II SA/Bk 179/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-05-30	
Data wpływu	2019-03-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Sejmik Województwa	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2005 nr 127 poz 1066; art. 27 ust. 1; Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. P. w G. na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dokonania podziału Województwa P. na obwody łowieckie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodów łowieckich numer: [...], określonych w załącznikach nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały, w części obejmującej: a) w miejscowości S. (województwo p., powiat g., gmina G.) działki: nr [...]; b) w miejscowości K. (województwo p., powiat g., gmina G.) działka nr [...]; c) w miejscowości G. (województwo p., powiat m., gmina G. - Miasto) działka nr [...]; d) w miejscowości K. (województwo p., powiat m., gmina G.) działki: nr [...] e) w miejscowości W. (województwo p., powiat m., gmina T.), działka nr [...]; f) w miejscowości K. (województwo p., powiat g., gmina R.), działka nr [...]; g) w miejscowości G. (województwo p., powiat m., gmina T.), działki rolne: nr [...]; h) w miejscowości O. (województwo p., powiat g., gmina R.), działki: nr [...]; i) w miejscowości M. (województwo p., powiat g., gmina R.) działki: nr [...]; j) w miejscowości N. (województwo p., powiat m. gmina T.), działki: nr [...]; k) w miejscowości Z. (województwo p., powiat m., gmina T.) działka nr [...]; l) w miejscowości L. (województwo p., powiat m., gmina T.), działka nr [...]; m) w miejscowości K. (województwo p., powiat m., gmina T.) działka nr [...]; 2. zasądza od Sejmiku Województwa P. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia P. P. w G., kwotę 797,00 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-	
Uzasadnienie
Stowarzyszenie P. w G. (dalej powoływane jako: "skarżąca"), po uprzednim wezwaniu Sejmiku Województwa P. do usunięcia naruszenia prawa (na które nie otrzymała odpowiedzi) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na uchwałę Sejmiku Województwa P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie podziału Województwa P. na obwody łowieckie. Skarżąca wniosła

o stwierdzenie nieważności w części ww. uchwały w zakresie dotyczącym obwodów łowieckich nr [...] określonych w załączniku nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały, w obrębie których znajdują się działki będące jej własnością, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Podstawowym zarzutem skargi była sprzeczność zaskarżonej uchwały

z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P 19/13),

w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, który to przepis stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej, wyznaczenie obwodów łowieckich, obejmujących zasięgiem działki będące jej własnością, narusza konstytucyjnie chronione uprawnienie właścicieli nieruchomości. Właścicielom nieruchomości, wchodzących w skład obwodów łowieckich, nie przysługiwały żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywanych polowań, których prowadzenie ogranicza nie tylko wykonywanie prawa własności, ale wiąże się z używaniem broni palnej stwarzającej niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia

i wiąże się z ryzykiem powstania szkód. Nadto, niekonstytutywny przepis zezwalał na prowadzenie polowań bez informowania o tym właścicieli nieruchomości objętych obwodem łowieckim.

Na poparcie swego stanowisko, skarżąca wskazała orzeczenia sądów administracyjnych eliminujące z obrotu prawnego uchwały oparte o niekonstytucyjne przepisy art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie.

Skarżąca przedłożyła ponadto dokumenty na okoliczność przysługującego jej tytułu własności do wskazanych w skardze działek, objętych poszczególnymi obwodami łowieckimi.

W odpowiedzi na skargę, Marszałek Województwa P. wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie utracił moc na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., ale utrata mocy tego przepisu nastąpiła dopiero z dniem 22 stycznia 2016 r., tj. z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia powołanego wyroku. A zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały regulacja ta była normą obowiązującą. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest natomiast ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Pozwala to na przyjęcie stanowiska, że uchwała będąca aktem prawa miejscowego, która w dacie jej podjęcia nie była dotknięta wadami powodującymi jej nieważność, nie może stać się nieważna z powodu późniejszej zmiany regulacji prawnych. Według stanu prawnego i faktycznego w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały istniała podstawa prawna do jej przyjęcia w brzmieniu wydanym przez Sejmik Województwa P., zaś podjęcie tej uchwały poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień. Nie można zatem uznać, iż uchwała ta stała się nieważna z powodu późniejszej zmiany stanu prawnego na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 19/13.

Skarżąca dołączyła ponadto, na wezwanie Sądu, odpisy księgi wieczystej na okoliczność, że jest właścicielką nieruchomości nr [...] położonej w obwodzie łowieckim nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W takich przypadkach, stwierdzając istotne naruszenie prawa zaskarżonym aktem (uchwałą), sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części (art. 147 § 1 p.p.s.a.). O istotności wady prawnej prowadzącej do takiego orzeczenia stanowią przepisy art. 82 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, których brzmienie było identyczne w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (na którą to datę sąd przeprowadza kontrolę w sprawie niniejszej), jak i obecnie. Zgodnie z tą regulacją, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ województwa – istotnych

i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał

(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). Za naruszenie takie uznane zostało także uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).

Legitymacja procesowa skarżącej znajduje zaś oparcie w art. 90 ustawy

o samorządzie województwa, przy czym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie było konieczne, bowiem wymóg ten został uchylony z dniem 1.06.2017 r. Interes prawny skarżącej, niewątpliwie został naruszony zaskarżoną uchwałą, gdyż działki skarżącej wchodzą w skład ww. obwodów łowieckich, stanowiąc przedmiot regulacji niekonstytucyjnego przepisu.

W sprawie niniejszej nie jest sporne, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r., nr 127, poz. 1066 ze zm.) według stanu prawnego na dzień 21.12.2012 r. Skoro więc TK, wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 19/13, pozbawił te przepisy domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku ich obowiązywania. Zauważenia bowiem wymaga, że już NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, oceniając wsteczną moc obowiązywania przedmiotowego wyroku TK wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie tego Sądu pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. Zdaniem więc NSA, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Stąd sądy te zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Skład orzekający w sprawie niniejszej powyższe stanowisko w całości podziela.

Na uwagę zasługują więc argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły u podstaw powołanego wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., a mianowicie przede wszystkim, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Ponadto zauważono, że ograniczenia wprowadzane m.in. ze względu na ochronę środowiska powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w tym wartości wynikającej z art. 21 ust. 1 Konstytucji,

tj. ochrony prawa własności.

W tym miejscu wskazać należy, że jak trafnie podniósł NSA w cytowanym wyroku, ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który w swoich orzeczeniach stwierdził, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności i zmusza właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami, a to stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1).

Ponadto w ocenie Sądu podkreślenia wymaga, że istnieje już jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianej kwestii (por. m.in. wyrok WSA

w Olsztynie z dnia 8.11.2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1132/16, wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 10.08.2017r. - II SA/Bk 359/17 i z dnia 15.05.2018 r. – II SA/Bk 941/17 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21.02.2019 r., sygn. akt II SA/Sz 129/18, CBOSA). Stwierdzić bowiem trzeba, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli

w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności.

Wobec powyższego należało uznać za niezgodne z prawem, zastosowanie cytowanych przepisów względem wymienionych w wyroku w sprawie niniejszej, nieruchomości skarżącej. Nadto w ocenie Sądu przedłożone w skardze i uzupełniane na etapie sądowym dokumenty były wystarczające dla ustalenia tytułu prawnego skarżącej do wymienionych działek.

Na marginesie należy zaznaczyć, że od 1.04.2018 r. obowiązuje nowa wersja art. 27 ustawy Prawo łowieckie, którą uchwalono właśnie w wykonaniu wyroku TK

z dnia 10.07.2014 r. Zatem, Sejmik Województwa P. posiada od kilku już miesięcy pełną podstawę ustawową do dokonania zmiany zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak

w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego obejmuje: wpis sądowy w kwocie 300 zł, koszt zastępstwa prawnego – 480 zł i 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.