I SA/Ol 69/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-04-13	
Data wpływu	2023-02-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Anna Janowska
Katarzyna Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Krzykowski	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Oświata
Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	I GSK 752/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1943;  art. 90 ust. 3; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2014 nr 0 poz 1170;  par. 10 ust. 1, 5; Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i  placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1870;  art. 252 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2022 r., nr SKO.53.992.2022 w przedmiocie określenia do zwrotu dotacji za 2017 r. jako pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami oddala skargę.	
Uzasadnienie
Skarga A.K. (dalej: "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium" lub "SKO") utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej: "organ I instancji") z 29 sierpnia 2022 r. nr 4/2022 w sprawie określenia do zwrotu dotacji za 2017 r. jako pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 71.651,58 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej.

Z akt sprawy wynika, że strona prowadziła w 2017 r. Liceum [...] (dalej: "Liceum") i otrzymała na ten cel dotację oświatową z budżetu Miasta w wysokości 71.651,58 zł. Dotacja ta została wydatkowana w całości. Ocena gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi w formie tej dotacji była przedmiotem audytu przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy. Wyniki audytu zawarto w sprawozdaniu z 30 września 2021 r. (k. 19-123), do którego strona wniosła zastrzeżenia w piśmie z 13 października 2021 r. Dokumenty te wraz z odpowiedzią organu na ww. zastrzeżenia włączono następnie do materiału dowodowego sprawy dotyczącej zwrotu dotacji oświatowej za 2017 r., w której wydano opisaną powyżej decyzję z 29 sierpnia 2022 r. nr 4/2022.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta powołał się na ustalenia audytu, z których wynika, że dokumentacja przebiegu nauczania w Liceum była prowadzona w sposób, który uniemożliwia weryfikację prawidłowości danych o liczbie słuchaczy wykazywanych w comiesięcznych "Rozliczeniach otrzymanej części dotacji", składnych do Urzędu Miasta. Ocenił bowiem, że słuchacz powinien złożyć pojedynczy podpis pod każdą godziną zajęć edukacyjnych. Dowodem na okoliczność frekwencji słuchaczy w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych są listy obecności stanowiące integralną część dziennika lekcyjnego. Na listach nie zostały jednak wyszczególnione poszczególne zajęcia lekcyjne realizowane w danym dniu. W tej sytuacji strona wykazywała niezgodnie ze stanem faktycznym liczbę uczniów, którzy według niej uczestniczyli w 50% obowiązkowych zajęć. Wobec tego dotacja przekazana od stycznia do grudnia 2017 r. została przez stronę pobrana w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 71.651,58 zł i powinna zostać w całości zwrócona. Stanowisko organu I instancji zostało oparte na: art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. - t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej: "u.s.o."), § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. poz. 1170 ze zm.; dalej: "rozp.MEN z dnia 29 sierpnia 2014 r."), § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. poz. 1646; dalej: "rozp.MEN z dnia 25 sierpnia 2017 r."), § 5 ust. 2 i 3 uchwały nr XXXI/481/16 z dnia 21 grudnia 2016 r. Rady Miasta Olsztyn w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych jednostkom oświatowym prowadzonym na terenie Miasta Olsztyna przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Warmi. z 2017 r. poz. 216 ze zm.; dalej: "uchwała RM nr XXXI/481/16") oraz art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. - t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej: "u.f.p.").

W odwołaniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postepowania administracyjnego (dalej: "Kpa"), jak i przepisów prawa materialnego, tj.: art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 90 ust. 3e w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz § 9 uchwały RM nr XXXI/481/16. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania bądź o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a ponadto o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Utrzymując w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania, SKO podniosło, że w świetle art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacja oświatowa przysługuje na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, zaś uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach (na każdej godzinie zajęć). Wskazało, że przepisy § 10 ust. 5 rozp.MEN z dnia 29 sierpnia 2014 r. oraz § 8 ust. 5 rozp.MEN z dnia 25 sierpnia 2017 r. statuują obowiązek prowadzenia przez szkołę dla dorosłych dziennika lekcyjnego, którego integralną częścią są listy obecności słuchaczy na zajęciach edukacyjnych, na których słuchacze potwierdzają podpisem obecność na poszczególnych godzinach zajęć. Stwierdziło, że podczas audytu ujawniono nieprawidłowości polegające na sprzecznym z ww. przepisami ewidencjonowaniem danych słuchaczy Liceum w dokumentacji przebiegu nauczania. Zauważyło bowiem, że słuchacze Liceum nie potwierdzali obecności na poszczególnych godzinach zajęć własnoręcznymi podpisami w dziennikach zajęć (pomimo wyodrębnienia w tych dziennikach stron zatytułowanych "5. Wykaz uczęszczania słuchaczy"), lecz na odrębnych listach obecności, na których wyszczególnione były jedynie daty danego dnia zjazdowego. Oceniło, że skoro na rzeczonych listach nie zostały wyszczególnione obowiązkowe zajęcia lekcyjne realizowane w danym dniu, to złożony podpis potwierdza jedynie obecność słuchacza w szkole w danym dniu zjazdowym, bez wskazania konkretnych zajęć lekcyjnych, w których brał on udział. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że listy te, jak również inne dowody, których przeprowadzenia żądała strona (uchwały rad pedagogicznych Liceum, arkusze ocen słuchaczy, przesłuchanie świadków) nie mogą być podstawą rozliczeń finansowo-księgowych pobranej dotacji oświatowej. Skonstatowano, że przedmiotowa dotacja, jako pobrana w nadmiernej wysokości, winna być zwrócona wraz z odsetkami za zwłokę na zasadach określonych w art. 252 ust. 1 pkt 2 i art. 252 ust. 6 u.f.p.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: (w różnym zestawieniu) art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81a § 1, art. 89, art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku zaniechania przeprowadzenia żądanych dowodów z przesłuchania słuchaczy oraz pracownika administracyjno-biurowego Liceum na okoliczność uczestnictwa wykazanych słuchaczy w danym miesiącu w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych; wskazano ponadto na nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej i niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której SKO nie odniosło się do treści złożonego odwołania i zawartej w nim argumentacji prawnej;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 90 ust. 3e w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o., art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię usprawiedliwiającą zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobranej dotacji oświatowej, brak wskazania daty, od której organ nalicza odsetki i rozstrzygnięcie o zwrocie całej dotacji oświatowej pomimo tego, że Liceum spełniło cele, tj. wykształciło słuchaczy.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi oceniono, że organy obu instancji zbyt pochopnie zdyskredytowały przedłożone przez skarżącą listy obecności oraz inną dokumentację przebiegu nauczania i z naruszeniem przepisów postępowania zaniechały przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego. Zakwestionowano przy tym poprzestanie jedynie na ustaleniach audytu przeprowadzonego przez inny organ, które zdaniem skarżącej nie są właściwe i powinny podlegać swobodnej ocenie jak każdy inny dowód w postępowaniu właściwym dla ewentualnego zwrotu przyznanych środków dowodowych. Podniesiono, że w decyzjach organów obu instancji brak jest pogłębionej analizy stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, a w tym uwzględnienia okoliczności, że Liceum funkcjonowało w sposób niezakłócony i wykształciło całą rzeszę słuchaczy, a zatem spełniło zakładane przez ustawodawcę cele edukacyjne.

Wywiedziono, że w uchwale RM nr XXXI/481/16 oraz w art. 90 ust. 3 u.s.o. brak wytycznych nakazujących słuchaczom składać swoje podpisy wyłącznie w dzienniku lekcyjnym, a nie na zewnętrznych listach, które i tak stanowiły integralną część dziennika lekcyjnego, a ich wiarygodność nie była kwestionowana przez organy. Uznano, że tego rodzaju list obecności (określonych przez skarżącą jako "pozadziennikowe") nie dyskryminują także przepisy zawarte w § 10 ust. 5 rozp.MEN z dnia 29 sierpnia 2014 r. oraz w § 8 ust. 5 rozp.MEN z dnia 25 sierpnia 2017 r., skoro listy te stanowiły integralną część dziennika lekcyjnego. Podkreślono przy tym, że organy mogły zestawić te listy obecności z planem zajęć słuchaczy, a taki zabieg potwierdziłby, że większość słuchaczy uczestniczyła w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Ponadto stwierdzono, że SKO, wbrew art. 81a Kpa, obciążyło skarżącą wszelkimi ewentualnymi wątpliwościami co do stanu faktycznego. Nie wyjaśniło również skarżącej, od jakiego momentu mają być naliczane odsetki, a przed wydaniem decyzji, z naruszeniem art. 10 § 1 Kpa, nie umożliwiło jej złożenia wyjaśnień co do całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącej, decyzje organów obu instancji są wadliwe także z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 90 ust 3e u.s.o. oraz w uchwale RM nr XXXI/481/16, czego wyrazem jest brak przeprowadzenia przez organ dotacyjny własnego postępowania kontrolnego. Oceniono bowiem, że w przypadku nabrania wątpliwości co do prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, organ dotacyjny winien przeprowadzić samodzielnie postępowanie kontrolne, gdyż jest to jedyna przewidziana przez u.s.o. ścieżka kontroli podmiotu otrzymującego dotację. Zaznaczono przy tym, że obowiązków w tym zakresie jednostka samorządu terytorialnego nie może przerzucać na inne organy, w tym na Krajową Administrację Skarbową. Skonstatowano, że przeprowadzenie kontroli przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w żadnej mierze nie zwalniało Prezydenta Olsztyna z obowiązku poczynienia w tym zakresie własnych ustaleń.

Końcowo zwrócono uwagę na instrumentalne wykorzystywanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy instytucji zawieszenia biegu terminu przedawnienia, o której mowa w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W tym zakresie podano, że audyt dotyczący 2017 r. nie był pierwszym przeprowadzonym u skarżącej przez organy kontroli skarbowej, wcześniej audyt dotyczył 2014 r., a postępowanie kontrolne prowadzone była także za lata 2010-2011. Wyjaśniono, że z reguły po zakończonych czynnościach, organ kontrolny kierował zawiadomienia do organów ścigania, w wyniku czego bieg terminu przedawnienia możliwości dochodzenia zwrotu dotacji ulegał zawieszeniu, jednak postępowania zainicjowane w ten sposób, a dotyczące wcześniejszych lat zakończyły się umorzeniem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest prawo do dotacji oświatowej za 2017 r. Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy u.s.o. "szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h i 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach". Z kolei w § 10 ust. 1 i 5 rozp.MEN z dnia 29 sierpnia 2014 r. przyjęto, że "szkoła prowadzi dla każdego oddziału dziennik lekcyjny, w którym dokumentuje się przebieg nauczania w danym roku szkolnym." "W dzienniku lekcyjnym prowadzonym przez szkołę dla dorosłych wpisuje się tematy przeprowadzonych zajęć edukacyjnych, oceny uzyskane w ramach wewnątrzszkolnego systemu oceniania oraz oceny z ustnych i pisemnych egzaminów semestralnych i egzaminów poprawkowych. Przeprowadzenie zajęć nauczyciel potwierdza podpisem, z zastrzeżeniem § 22 ust. 5. Integralną częścią dziennika lekcyjnego są listy obecności, na których obecność na poszczególnych godzinach zajęć edukacyjnych słuchacze potwierdzają własnoręcznym podpisem". Podobny zapis znajduje się w § 8 ust. 1 i 5 rozp.MEN z dnia 25 sierpnia 2017 r.

W skardze prezentowane jest stanowisko, że ani art. 90 ust. 3 u.s.o., ani przepisy uchwały Rady Miasta Olsztyna nr XXXI/481/16 z 21 grudnia 2016 r. nie wymagają składania podpisów na zewnętrznych listach obecności (zamiast podpisów w dzienniku lekcyjnym). Jednak, zdaniem Sądu, istotą sprawy nie jest to, czy podpisy należało składać w dzienniku lekcyjnym, czy też na listach załączonych do dzienników, lecz to, czy słuchacze powinni składać podpisy pod każdą godziną zajęć. W rozpatrywanej sprawie tak nie było, bowiem podpisy składano zbiorczo za dany dzień zajęć, co w ocenie Sądu jest niezgodne z art. 90 ust. 3 u.s.o. w brzmieniu: "uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach". Nie sposób odczytać tego przepisu jako wskazujący, aby wystarczające było jedynie złożenie podpisu na niektórych zajęciach, a na innych nie. Zdaniem Sądu powyższy zapis wyklucza możliwość składania jednego podpisu potwierdzającego uczestnictwo słuchacza na wszystkich zajęciach w danym dniu. Dodatkowo także treść § 10 ust. 5 rozp.MEN z dnia 29 sierpnia 2014 r. wskazuje w literalnym brzmieniu, że słuchacz powinien złożyć podpis pod każdą godziną zajęć edukacyjnych. W zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej wykładni ww. przepisów, dlatego niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze powołano się na przepisy uchwały Rady Miasta Olsztyna nr XXXI/481/16 z 21 grudnia 2016 r. jako wytyczne, co zdaniem Sądu jest niezasadne, gdyż uchwała ta ma jedynie charakter wykonawczy do ustawy u.s.o.

Zdaniem Sądu treść przepisów u.s.o. obligowała skarżącą do tego, aby zorganizowała prowadzenie zajęć lekcyjnych w Liceum w taki sposób, aby zachowany został wymóg dokumentowania obecności słuchaczy na każdych zajęciach w danym dniu, a nie zbiorczo za dzień zajęć. Tak się nie stało, bowiem skarżąca przedstawiła jedynie listy obecności słuchaczy w danym dniu (akta administracyjne, K-113), co nie mieści się w granicach wyznaczonych przytoczonymi przepisami. Wobec tego nie ma wymaganego przepisami potwierdzenia, aby słuchacze Liceum uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Podkreślić należy, że w ust. 3 zd. drugie art. 90 u.s.o. bardzo kategorycznie sformułowano wymóg potwierdzania własnoręcznymi podpisami udziału na zajęciach, wątpliwości Sądu nie budzi też to, że obowiązek dokumentowania przebiegu nauczania dotyczy każdej godziny zajęć. Dotacje oświatowe należą do środków publicznych w rozumieniu ustawy u.f.p., co wynika z art. 60 pkt 1 tej ustawy. Dotacje te podlegają zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w art. 252 u.f.p., tj. jeżeli zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (ust. 1 pkt 1) bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 1 pkt 2), przy czym zwrotowi (w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2) podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 2). W ust. 3 i 4 tego artykułu wyjaśniono, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. W rozpatrywanej sprawie okazało się, że nie ma potwierdzenia na wymaganą przepisami u.s.o. frekwencję na zajęciach. Dlatego były podstawy do uznania, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi.

Ustawa o systemie oświaty wskazuje wydatki na prowadzenie szkoły, które mogą być finansowane z dotacji. Na podmiocie dotowanym ciąży obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających wypłatę dotacji, w tym osiągnięcia wymaganej frekwencji słuchaczy. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaś w art. 77 § 1 Kpa przyjęto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei z art. 80 Kpa wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Treść powyższych przepisów wskazuje, że podmiot dotowany ma obowiązek wykazania, że spełnił warunki do otrzymania dotacji, zaś organ dotujący, weryfikując przedstawione rozliczenie, bada dokumenty przedłożone wraz z rozliczeniem. W rozpatrywanej sprawie zakres postępowania dowodowego wynikał z art. 90 ust. 3 u.s.o. i obejmował ustalenie, czy co najmniej 50% słuchaczy potwierdziło swoim podpisem uczestnictwo we wszystkich zajęciach edukacyjnych w Liceum. Dlatego postępowanie dowodowe obejmowało badanie złożenia ww. podpisów. W trakcie audytu okazało się, że brakuje podpisów słuchaczy pod poszczególnymi godzinami zajęć, bowiem wbrew treści przytoczonych przepisów przyjęto dokumentowanie obecności jedynie poprzez składanie podpisów za dany dzień zajęć. Skarżąca, na okoliczność spełnienia wymogu 50% frekwencji zaoferowała w odwołaniu dowody z kopii protokołów uchwał rad pedagogicznych, arkuszy ocen oraz zawnioskowała o przesłuchanie słuchaczy. Zdaniem Sądu powyższe dowody nie mogą zastąpić wymaganego przepisami ustawy u.s.o. złożenia podpisów przez słuchaczy, jak też nie stanowią bezpośredniego potwierdzenia wymaganej frekwencji. Dlatego prawidłowo uznało SKO za niedopuszczalny wniosek dowodowy o przesłuchanie, skoro dokumentowanie frekwencji powinno odbywać się na bieżąco, w narzuconej przepisami ustawy formie składania podpisów przez słuchaczy. W związku z tym niezasadnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w tym Kpa: art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81a § 1, art. 89, art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku zaniechania przeprowadzenia żądanych dowodów z przesłuchania słuchaczy oraz pracownika administracyjno-biurowego Liceum na okoliczność uczestnictwa wykazanych słuchaczy w danym miesiącu w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Zaś w kwestii zarzucanego nierozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej i wadliwości uzasadnienia decyzji odwoławczej – w ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie mógł zostać zweryfikowany zgodnie z oczekiwaniami skarżącej. Wymóg 50% frekwencji, wykazanej podpisami słuchaczy pod każdą godziną zajęć wynika z ustawy u.s.o. Ustalono, że podpisów tych brak, gdyż skarżąca w roku szkolnym gromadziła jedynie podpisy słuchaczy pod danym dniem zajęć. Po zakończeniu roku szkolnego oraz złożeniu rozliczenia dotacji nie można wykazać frekwencji w sposób inny niż wynikający z u.s.o. Niewykazanie wymaganej frekwencji oznacza wydatkowanie dotacji oświatowej zgodnie z przeznaczeniem. Dlatego zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego oraz przepisów Kpa wskazanych w skardze.

Zarzut oparcia się przez organ administracji na ustaleniach audytu oraz braku własnego postępowania kontrolnego Sąd uznał za niezasadny. Nie istnieje schemat prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu dotacji, a w tym gromadzenia dowodów. Hipotetycznie, możliwe jest zarówno to, że wszystkie dowody zgromadzi organ I instancji i jeśli okażą się wystarczające, organ odwoławczy dokona ich ponownej oceny, jak i to, że część dowodów zostanie przeprowadzona w postępowaniu odwoławczym, o ile wystąpiła taka potrzeba. Możliwe jest też, że tak, jak w rozpatrywanej sprawie, kluczowe dowody zostaną ujawnione już w trakcie audytu i włączone do akt sprawy. Wówczas nie ma potrzeby dalszego gromadzenia dowodów. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis powyższy zawiera otwarty katalog dowodów, w którym mieszczą się także dowody pochodzące od innych organów. Na podstawie art. 77 § 1 i 2 Kpa organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Z kolei stronie postępowania przysługuje żądanie przeprowadzenia dowodu, które organ powinien uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, co wynika z art. 78 § 1 Kpa. Jednak organ nie ma obowiązku uwzględnienia wszelkich wniosków dowodowych. Bowiem zgodnie z § 2 art. 78 Kpa organ może nie uwzględnić żądania strony, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Wykładnia art. 90 ust. 3 u.s.o. wskazuje, że wymagana 50% frekwencja uprawniająca do otrzymania dotacji oświatowej wymaga podpisów słuchaczy pod każdą godziną zajęć obowiązkowych. Brak podpisów został stwierdzony w trakcie audytu i jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, nie jest możliwe przeprowadzenie na tę okoliczność innych dowodów, wnioskowanych przez skarżącą. Wobec tego nie doszło w kontrolowanym postępowaniu do naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania.

W kwestii naruszenia art. 7a i art. 81a § 1 Kpa, zdaniem Sądu nie było podstaw do ich zastosowania. Z przepisów tych wynika, że jeżeli przedmiotem sprawy jest nałożenie obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej lub co do stanu faktycznego, to są one rozstrzygane na korzyść strony. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej nie wystąpiły, gdyż interpretacja przepisów materialnych doprowadziła do stwierdzenia, że wykazanie wymaganej frekwencji wymaga stosownych podpisów pod każdą godziną zajęć. W wyroku z 25 maja 2020 r. II OSK 3031/19, LEX nr 3072130 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł pogląd, który tut. Sąd w pełni podziela, że "przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego." W rozpatrywanej sprawie przyjęty przez skarżącą sposób organizacji pracy nie pozwolił na weryfikację frekwencji. Zaś z przepisów prawa materialnego wynikał nakaz dokumentowania frekwencji w ściśle określony sposób, którego skarżąca nie zastosowała. Organy inaczej niż skarżąca zinterpretowały przepisy prawa materialnego dotyczące warunków przyznania dotacji oświatowej i w ich granicach przeprowadziły postępowanie dowodowe. Wobec tego nie stwierdził Sąd zarzucanego w skardze naruszenia zasady praworządności (art. 6 Kpa), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), zasady zaufania (art. 8 Kpa), zasady czynnego udziału strony (art. 10 Kpa), zasady przekonywania (art. 11 Kpa) oraz przepisów Kpa: art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81a § 1, art. 89, art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został dostatecznie ustalony i pozwalał na wydanie decyzji o zwrocie dotacji bez konieczności przesłuchania słuchaczy Liceum i pracownika administracyjno-biurowego na okoliczność spełnienia wymogu 50% frekwencji.

W skardze podniesiono, jako argument przeciwko wydaniu decyzji o zwrocie, że spełnione zostały cele edukacyjne, którym służyła otrzymana dotacja, tj. zostali wykształceni słuchacze. W tym miejscu wskazać należy, że prawidłowe wydatkowanie dotacji, oprócz tego, że wymaga przestrzegania art. 90 ust. sd u.s.o., powinno również uwzględniać art. 44 ust. 3 u.f.p., z którego wynika, że wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W wyroku II GSK 2722/15 z 8 czerwca 2017 r. (Baza CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Prawidłowość gospodarowania środkami dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie określonej m.in. przepisami odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych."

Przytoczone przepisy u.f.p. zobowiązują dotowanego do starannego dokumentowania poniesionych wydatków w celu rozliczenia dotacji. Staranność w rozliczeniu dotacji obejmuje także takie dokumentowanie wydatków, jakie przewidują obowiązujące przepisy. W rozpatrywanej sprawie brak staranności skarżącej wynika z nieprzestrzegania wymogu wykazania 50% frekwencji podpisami słuchaczy pod każdą godziną zajęć.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81a § 1, art. 89, art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zgromadzony został taki materiał dowodowy, który dawał podstawę do stwierdzenia, że nie udokumentowano udziału słuchaczy Liceum w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poszczególnych okresach sprawozdawczych. Tę okoliczność zweryfikowano na podstawie rozliczeń miesięcznych zawierających dane o liczbie słuchaczy oraz dokumentów przedłożonych przez skarżącą w trakcie audytu: księgi uczniów oraz dzienników zajęć. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji pouczył skarżącą o możliwości składania dowodów, poinformował o włączeniu do akt sprawy sprawozdania z audytu, zastrzeżeń strony oraz odpowiedzi DIAS, zaś przed wydaniem decyzji poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Skarżąca nie zaoferowała zaś dowodów, które podważyłyby prawidłowość ustaleń w tym przedmiocie. Skarżąca przedłożyła dowody dopiero na etapie odwołania i były to kopie protokołów uchwał rad pedagogicznych oraz arkuszy ocen słuchaczy. Ponadto zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania uczniów na okoliczność ich udziału we wszystkich zajęciach. Załączone do odwołania dowody zostały negatywnie zweryfikowane przez SKO, które oceniło, że brak własnoręcznych podpisów słuchaczy wyklucza uznanie, że uczestniczyli w zajęciach. Z kolei odmowę przeprowadzenia dowodu z przesłuchań uzasadniono tym, że podstawa rozliczenia dotacji oświatowej (rozliczenia finansowo-księgowego) powinny być dokumenty (prawidłowo sporządzone).

Kontrolowana decyzja zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, o którym mowa w art. 107 § 1 i 3 Kpa, a w swej treści, wbrew twierdzeniom skarżącej, odnosi się do treści odwołania i kluczowych dla sprawy okoliczności w takim stopniu, który pozwala na poznanie motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

Chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 Kpa, w myśl którego "organy działają na podstawie przepisów prawa". Wymaga bowiem podkreślenia, że w świetle art. 60 pkt 1 u.f.p., dotacje oświatowe udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Dotacje te podlegają zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w art. 252 u.f.p. jeżeli zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 1). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są przy tym dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.).

W kwestii zarzucanego w skardze braku wskazania dnia, od którego naliczane są odsetki wskazać należy na deklaratoryjny charakter decyzji. Obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami wynika bowiem z ustawy (art. 252 ust. 1 i ust. 6 u.f.p.), zaś decyzja jedynie stwierdza tę okoliczność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., I GSK 351/18, LEX nr 2499101). Wobec tego nie było obowiązku podania w decyzji początkowego terminu naliczania odsetek za zwłokę.

Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kwestii instrumentalnego wykorzystywania wobec skarżącej instytucji zawieszenia biegu przedawnienia (art. 70 § 6 pkt 1 Op), zauważenia wymaga, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja SKO wydane zostały przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji za 2017 r. bowiem wydane i doręczone zostały przed upływem 31 grudnia 2022 r. Wobec tego nie ma podstaw do rozważania kwestii instrumentalnego wykorzystywania zawieszenia biegu przedawnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) orzeczono jak w sentencji.