Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku R. P. z dnia [...] r.; III. zasądza od Starosty na rzecz R. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] r. R. P. złożyła do Starosty drogą elektroniczną (na adres starostowo@powiatlubartowski.pl adres podany na stronie Starostwa w Biuletynie Informacji Publicznej) wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez nadesłanie na adres poczty elektronicznej, z którego nadano wniosek zeskanowanych umów bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat L. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W przypadku braku takich umów wniosła o poinformowanie, że umowy takie nie zostały zawarte.

Starosta nie zareagował na wniosek, w związku z czym pełnomocnik R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na jego bezczynność w zakresie wniosku z dnia [...] r. Zażądał stwierdzenia, że Starosta pozostawał w bezczynności w sprawie wniosku z dnia [...] r., zobowiązania do rozpoznania wniosku w terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym [...] zł tytułem kosztów adwokackich zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy. Ponadto pełnomocnik skarżącej zażądał przeprowadzenia na rozprawie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. W skardze podniesiono, że w terminie przewidzianym ustawą Starosta, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanych informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie ich udzielenia ani też decyzji o umorzeniu postępowania. Świadczy to o pozostawaniu organu w bezczynności. Skarga zawiera oświadczenie pełnomocnika, w którym stwierdza, że zgodnie z umową ze skarżącą, jest ona obciążona w przedmiotowej sprawie kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie.

Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o umorzenie postępowania oraz nie zasądzenie kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnioski te uzasadniono tym, że w ramach autokontroli uwzględniono skargę na bezczynność, doręczoną w dniu [...] r., przekazując skarżącej w dniu [...] r. w formie elektronicznej informacje, których dotyczył wniosek. Stwierdzono jednocześnie, że nie udostępnienie objętych wnioskiem informacji w terminie ustawowym było nieuzasadnione. W ocenie Starosty uwzględnienie skargi nastąpiło w terminie określonym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzut bezczynności jest więc nieuzasadniony. Organ pozostaje bowiem w bezczynności, jeżeli w ogóle nie udzielił informacji w zakresie żądanym przez stronę. Jego bezczynność ustała zaś przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny. W ocenie Starosty nie uzasadnione jest też żądanie zasądzenia kosztów procesu, gdyż organ dobrowolnie udzielił informacji publicznej skarżącej.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu [...] r. pełnomocnik Starosty oświadczył, że wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej w istocie wpłynął do organu w dniu [...] r. Nie można było go jednak odebrać, gdyż dopiero po wpłynięciu skargi odnaleziono informację

o tym, że wniosek wpłynął. Samego wniosku jednak nie odnaleziono. Pełnomocnik stwierdził, że być może został usunięty przez pracownika odbierającego korespondencję lub nie został dołączony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Tak art. 10 ust. 1 jak i żaden inny przepis zacytowanej ustawy nie przewiduje, aby wniosek o udostępnienie informacji publicznej spełniać musiał warunki formalne inne, niż wskazanie rodzaju informacji publicznej, o udostępnienie której się wnosi oraz sposobu jej udostępnienia. Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) – i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz postanowienie NSA z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 2897/15 i z dnia 3 listopada, sygn. akt I OSK 1940/15 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej należy traktować bowiem jako zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienie NSA z dnia [...] r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 1940/15 – opubl. CBOSA). Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienie NSA z dnia [...] r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 1940/15). W świetle powyższych wywodów przyjąć zatem należy, że skoro nie budzi wątpliwości, iż skarżąca przesłała wniosek na adres poczty elektronicznej podanej przez Starostę do publicznej wiadomości jako adres do korespondencji, to wiadomość zawierająca wniosek nie tylko, że dotarła do adresata w dacie jej wysłania, ale też dotarła kompletna. Skoro zaś na Staroście spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy urzędu powiatowego, który zapewni bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań to braku reakcji z jego strony na wniosek w ustawowym terminie czternastu dni (art. 13 ust. 1 u.i.p.) nie uzasadnia domniemane zachowanie pracownika. Skoro zatem nie budzi wątpliwości to, że wniosek dotarł do adresata w dniu jego przesłania, a adresat miał obowiązek takiego zorganizowania pracy wspomagającego go urzędu, który zapewnia bezproblemowy odbiór przychodzącej korespondencji, to kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest ustalenia tego, czy Starosta jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca, stanowi informację publiczną, do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Według bowiem powszechnie akceptowanego poglądu jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197, wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 385/10 – opubl. CBOSA).

Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Ustęp drugi tego przepisu stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o powiecie, należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Unormowanie art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Powiatową administrację zespoloną stanowi między innymi starostwo powiatowe (art. 33b pkt 1). Przy czym stosownie do art. 34 ust. 1 i 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz, jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży. W świetle tych unormowań nie może budzić wątpliwości to, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiącego, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej starosta jako organ władzy samorządowej a zatem i władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Artykuł 1 ust.1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6. Przepis ten w ustępie pierwszym zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się między innymi informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym , w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c u.d.i.p.).

Zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, T. 2002, s. 28–29). Biorąc powyższe pod uwagę orzecznictwo konsekwentnie stoi na stanowisku, ze udostępnieniu podlega także treść umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami dysponującymi majątkiem publicznym. Zwraca się uwagę, że mowy cywilnoprawne w zakresie w jakim dotyczą dysponowania środkami publicznymi stanowią podstawę do zmniejszenia aktywów, którymi dysponuje organ, podlegają zatem udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy. Umowy te obrazują zasady funkcjonowania organu administracji publicznej i sposób gospodarowania środkami publicznymi, którymi dysponuje organ. Należy podkreślić, że fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona w ogólności charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie ( wyrok NSA z dnia [...]. I OSK 634/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA).

Przy takim unormowaniu żądane przez skarżącą informacje w postaci umów zawartych przez Powiat L. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu, należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro więc Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacje, których udostępnienia żąda skarżąca stanowią informację publiczną obowiązkiem Starosty było ich udostępnić w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rację ma skarżąca twierdząc, że w sprawie jej wniosku z dnia [...] r. Starosta pozostawał w bezczynności, czym naruszył jej art. 13 ust. 1. W orzecznictwie i doktrynie prawniczej podkreśla się, że stan bezczynności oznacza sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył tego postępowania podjęciem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został wydany lub czynność nie została dokonana. Konsekwentnie podtrzymywany jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach dotyczących udzielenie informacji publicznej skargę na bezczynność organu można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, jak przy klasycznej bezczynności, ale również w sytuacji sporu między wnioskodawcą, a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji. Jak się podkreśla, w tego rodzaju sprawach skarga na bezczynność chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 592/10 opubl. CBOSA). W przedmiotowej sprawie organ nie kwestionował, że żądana informacja jest informacją publiczną i po wpłynięciu skargi na bezczynność przy piśmie z [...] r. udzielił skarżącej żądanej przez nią informacji, przed tą datą nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Biorąc pod uwagę to, że wniosek skarżącej wpłynął do starostwa w dniu [...] r. a więc stosownie do unormowania art. 13 ust. 1 ustawy. odpowiedź powinna być udzielona najdalej do dnia [...] r. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, iż w ustawowym terminie, w którym informacja publiczna powinna być udzielona Starosta pozostawał w bezczynności (punkt I sentencji wyroku).

Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność (pkt I sentencji wyroku), Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że nie miała ona miejsca

z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia [...] r.,sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia [...] r., sygn. akt: II SAB/Wr 14/14, w P. z dnia [...] r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w P. z dnia [...] r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – opubl. CBOSA). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zważywszy na fakt, że okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację. Organ wyjaśnił, że uchybienie ustawowego terminu mogło być spowodowane błędem pracownika, co przyczyniło się do bezczynności Starosty. Nie wynikało to jednak ze złej woli organu. Okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej powoływana jako "p.p.s.a.", sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (por. uchwała NSA z [...] r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr [...], poz. 63). W świetle dominującego aktualnie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1a p.p.s.a oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a, to jest orzeczenia

w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (zob. np. postanowienie NSA

z [...] r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z [...] r., II OSK 2390/12 – CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku (pkt II sentencji wyroku).

O kosztach Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej koszty pełnomocnictwa w kwocie [...]zł, zwrot uiszczonego wpisu w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...]. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) wynoszącej [...] zł oraz opłatę skarbową w wysokości [...] zł za udzielenie pełnomocnictwa.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się możliwości podwyższenia stawki minimalnej za czynności adwokackie, bowiem nie wystąpiła żadna

z okoliczności, o których mowa § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie uprawniających do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewyższającej stawkę minimalną. Fakt złożenia oświadczenia o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata na podstawie § 16 nie obliguje Sądu do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości określonej w tymże oświadczeniu. Zdaniem Sądu, sprawa poddana sądowej kontroli nie jest zawiła, ani obszerna, a tym samym nakład pracy pełnomocnika w związku z występowaniem w przedmiotowej sprawie był niewielki, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według stawki minimalnej.