Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą G. w L. na niewykonanie czynności nakazanych prawem przez Burmistrza W. postanawia: odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia

Pismem z 22 lipca 2022 r. A. W. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą G. w L. skierowała do Burmistrza W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zapewnienie w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia pisma, dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z przepisami, § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz pkt 2.2 i pkt 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz.503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2020 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 214) poprzez zapewnienie dostępu do danych przestrzennych miejscowych planów W. zawierających obecnie niedostępne obiekty przestrzenne rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego obejmującego elementy przewidziane przepisami oraz w sposób zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.

W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 4 sierpnia 2022 r. Burmistrz W. (dalej jako: "organ") wskazał, że dostęp do wnioskowanego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów jednostki jest zapewniony poprzez wskazaną w Ewidencji Zbiorów i Usług Danych Przestrzennych usługę pobierania dla zbioru "Zbiór danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Wyjaśnił, że w warstwie ms: AktPlanowaniaPrzestrzennego.MPZP znajdują się treści pozwalające na uzyskanie pełnej informacji o poszczególnych APP, w tym bezpośrednio treść dokumentu GML APP. Podkreślono, że art 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej z 4 marca 2010 r. stanowi: "pobierania, umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów", co ma zastosowanie w przypadku wskazanych obiektów "app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego" oraz "app:DokumentFormalny (dokumentUchwalajacy)", które nie mają reprezentacji przestrzennej i nie mogą być udostępnione wprost poprzez usługę pobierania. Zachęcono stronę do skorzystania z pełnego zbioru APP, który jest udostępniony do pobrania na portalu mapowym: www.wegorzewo.e-mapa.net pod pozycją "Wykaz MPZP".

Pismem złożonym do organu 8 sierpnia 2022 r. A. W. (dalej jako: "skarżąca") wezwała ponownie organ do usunięcia naruszenia prawa, na które udzielono odpowiedział pismem z 12 sierpnia 2022 r. informując, że zbiory przestrzenne są udostępniane poprzez usługę pobierania ATOM dostępną pod wskazanym adresem i wskazując na jeden z możliwych programów do wykorzystania tej usługi poprzez aplikację GUGIK: ttps://mapy.geoportal.gov.pl/iMapLite/atomExplorer/ umożliwiającą wczytywanie usługi i pobranie zbioru danych jednostki.

Na wniosek skarżącej z 11 sierpnia 2022 r. organ udostępnił jej skany umowy z usługodawcą na świadczenie usług danych przestrzennych oraz skany zgłoszenia do ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych porozumienia z 22.05.2012 r. .

Pismem z dnia 11.08.2022 r. A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na niewykonywanie przez Burmistrza W. (dalej jako: "organ") czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z przepisami § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz pkt 2.2 i 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz.1916) w zw. z art. 67a - 67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 214). Powołując się na art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ), skarżąca zarzuciła, że organ nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Gminy W. (MPZP) zawierających obecnie niedostępne obiekty przestrzenne rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego obejmującego elementy przewidziane wskazanymi powyżej przepisami oraz w sposób zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.

Skarżąca podniosła, że brak zapewnienia przez organ dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z przepisami prawa, pozbawia ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1641). Ponadto, nieudostępnianie przez organ pełnych danych w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa powoduje konieczność ponoszenia przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wielokrotnie wyższych nakładów. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz W. wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że organ wyjaśnił, iż skarżąca została poinformowana o sposobie dostępu do zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i treści pozwalających na uzyskanie pełnej informacji o poszczególnych aktach planowania przestrzennego (APP), w tym bezpośrednio treści dokumentu GML APP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest zawsze badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 pkt 1 do 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", w których zostały enumeratywnie wymienione formy działania administracji publicznej, jak też bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, podlegające kontroli sądów administracyjnych. Zarzucanego w skardze niewykonywania przez organ czynności nie można uznać za bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., ponieważ prowadzenie przez organ administracji publicznej zbiorów danych związanych

z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie

z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 214), nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, podjętą w ramach postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Udostępnianie przez właściwe organy informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma bowiem charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. W powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest mowa o innych niż decyzje

i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś to uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tych przesłanek czynność, której wniesiona skarga dotyczy, nie wyczerpuje, zważywszy na powszechny (a nie indywidualny) charakter rejestru publicznego.

Wyjaśnić pozostaje również, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. ˗ sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1980 r. samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), dalej jako: "u.s.g." Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art.101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z normy art. 101a ust. 2, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

Te właśnie przepisy skarżąca wskazała jako podstawę zaskarżenia niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem. Należało zatem rozważyć, czy skarga, w której strona kwestionuje prawidłowość prowadzenia rejestru publicznego, zawierającego zbiory danych przestrzennych oraz jego merytoryczną zawartość podlega kontroli sądu administracyjnego w świetle powołanych regulacji. Rozważając ten aspekt sprawy należy mieć na uwadze, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest naruszenie przez organ interesu prawnego strony skarżącej przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, co oznacza obowiązek wykazania, że działania organu naruszają konkretny, indywidualny i aktualny interes prawny wnoszącego skargę, którego źródło wynika z konkretnych przepisów prawa. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bowiem oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (lub jego niepodejmowaniem). Należało zatem ocenić, czy z uwagi na treść żądania skarżącej zawartego zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 13 lipca 2022 r., jak i w skardze, organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć określoną czynność, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi.

Ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne

i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 782) została znowelizowana m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako: "u.p.z.p.". Nowelizacją tą został dodany art. 67a u.p.z.p., który nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r. poz. 214). Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

W ocenie Sądu, sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi po stronie skarżącej uprawnień. Rejestr nie kreuje dla indywidualnych podmiotów żadnych nowych praw lub obowiązków. Czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi więc po stronie skarżącej przesłanka naruszenia jej konkretnego i indywidualnego interesu prawnego. Co za tym idzie, Sąd nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy.

Za naruszenie wskazanego powyżej interesu prawnego nie może być uznane, podnoszone przez skarżącą, utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych

i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych. To może być bowiem uznane jedynie za jej interes faktyczny, a nie interes prawny.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.