Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 277/19 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 277/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Wójt Gminy Ch. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej własność K. N. (działka nr [...]) z nieruchomością stanowiącą własność skarżącego (działka nr [...]). Postanowieniem z tego samego dnia organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie [...] zł i zobowiązał do ich uiszczenia strony w wysokości po ½ tej kwoty.

Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch., zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a. i powołało się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Organ odwoławczy uznał, że obowiązkiem poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinni zostać obciążeni właściciele rozgraniczanych nieruchomości - po połowie, w myśl reguły wynikającej z art.152 k.c.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie. Podniósł, że w sprawie przed Sądem Rejonowym w Ch., sygn. akt [...], biegły sądowy dokonał wznowienia punktów granicznych i stwierdził, że skarżący nie naruszył granicy. Punkty graniczne wyznaczone przez biegłego sądowego i przez geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym pokrywają się. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko SKO, że rozgraniczenie toczyło się w interesie wszystkich właścicieli. K. N. zataił fakt, że sprawa o rozgraniczenie toczy się już w Sądzie Rejonowym i nie została jeszcze zakończona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., zastrzegając, że czyni to z innych przyczyn aniżeli wskazane w skardze.

Sąd pierwszej instancji na wstępie przywołał podstawy prawne procedowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, wskazując, że podstawę materialnoprawną decyzji o rozgraniczeniu stanowi art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 276), zwanej dalej p.g.k. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Regulacja ta stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż z chwilą złożenia wniosku o przekazanie sprawy sądowi kończy się etap postępowania administracyjnego. Sąd zauważył, że decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, co do której żadna ze stron nie żądała przekazania sprawy sądowi, staje się decyzją ostateczną. Możliwe jest zatem wzruszenie tego rodzaju decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak rozstrzygnięcia w decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, co skutkuje jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznał zatem, że wpierw należy ocenić, czy decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości jest decyzją ostateczną, czy rozstrzyga sprawę co do istoty i czy w ogóle zawiera rozstrzygnięcie. Sąd zwrócił uwagę, że w sentencji decyzji rozgraniczeniowej jest mowa jedynie o tym, że orzeka się o rozgraniczeniu wskazanych na wstępie nieruchomości, natomiast nie ma w ogóle rozstrzygnięcia, bowiem nie ustalono przebiegu granicy. Również w nader lakonicznym uzasadnieniu nie ma mowy o tej zasadniczej kwestii.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uwzględniając fakt, że opisana wada prawna decyzji rozgraniczeniowej jest widoczna już "na pierwszy rzut oka", organ odwoławczy powinien był powstrzymać się od rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Organ powinien bowiem uwzględnić, że w art. 264 § 1 k.p.a. nie chodzi o jakąkolwiek decyzję lecz o decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W sprawie o rozgraniczenie decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie ustalające przebieg granicy. Jedynie decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty otwiera drogę do wydania postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.

Sąd stwierdził wprost, że decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. o rozgraniczeniu dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia. Ponieważ jednak w postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy nie mógł merytorycznie oceniać decyzji rozgraniczeniowej, to powinien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W takiej sytuacji postępowanie wywołane wniesieniem zażalenia od postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei wynik sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej będzie determinował rodzaj rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ odwoławczy, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia z przyczyn niedotyczących przedmiotu rozpatrywanej skargi - poprzez wadliwie jego zastosowanie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie, że niebędąca przedmiotem postępowania decyzja Wójta Gminy Ch. z dnia [...] lutego 2019 r. z powodu naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 33 ust. 1 p.g.k. dotknięta jest wadą nieważności i zobowiązanie Kolegium do wszczęcia postępowania - poprzez wadliwe ich zastosowanie;

- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy i wskazanie dalszego toku postępowania tj. nakazu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu jako pozbawionego podstawy prawnej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia w wyroku zarzutu naruszenia art. 264 § 1 k.p.a. wskazanego jako podstawa uchylenia postanowienia.

Wskazując na powyższe, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty sprawiają, że kwestionowany wyrok nie mógł się ostać w obrocie prawnym.

Przedmiotem postępowania poddanego kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Postanowienie o kosztach, w realiach niniejszej sprawy, zapadło w wyniku przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy Ch. z dnia [...] lutego 2019 r. Rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania rozgraniczeniowego ma charakter wtórny względem samego orzeczenia o rozgraniczeniu, a jego istotą jest realizacja kodeksowej zasady uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. – por. J. Markowski: Zasady ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego. Zagadnienia wybrane, Sam. Teryt. 2018/2). Adresatami takiego postanowienia są strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, w tym również takie podmioty, które nie były zainteresowane przeprowadzeniem tego postępowania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę uchylił postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji orzekające o kosztach postępowania. Zasadniczym motywem wyeksponowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, była kwestia prawidłowości decyzji rozgraniczeniowej, która zdaniem Sądu zawierała wadę nieważności, co z kolei miałoby uniemożliwiać wydanie rozstrzygnięcia o kosztach.

Tak umotywowany wyrok, wydany w sprawie, której granice wyznaczone zostały przedmiotem zaskarżenia, nie mógł się ostać w obrocie prawnym.

Kontrola sądu administracyjnego wyznaczona jest treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., który umożliwia sądowi rozpoznanie sprawy administracyjnej niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w skardze, jak również powołanej podstawy prawnej. Sięgając do ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, wskazać wypada, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę odrębną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2669/18; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2746/16; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt I FSK 1721/16). Pojęcie granic sprawy nie zostało ustawowo zdefiniowane, nie mniej jednak oceniając skargę sąd winien uwzględnić z jednej strony granice przedmiotowe sprawy, z drugiej natomiast jej granice procesowe. Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu. Granice procesowe (proceduralne) wyznaczają natomiast akty administracyjne, które zostały wydane w toku prowadzonego postępowania będącego indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Najczęściej oba aspekty (materialny i procesowy) są tożsame, nie mniej jednak istnieje szereg postępowań, w których nie można mówić o takiej tożsamości, a z formalnego punktu widzenia mamy do czynienia z kilkoma różnymi postępowaniami.

Jak już wcześniej wspomniano, przedmiotem skargi było postanowienie orzekające o obciążeniu m.in. strony skarżącej, kosztami postępowania administracyjnego – rozgraniczeniowego. Regulacja dotycząca kosztów postępowania została systemowo wyodrębniona w Dziale IX k.p.a., którego przepisy stanowią samodzielną podstawę do ustalenia wysokości tych kosztów oraz rozstrzygnięcia o obowiązku ich ponoszenia przez strony. Patrząc z tej perspektywy na postępowanie administracyjne poddane kontroli Sądu pierwszej instancji, nie sposób nie zauważyć, że pomimo, iż z materialnoprawnego punktu widzenia orzeczenie o kosztach pozostaje w związku z rozstrzygnięciem rozgraniczeniowym, to jednak uwzględniając aspekty procesowe jest to odrębna sprawa administracyjna. W konsekwencji ocena sądu administracyjnego powinna koncentrować się wyłącznie na aktach administracyjnych wydanych w ramach postępowania dotyczącego kosztów, a ewentualne wady decyzji rozgraniczeniowej pozostają w takim przypadku bez wpływu na jego wynik. Nie ulega żadnej wątpliwości, że pomimo związku pomiędzy tymi postępowaniami, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego stanowi odrębną sprawę w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym samym ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku winna wiązać organy, których działanie zaskarżono, ale tylko w granicach sprawy (art. 153 p.p.s.a.).. Korzystając z tego przepisu Sąd pierwszej instancji sformułował szereg uwag i wskazań, które odnosiły się do aktu administracyjnego istniejącego poza granicami sprawy. Stwierdzić zarazem trzeba, że lektura uzasadnienia wyroku nie dostarcza jakichkolwiek argumentów pozwalających uznać, że przy wydawaniu postanowienia w sprawie kosztów postępowania doszło do naruszenia prawa, a jedynym powodem uwzględnienia skargi były, w ocenie Sądu, wady ostatecznej decyzji rozgraniczeniowej. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Sąd pierwszej instancji, żaden przepis Działu IX k.p.a. nie daje podstaw do sformułowania tezy, że orzeczenie o kosztach postępowania administracyjnego uzależnione jest od tego, czy rozstrzygnięcie administracyjne, które legło u jego podstaw, wolne jest od wad prawnych. Ocena, czy i ewentualnie jakie naruszenia prawa wystąpiły w decyzji rozgraniczeniowej, może być dokonywana wyłącznie w ramach odrębnych postępowań, a do czasu ich zakończenia decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i stanowi podstawę do orzeczenia o kosztach postępowania nią zakończonego.

Reasumując poczynione uwagi stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące wykroczenia przez Sąd poza granice sprawy okazały się zasadne, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W prowadzonym ponownie postępowaniu Sąd pierwszej instancji powinien się skoncentrować na ocenie postępowania będącego przedmiotem skargi, którego wynikiem było orzeczenie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie skorzystał przy tym z możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. Warunkiem skorzystania z tej możliwości jest bowiem zaistnienie sytuacji, w której istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Innymi słowy, mając na uwadze zasadę instancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, w sprawach, w których uchybienia Sądu pierwszej instancji nie polegały na pominięciu istotnych dla sprawy kwestii, bądź konieczności ponownego ich zbadania, co do zasady istnieje możliwość wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego. W niniejszej sprawie, o czym wyżej była mowa, Sąd pierwszej instancji pominął istotne dla rozstrzygnięcia kwestie i w ogóle nie odniósł się do istoty sprawy, a to w ocenie składu orzekającego powoduje, że wydanie orzeczenia reformatoryjnego mogłoby prowadzić do pozbawienia strony możliwości kontroli instancyjnej w zakresie istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. Uznał bowiem, że skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy uchyleniu podlegał wyrok uwzględniający skargę z powodów innych niż w niej wskazane.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast pozostałe strony postępowania nie zażądały jej przeprowadzenia.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl