II SA/Kr 722/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-05	
Data wpływu	2024-05-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 15 ust 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Joanna Biegalska-Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. na uchwałę nr XCV/1271/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" I. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 18 ust. 1 pkt 2 w odniesieniu do działki [...] obr. [...], II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz P. sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. kwotę 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowo-Produkcyjno-Budowlanego K. Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna na uchwałę nr XCV/1271/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki". W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 31 ust, 3 Konstytucji przez przekroczenie granic władztwa planistycznego przy podejmowaniu ww. uchwały i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej;

2) art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedostateczne uwzględnienie przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych przestrzeni;

3) art. 32 ust. i Konstytucji przez naruszenie zasady równości polegające na wyłączeniu znacznej części wskazanej działki z zabudowy i tym samym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji skarżącej wobec właścicieli działek położonych w bliskiej odległości, o podobnych uwarunkowaniach i objętych tym samym planem;

4) art, 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wprowadzenie zakazu realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków pomimo że w ww. przepisach brak jest delegacji do ustalania w planie miejscowym norm nakazujących i zakazujących dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej adresowanych do podmiotów usytuowanych poza ustrojem administracji publicznej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że działka [...] obr. [...] N. H. jest w znacznej części zlokalizowano w terenie wyznaczonym w § 39 ust. 1 zaskarżonej uchwały jako teren rolniczy z przeznaczeniem pod uprawy połowę oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady o symbolu R.13. Tylko niewielka część działki znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o symbolu MNU.9. Zdaniem skarżącej spółki w niniejszej sprawie nie było podstaw do pozbawienia jej prawa zabudowy większości wskazanej działki. Kształtując ład przestrzenny gmina powinna bowiem dążyć do zrównoważenia funkcji, jakie powinien spełniać, w tym funkcji społecznych, funkcjonalnych i kompozycyjno-estetycznych. Przy tym podkreślenia wymaga, że polityka przestrzenna powinna być realizowana dynamicznie i odpowiadać rzeczywistym i aktualnym potrzebom gminy i jej mieszkańców. Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia w opisywanej sytuacji, ze względu na znaczne zmiany uwarunkowań mające miejsce w omawianym obszarze, związane z rozbudową ulicy I. . Obszar ten stał się atrakcyjny mieszkaniowo i dobrze przystosowany do zabudowy ze względu na rozwiniętą infrastrukturę drogową, a także zwiększającą się dostępność różnego rodzaju usług w bliskiej okolicy. Obecnie powierzchnia wskazanej działki pozostaje niezagospodarowana i nie prezentuje szczególnych walorów rekreacyjnych (nie przecinają jej żadne szlaki spacerowe), nie zwiększa w żaden sposób atrakcyjności okolicy, w której się znajduje. Tymczasem możliwe jest dokonanie zabudowy działki w taki sposób by nie naruszyć walorów krajobrazowych i przy zachowaniu znacznej powierzchni biologicznie czynnej, co zdaniem skarżącego stanowiłoby rozsądne zbilansowanie funkcji terenu.

Zdaniem skarżącej spółki wyłączenie możliwości zabudowy stoi w sprzeczności ze wskazaną zasadą. Jak wskazano powyżej, z punktu widzenia interesu publicznego działka nie spełnia obecnie żadnych istotnych funkcji, poza udziałem w powierzchni biologicznie czynnej obszaru. Zezwolenie na zabudowę przy zachowaniu pewnych wymogów koniecznych dla utrzymania walorów krajobrazowych, stanowiłoby najbardziej optymalne zagospodarowanie przestrzeni. Należy przy tym zauważyć, że organ planistyczny powinien mieć na uwadze zrównoważony rozwój miasta i sprzyjać jego zabudowie na terenach dobrze do tego przystosowanych, a znajdujących się poza centrum miasta, co wpływałoby korzystnie na sytuację mieszkaniową i komunikacyjną w gminie.

Zwrócono ponadto uwagę, że ustalenia planu miejscowego ograniczające prawo własności podlegają ocenie również z punktu widzenia zasady równości. Z Konstytucji wynika bowiem obowiązek równej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. a działki znajdujące się w bliskim sąsiedztwie działki skarżącego, na których obecnie znajdują się uprawy rolne, a które w planie zostały objęte obszarem MN39 oraz MN40 opisanymi jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Takie planowanie wskazuje na to, że organ dostrzega potrzebę i nowe możliwości rozwoju okolicy, jednocześnie jednak zezwala na zabudowę tylko niektórych obszarów, nie kierując się przy tym obiektywnie uzasadnionymi przesłankami. Ponadto linia biegnąca przez działkę skarżącego i działki sąsiadujące, rozgraniczająca teren MNU9 (teren zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej) od terenu oznaczonego symbolem R13 (teren rolniczy), przebiega wzdłuż oznaczenia tzw. wody stuletniej, jednocześnie pokrywając się z wyznaczeniem dozwolonej linii zabudowy. Jest to kolejny przykład nierównego traktowania właścicieli działek w obszarze objętym planem “Kościelniki", jeśli wziąć pod uwagę, że w innych miejscach o identycznym zagrożeniu powodzią, plan zezwala na zabudowę, tj MN1, MN2, MN15, MN16, MN17, MN18, MN27, MN41, MN45. Wobec powyższego stwierdzić należy, że nie istnieją żadne obiektywne przesłanki którymi mógłby kierować się organ planistyczny przy ograniczaniu prawa własności skarżącego, które nie występowałyby na innych obszarach o analogicznych uwarunkowaniach, a na których prawo to nie zostało ograniczone poprzez zakaz zabudowy, co stanowi naruszenie zasady równości.

Niezależnie od powyższych zarzutów zwrócono uwagę na kwestię zakazu realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, który został zawarty w treści planu obszaru “Kościelniki", który jest niezgodny z § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Treść powyższego upoważnienia ustawowego została dookreślona w treści Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w § 4 pkt 9 stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b. określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c. wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W przywołanych przepisach, jak również w całej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest delegacji do ustalania w planie miejscowym norm nakazujących i zakazujących (czyli nakazów, zakazów) adresowanych do podmiotów usytuowanych poza ustrojem administracji publicznej w zakresie obowiązku podłączania do sieci wodociągowej oraz kanalizacji obiektów budowlanych. Tym samym norma zawarta w § i8 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały jako przewidująca taki zakaz wychodzi jednoznacznie i bezsprzecznie poza granice upoważnienia ustawowego, a zatem stanowią materię, która nie powinna być regulowana przez prawodawcę lokalnego (wyroki WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2019 r., II SA/Kr 1557/18 oraz z dnia 7 lutego 2019 r. II SA/Kr 1415/18). Zakwestionowane przepisy stanowią ponadto niedopuszczoną prawem, wobec braku stosowanego upoważnienia, modyfikację norm § 26 i § 28 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także odpowiednio art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej łub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Wniosek taki wynika z porównania treści wyżej opisanych przepisów i przepisów zaskarżonych.

W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie prowadzonej pod sygn. akt: II SA/Kr 1008/10 dokonał już prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności ustaleń planu miejscowego w stosunku do terenu działki ewidencyjnej nr [...] N. H..

Podkreślono, że zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1008/10 został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał cyt.: "Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji określonych przepisów prawa materialnego, jak to podkreśla się w tej skardze, zwłaszcza w zakresie niewyjaśnienia kwestii zgodności zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego ze studium, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są one całkowicie nieusprawiedliwione. Sąd I instancji obszernie bowiem, wychodząc poza zakres dotyczący tylko nieruchomości skarżącego Przedsiębiorstwa, poddał analizie i ocenił sprawę w obrębie omawianej problematyki w szczególności zasad sporządzania planu miejscowego, zbadania jego zgodności ze studium jak też stwierdzenia tej zgodności przez Miasto Kraków. Ustalenia dokonane w tym zakresie przez Sąd I instancji w pełni podziela orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest sporne w sprawie, że nieruchomość Przedsiębiorstwa jest położona na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności jednorodzinne w części na cele rolnicze. Zarówno w studium, jak i w zaskarżonej uchwale te funkcje terenu są zbieżne i gwarantują odpowiednie do polityki gminy zagospodarowanie danego terenu. Okoliczność, na jakie cele przeznacza się inne tereny, nie należące do skarżącego, podnoszona wprawdzie w skardze kasacyjnej i omówiona w zaskarżonym wyroku, nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Słuszne jest też stanowisko sądu I instancji zawarte w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt: II SA/Kr 1008/10 co do tego, że kwestia skali mapy planu, grubości i koloru linii rozgraniczających oraz wskaźników zabudowy wskazanych w studium jako orientacyjne jest to przecież akt polityki gminnej a nie prawo miejscowe/ nie ma pierwszorzędnego znaczenia, a więc zastosowane rozwiązania planistyczne nie mogą wpłynąć na usunięcie z obrotu prawnego skarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935), dalej p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do kwestii legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca spółka jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] N. położonej przy ul. I. w K., dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...]

Zatem skarżąca posiada interes prawny we wniesieniu skargi.

Odnosząc się w tym miejscu do wniosku organu o odrzucenie skargi wyjaśnić należy, co następuje. Rację ma organ, że do tut. Sądu została złożona skarga Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjno-Budowlanego K. sp. z o.o. w K. na uchwałę nr XCV/1271/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" w odniesieniu do działek [...], [...] oraz [...] obr. [...] N. H.. Jednakże na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 21 stycznia 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował skargę podając, iż ogranicza skargę do zarzutów odnośnie do działki nr [...], obr[...] N. ponieważ strona skarżąca jest właścicielem jedynie tej działki. Stad też prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1008/10 (skargę kasacyjną oddalono wyrokiem NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1131/11) nie dotyczył działki nr [...].

Jako, że skarga jest dopuszczalna rzeczą Sądu będzie zbadanie, czy skarżona regulacja odpowiada prawu.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2003, nr 80, poz.717 , dalej u.p.z.p) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

W tym miejscu zauważyć należy, że do procedury planistycznej zwięźle odniósł się tut. Sąd w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1008/10, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1131/11. Sąd stwierdził, że procedura zmierzająca do uchwalenia planu była prawidłowa.

Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części.

Rację ma skarżąca, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, prezentowanym także przez tut. Sąd (zob. wyrok WSA z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1186/21) właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, jak i gdy jest uzasadniona, lecz sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Jeżeli więc na terenie objętym mpzp nie ma sieci kanalizacyjnej, nawet jeśli pozostaje w sferze planów, właściciel nieruchomości zachowuje wynikające z ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i plany inwestycyjne gminy nie mogą wyłączyć tego uprawnienia. W przeciwnym razie zostanie on pozbawiony uprawnienia ustawowego, w czym należy upatrywać również naruszenia zasady ochrony tego prawa zagwarantowanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji.

W wyroku NSA z dnia 21 lutego 2018 r. II OSK 1095/16, LEX nr 2469227 wskazano: "W przepisie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustanowiono zasadę sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi. Naruszenie tej zasady sporządzenia planu daje, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności". W konsekwencji "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z u.c.p.g." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r. IV SA/Po 694/13, LEX nr 1382981). Wobec tego "niedopuszczalna modyfikacja przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. polega na ograniczeniu czasowym (do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej) możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. U.c.p.g. nie wprowadza takich ograniczeń i nie daje radzie kompetencji do ich wprowadzenia. W przypadku nieistnienia sieci kanalizacyjnej w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach ścieków, bez ograniczeń czasowych i jednocześnie kontynuację tego sposobu odprowadzania ścieków nawet po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej" ( WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. II SA/Ol 3/20, LEX nr 2895553, podobnie ten Sąd w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r. II SA/Ol 953/15, LEX nr 1930132 ). WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21 lipca 2021 r. II SA/Po 156/21, LEX nr 3211748 wskazał, że "Przyznane gminie władztwo planistyczne nie uzasadnia wprowadzenia w miejscowym planie zakazu zaopatrywania terenów budownictwa mieszkaniowego w podstawowe wyposażenie, a takim z pewnością jest bezodpływowy zbiornik ścieków, przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz indywidualne ujęcie wody. Właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, jak i gdy jest uzasadniona, lecz sieć taka nie została jeszcze zrealizowana" (podobnie ten Sąd w wyroku z dnia 28 maja 2021 r. II SA/Po 157/21 LEX nr 3188966). Końcowo należy przytoczyć wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r. II SA/Gl 684/19 LEX nr 2741080: "Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach".

Tymczasem w § 18 ust. 1 pkt 2 skarżonego planu zawarto zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd w pkt I sentencji wyroku stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w tym w odniesieniu do działki [...] ponieważ jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi, a to art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku stwierdzić należy, co następuje. Otóż nie mogą ostać się zarzuty skargi dotyczące nadużycia władztwa planistycznego.

I tak stwierdzić należy, że w części znajduje się w obszarze oznaczonym jako MN. Studium jako główne funkcje zabudowy na tym obszarze wskazuje: zabudowę jednorodzinną wraz z:

a. niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym,

b. obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru.

Studium wskazuje również ogólne warunki, jakie powinna spełniać zabudowa na tym terenie:

1. orientacyjna intensywność zabudowy mieszkalnej nie przekraczająca: 0,4 w strefie przedmieść oraz 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej,

lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu,

2. wysokość zabudowy - 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy a w obszarze ZJPK - 9 m do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 m do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji,

Włączenie części przedmiotowej nieruchomości do obszarów oznaczonych w planie miejscowym symbolami MNU 9 oraz R 13 spowodowało, iż warunki i dopuszczalność zabudowy określa się poprzez ustalenia zawarte w § 25 ust.7 oraz § 39 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki". Zgodnie z tymi ustaleniami w obszarze oznaczonym symbolem MNU 9 dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna mieszkaniowe - usługowa. Natomiast część nieruchomości znajdująca się w obszarze oznaczonym symbolem R 13 przeznaczona została pod teren rolniczy, co w konsekwencji oznacza, iż niemożliwa jest jakakolwiek zabudowa na tym terenie.

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, w szczególności planować układ komunikacyjny, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa.

Głównym zarzutem podniesionym przez stronę skarżącą jest wyznaczenie przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego Rady Miasta Krakowa nr XCV/1271/10 z dnia 17 marca 2010r., które odnosi się do działki nr [...] obr. [...] N. H. stanowiącej własność strony skarżącej – niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy.

Wskazana wyżej działka objęta jest przede wszystkim obszarami: MNU9 i R13 w zaskarżonym planie. Obszar MNU9 – teren zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej, a obszar R13 – to teren rolniczy.

Podstawowym przeznaczeniem terenów MNU (§25) jest zabudowa z zielenią towarzyszącą: mieszkaniowo-usługowa, usługowa i mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza. Zabudowę mieszkaniowo-usługową stanowi wolnostojący budynek albo budynek w zabudowie bliźniaczej, o funkcji mieszkaniowej i usługowej, który składa się z lokali mieszkalnych oraz lokali usługowych. Udział lokali usługowych stanowi maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku.

Podstawowym przeznaczeniem terenów R (§39) są: uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady.

Podział przeznaczenia działki nr [...] obr[...] N. H. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokładnie odpowiada podziałowi i przeznaczeniu tej działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (w szczególności Kierunków Rozwoju Mapa K5 – planowanie miejscowe i programy operacyjne) jednoznacznie wskazuje, iż działka ta objęta jest oznaczeniem "grunty rolne i leśne" oraz "tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania" (część tej działki znajduje się także w granicach obszaru zagrożonego wodą tyciącletnią Q 0,1%); na Mapie K1 – struktura przestrzenna – kierunki i zasady rozwoju przedmiotowe działka objęta jest oznaczeniem tereny MN tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności, gdzie jasno też wyznaczono granicę zainwestowania) oraz tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) a na Mapie K2 – środowisko przyrodnicze i kulturowe – kierunki i zasady ochrony i rozwoju działka objęta jest oznaczeniem teren przeznaczony do zabudowy i zainwestowania otwarte (zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana) a także objęta jest strefą kształtowania systemu przyrodniczego i strefą zwiększenia lesistości. Nadto z zapisów studium wynika, że głównymi funkcjami dla terenu MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna warz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, a także obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru określone w studium przewidują uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛ inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali) – str.139 Studium.

Zatem kierunek zagospodarowania wyznaczony w Studium odpowiada kierunkowi zagospodarowania wyznaczonemu w planie. Jednocześnie zauważyć należy, że plan choć ogranicza możliwość zabudowy do niewielkiej części działki, nie wyklucza całkowicie możliwości realizacji zabudowy. Wyznaczenie terenów wyłączonych spod zabudowy koresponduje z przebiegiem linii zagrożenia wodą stuletnią Q 1% według RZGW.

Zauważyć także należy, że przedmiotowa działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], która była przedmiotem rozstrzygnięcia tut. Sądu oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego w powołanych wyżej wyrokach, zaś uwarunkowania planistyczne wynikające ze Studium oraz z planu dla tych działek są analogiczne.

Nie mogą odnieść skutku podnoszone w skardze zarzuty związane w przeobrażeniami terenów w okolicy związanych z rozbudową ulicy I.. Następcze zmiany względem planu co najwyżej mogą uzasadniać pytanie o potrzebę zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia zasady równości. Już analiza załącznika graficznego do m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że położenie działki [...] nie jest porównywalne jeśli chodzi o umiejscowienie względem zagrożenia wodą stuletnią Q 1% z działkami w terenach oznaczonych symbolem MN 39 i MN40, które znajdują się poza tym zasięgiem. Także inne są uwarunkowania przestrzenne terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oznaczonych symbolem MN2, MN15, MN16, MN17, MN18, MN27, MN41 i MN45.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w pkt III sentencji wyroku wskazać należy, iż orzeczono w nim o kosztach postępowania zasądzając na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. na rzecz skarżącej spółki kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę składają się kwota uiszczonego wpisu od skargi 300 złotych, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 złotych oraz kwota uiszczonej opłaty skargowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.