była przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego. Skoro zatem przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania było wyłącznie sprostowanie błędu popełnionego przez organ pierwszej instancji to tym samym zarzuty skargi muszą dotyczyć tylko tej materii. Natomiast podnoszone w skardze okoliczności stanowić mogą co najwyżej materię innego postępowania, i tym samym nie mają wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanych decyzji.

W ocenie Sądu nie znalazły także potwierdzenia zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości związanych z udostępnieniem i zapoznaniem skarżącej zgromadzonego materiału aktowego. Jak wynika z akt sprawy na okoliczność okazania zgromadzonych w sprawie dowodów spisano i odczytano protokół, który został następnie podpisany przez skarżącą.

Zważywszy na powyższe uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.