Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "P." im. J. P. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 183/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "P." im. J. P. w O. na uchwałę Rady Gminy Grunwald z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr XIV/109/2019 w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 183/23 oddalił skargę Stowarzyszenia "P." im. J. P. w O. (dalej "Stowarzyszenie", "strona skarżąca") na uchwałę Rady Gminy Grunwald (dalej "Rada Gminy" lub "organ") z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr XIV/109/2019 w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald.

W § 2 pkt 1 ww. uchwały, działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148), przyjęte zostało, że do sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych Gminy Grunwald należy Przedszkole Samorządowe w M.

Z uwagi na to, że skarga Stowarzyszenia została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) – zwanej dalej u.s.g., Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności zbadał czy uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy strona skarżąca wykazała, że posiada legitymację do jej wniesienia.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił zatem, że skoro podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 32 Prawa oświatowego i dotyczy ona ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach prowadzonych przez Gminę, to zakres przedmiotowy uchwały obejmuje sferę administracji publicznej.

Nadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazując na zmianę wysokości dotacji na dzieci uczęszczające do punktu przedszkolnego w S. prowadzonego przez Stowarzyszenie wykazało ono, że zaskarżona uchwała dotyczy jego interesu prawnego, ponieważ przyjęcie w uchwale, że oddział przedszkolny, będący do czasu podjęcia uchwały w strukturze szkoły podstawowej, został zlikwidowany, a dzieci tam uczęszczające w oparciu o treść uchwały będą uczęszczać do przedszkola.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z unormowań art. 31 Prawa oświatowego wynika, że do sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych powinny należeć wszystkie przedszkola, oddziały przedszkolne i inne formy wychowania przedszkolnego prowadzone przez gminy.

Sąd dodał, że analiza przepisu art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego prowadzi do wniosku, że sieć tworzą placówki istniejące w dniu podjęcia uchwały w tym przedmiocie, bez względu na to czy zostały one utworzone w wymaganej przepisami prawa procedurze, zatem uchwała podjęta na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżona uchwała zlikwidowała dotychczasowy oddział przedszkolny, a na jej mocy bezprawnie przeniesiono oddział przedszkolny ze struktury szkoły do przedszkola, Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że Rada Gminy uchwałą z dnia 25 sierpnia 2017 r. utworzyła Publiczne Przedszkole w M. z dniem 1 września 2017 r., zaś oddział przedszkolny wchodził w skład struktury Szkoły Podstawowej w M. Natomiast w dniu 9 maja 2018 r. ww. szkoła podstawowa przyjęła statut, na mocy którego oddziały przedszkolne stały się integralną częścią szkoły, a zatem przestały być odrębną jednostką organizacyjną Gminy. Sąd stwierdził jednak, że ww. kwestia (włączenie w struktury szkoły oddziału przedszkolnego i prawidłowości zastosowania procedury z tym związanej) nie mogła być przedmiotem merytorycznej oceny przez orzekający w sprawie Sąd, ponieważ wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy i ocena taka zostałaby sformułowana z naruszeniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 259) – zwana dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę prawa procesowego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na naruszenie przepisów postępowania:

­ art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały przyjętej z naruszeniem prawa, brak logicznego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do głównych zarzutów skargi, sformułowania tez, które są sprzeczne z materiałem dowodowym, jak również poprzez sformułowania uzasadnienia sprzecznego z zasadą logiki i życiowego doświadczenia, nierozpoznanie istoty sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku, że w zaskarżonej uchwale nie wymieniono oddziału przedszkolnego, funkcjonującego przecież w strukturze Szkoły Podstawowej w M.

Z kolei na podstawie art. 176 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono również obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, z uwagi na:

­ naruszenie art. 2 Konstytucji RP i określone tam zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez akceptację dla wdrożenia do obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, poświadczającej nieprawdę, czyli pomijającej funkcjonujący oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w M,

­ naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez akceptację w wyroku działań organu, które były rażąco niezgodne z prawem,

­ naruszenie art. 147, art. 133, art. 134, art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez zaakceptowanie w wyniku oddalenia skargi działań rażąco sprzecznych z K.p.a., pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie posiadał wiedzę z urzędu, iż organ dokonał z rażącym naruszeniem prawa przeniesienia oddziału przedszkolnego ze struktury szkoły podstawowej do przedszkola, a swój brak interwencji w tym zakresie uzasadnił ograniczeniami wynikającymi z art. 134 § 1 P.p.s.a.,

­ naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że w przyjętej deklaratoryjnej uchwale brakuje oddziału przedszkolnego funkcjonującego w strukturze Szkoły Podstawowej w M., co jest i było niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono 1) na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. o przeprowadzenie rozprawy, 2) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 P.p.s.a o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości, rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została uchwalona z naruszeniem prawa, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 2): 3) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, 4) o zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej za I i II instancję, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w pełnej wysokości, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Nadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a .skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 336/23 na potwierdzenie faktu, iż Sąd pierwszej instancji posiadał wiedzę z urzędu, że organ w sposób niezgodny z prawem przyjął, że oddział przedszkolny, funkcjonujący przy Szkole Podstawowej w M. przestał istnieć, a w konsekwencji w sposób nieuprawniony nie wymienił go w sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Grunwald w zaskarżonej uchwale, pomimo, że w sensie prawnym w momencie podejmowania bez wątpienia istniał i wciąż istnieje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł 1) o oddalenie skargi kasacyjnej, 2) o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, 3) o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z dokumentu – skargi kasacyjnej organu z dnia 21 sierpnia 2023 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 336/23 wraz z potwierdzeniem nadania, na potwierdzenie faktu wniesienia skargi w terminie, braku uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku, zaskarżenia wyroku w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, tym niemniej zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy strona skarżąca wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały – przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie strony wnoszącej skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony składającej skargę obliguje sąd w takim przypadku do jej odrzucenia.

Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości, nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia.

Uchwała nr XIV/109/2019 Rady Gminy Grunwald z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald została podjęta na podstawie art. 32 ust. 1 i ust. 3 Prawa oświatowego. Ponadto jako podstawę prawną do jej podjęcia Rada Gminy Grunwald wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.

Bez wątpienia uchwała w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny strony skarżącej, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16; wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13; postanowienie NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21; postanowienie NSA z 11 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2318/22).

Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, objęta tą sprawą uchwała w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych nie dotyczyła interesu prawnego strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w drodze uchwały i taka uchwała podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada Gminy Grunwald była zobligowana do objęcia siecią wszystkich przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, dla których Wójt tej Gminy jest organem prowadzącym bez względu na to, czy zostały one utworzone lub zlikwidowane w wymaganej przepisami prawa procedurze. Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1450/18 uchwała o ustaleniu sieci przedszkoli ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający jedynie stan istniejący w dacie wejścia w życie takiej uchwały. Pogląd ten podtrzymuje w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

Uchwała w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli nie może nie tylko tworzyć lub likwidować jakiegokolwiek przedszkola lub oddziału przedszkolnego, ale także zawierać oceny, czy tryb tworzenia, likwidacji lub łączenia przedszkoli bądź oddziałów przedszkolnych był zgodny z prawem. Jest to tylko uchwała potwierdzająca na określoną datę sieć istniejących placówek przedszkolnych nawet, jeżeli jakaś uchwała w sprawie tworzenia lub likwidacji przedszkola zostałaby w późniejszym czasie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takiej sytuacji spowoduje to obowiązek podjęcia w przyszłości kolejnej uchwały dostosowującej sieć takich placówek do stanu zgodnego z prawem. W szczególności niezasadne jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, jakoby to uchwała nr XIV/109/2019 z dnia 29 sierpnia 2019 r. stanowiła o likwidacji oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w M. Pogląd ten zarówno nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, jak i jest wprost sprzeczny z materiałem dowodowym prawidłowo ocenionym przez Sąd pierwszej instancji. Nie został uzasadniony jakimikolwiek dowodami przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Sąd pierwszej instancji nie wskazał na jakikolwiek przepis, który przyznawał uprawnienia skarżącemu Stowarzyszeniu "P." im. J. P. w O., które zostałoby naruszone tak podjętą uchwałą. Jedynie ogólnie wskazał, że to Stowarzyszenie jest uprawnione do wniesienia skargi na ww. uchwałę.

W skardze sama strona skarżąca podniosła natomiast, że istotne znaczenie dla wysokości należnej dotacji ma liczba dzieci uczęszczających do publicznego przedszkola na terenie dotującej gminy. Jak wyjaśnia w skardze strona skarżącą, do dnia 1 września 2019 r. w strukturze Szkoły Podstawowej w M. funkcjonował oddział przedszkolny, a od dnia 1 września 2019 r. oddział ten został "przejęty" przez Przedszkole Publiczne w M., przy czym obie te placówki funkcjonowały w ramach Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. Miałoby to mieć znaczenie dla ustalenia wysokości subwencji dla publicznych przedszkoli w Gminie Grunwald, a tym samym także i dotacji na prowadzenie punktu przedszkolnego przez skarżące Stowarzyszenie.

Jak już zostało to wskazane, zaskarżona do Sądu w tej sprawie uchwała nie mogła być podstawą ani do tworzenia oddziału przedszkolnego, ani jego likwidacji. Tym samym jej treść nie mogła mieć wpływu na prawa i obowiązki strony skarżącej kasacyjnie. Jedynie pośrednio należy wskazać, że także w odrębnych postępowaniach sądowych obejmujących skargi tej samej strony skarżącej na czynności Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej i jej przekazania na rzecz Stowarzyszenia "P. im. J. P. w O., Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że uchwała nr XIV/109/2019 nie miała znaczenia dla ustalania wysokości dotacji oświatowej na rzecz tej strony skarżącej, jak i następujące w wyniku utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego zmiany statutu placówki oświatowej także nie miały takiego wpływu (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1578/20 i wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSL 1577/20).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarówno argumenty podniesione w samej skardze w żaden sposób nie uzasadniają naruszenia interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia, jak i Sąd pierwszej instancji nie ustalił, aby jakikolwiek chroniony prawem interes prawny tego Stowarzyszenia został naruszony uchwałą Rady Gminy Grunwald z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr XIV/109/2019. Ta uchwała ma charakter deklaratoryjny i na jej podstawie nie następuje ani ustalanie wysokości kwoty dotacji oświatowej, ani też uchwała ta nie jest uwzględniana przy jej ustalaniu.

Ponadto należy wskazać, że to nie sądy administracyjne mają obowiązek za stronę skarżącą udowadniać naruszenie jej interesu prawnego. To strona skarżąca powinna precyzyjnie wskazać, jakie znaczenie w tej sprawie dla ustalenia wysokości przyznanej jej dotacji oświatowej miała treść uchwały nr XIV/109/2019. Takiej argumentacji nie zawiera ani skarga kasacyjna, ani też skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji.

Tym samym skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, to taka skarga podlegała na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. odrzuceniu. Ponieważ w tej prawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym postanowienia uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, jak również nie rozpoznaje zawartych w skardze i w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Ponieważ strona skarżącą była zwolniona od obowiązku uiszczenia opłat sądowych, to Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie wpisu do skargi.

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.