Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 522/08 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 522/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność, zaskarżonej przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. Decyzją tą Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania tej Agencji od decyzji Starosty Powiatu Pruszkowskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, służącego E. i J.D. w prawo własności, stwierdzając, że Agencja nie jest stroną tego postępowania.

Wojewódzki Sąd uznał, że zaskarżona decyzja była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpoznania odwołania Agencji, wyjaśniając: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) określa, że organem właściwym w sprawie przekształcenia jest starosta, gdy idzie o nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, jednak ustawa ta nie przesądza czy jest to zadanie starosty z zakresu administracji rządowej czy też jest jego zadaniem własnym, a ustalenie w tej mierze jest istotne dla określenia właściwości organu odwoławczego. Decyzje przekształceniowe dotyczące nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa są decyzjami w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi, a z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że organem reprezentującym Skarb Państwa jest starosta – art. 11 ust. 1. Art. 9a tej ustawy przesądza, że jeśli starosta wydaje decyzje, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. W ustawie o przekształceniu brak jest takiego zapisu, choć uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 4 września 1997 r. wprost przesądzała o właściwości wojewody, jednak mimo zmiany przepisów brak jest uzasadnienia do przyjęcia, aby wolą ustawodawcy było powierzenie spraw przekształcenia prawa do nieruchomości Skarbu Państwa staroście jako organowi jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zadania wykonywane przez starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej organem wyższego stopnia, o którym mowa w art. 127 § 2 K.p.a., jest wojewoda.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym rzeczowo w sprawie,

2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi przywołano orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygające spory kompetencyjne w analogicznych sprawach i wskazujące samorządowe kolegium jako organ właściwy oraz argumentację w nich przedstawioną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należało uwzględnić, jako posiadającą usprawiedliwione podstawy.

Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), dalej "ustawa o przekształceniu", wskazuje w art. 3 ust. 1 właściwość rzeczową organu, stanowiąc, że jest nim starosta w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (pkt 1) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa – odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (pkt 2). Żaden przepis tej ustawy nie precyzuje czy starosta, wydając decyzje, wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, ani też nie zawiera uregulowań co do organu odwoławczego. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 wynika zatem tylko tyle, że organem rzeczowo właściwym do wydawania decyzji o przekształceniu prawa do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta. Zbędne jest zatem ustalanie czy starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, czy też zadania własne, gdyż ustawa nie uzależnia od tego ani jego działania, ani w zależności od tego stwierdzenia ustalenia organu odwoławczego. Wskazanie przez ustawę o przekształceniu starosty jako organu właściwego w sprawie powoduje, że ustalenie właściwego organu wyższego stopnia ma się odbywać na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. To jest bowiem podstawowy akt procesowy regulujący zasady postępowania administracyjnego, w tym normujący właściwość organów również wyższego stopnia. Stanowi on co prawda, że jego regulacje stosuje się o ile ustawy szczególne stanowią inaczej, to zatem jeśli przepisy szczególne, normujące daną dziedzinę, nie zawierają regulacji innych, aniżeli wynikające z K.p.a., jego przepisy mają zastosowanie.

Art. 17 K.p.a. określa organy wyższego stopnia, stwierdzając w pkt-cie 1-szym, iż takimi w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ustawa o przekształceniu nie zawiera innego unormowania, nie wskazuje bowiem organu wyższego stopnia w sprawach przekształcenia w ogóle. Stwierdzić trzeba, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 9a wskazuje inny organ wyższego stopnia nad starostą aniżeli czyni to art. 17 pkt 1 K.p.a., jednak wyraźnie stanowi, że dotyczy to tylko spraw określonych w tej ustawie, rozstrzyganych decyzjami przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Przepis ten nie mówi zatem, że organ w nim wskazany, tj. wojewoda, jest organem wyższego stopnia we wszystkich sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, również uregulowanych w innych ustawach, ale tylko w sprawach, o których mowa w tej ustawie, tj. o gospodarce nieruchomościami. Nie można zatem regulacji z ustawy o gospodarce nieruchomościami przenosić na grunt ustawy o przekształceniach, chociaż jest to ustawa szczególna w rozumieniu art. 17 pkt 1 K.p.a., gdyż ustawa ta wcale na to nie pozwala, wyraźnie mówiąc o sprawach w niej tylko określonych.

Art. 17 K.p.a. z wyjątkiem może pkt-u 4-go, w ogóle nie przewiduje wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej, może on być zatem organem wyższego stopnia tylko wówczas, gdy przewidują to ustawy szczególne, bowiem taką wolę tego organu przewiduje ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). Art. 7 pkt 4 tej ustawy stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia, ale jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami tak stanowi, jednak ustawa o przekształceniu nie zawiera takiego zapisu. To, że uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu zapis analogiczny do art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierała, nie może prowadzić do wniosku, że wolą ustawodawcy było utrzymanie takiego status quo, gdyż takie rozumowanie prowadziłoby do ustalenia właściwości organu na zasadzie domniemania, co jest niedopuszczalne, a nadto zupełnie niekonieczne. Przepisy K.p.a. dają bowiem wyraźną odpowiedź, wskazując organ wyższego stopnia nad starostą.

Nie było zatem podstaw do kwestionowania właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako organu odwoławczego w sprawie i wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.).