Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S.A. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 326/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą we W. na pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia [...] kwietnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia obsługi komunikacyjnej planowanego osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę na pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia obsługi komunikacyjnej planowanego osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W ocenie Sądu, w zakresie kognicji sądu administracyjnego nie mieści się kwestia odmowy uzgodnienia obsługi komunikacyjnej planowanego osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdyż pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Nadto, zaskarżone pismo nie narusza praw strony skarżącej, gdyż sprowadza się tylko do przedstawienia określonej informacji i własnej opinii w odpowiedzi na skierowane do organu pismo. Skoro zatem zaskarżone pismo zawiera jedynie określoną informację i opinię, to tym samym nie jest również przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie spełnia bowiem ono cech dla takich aktów lub czynności. Przede wszystkim nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza żadnego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa, ani też nie odmawia takiego ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia. Podjętą w formie zaskarżonego pisma czynnością organ też nie naruszył praw osób trzecich. Nie można bowiem przyjąć, iż organ narusza takie prawa jedynie przez to, że kieruje do określonego podmiotu pismo o treści, z którą podmiot ten się nie zgadza. Może co najwyżej wpływać na sposób realizacji wskazanej przez stronę skarżącą "wizji" inwestycji, nie zamykając formalnie drogi do jej realizacji.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) i § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) w zw. z art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżone pismo nie jest objęte zakresem właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy zaskarżone pismo odmawiające uzgodnienia obsługi komunikacyjnej planowanego osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] we W. (działka nr [...]) należy do właściwości sądu administracyjnego, ponieważ stanowi akt łub czynność z zakresu administracji publicznej wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegający kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ: (1) nie ma charakteru decyzji ani postanowienia, (2) ma charakter zewnętrzny, tj. skierowane zostało do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, (3) jest skierowane do indywidualnego podmiotu, (4) ma charakter publicznoprawny, (5) dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że zawarta w skarżonym piśmie odmowa uzgodnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej i nie narusza praw strony skarżącej, a sprowadza się tylko do przedstawienia określonej informacji, własnej opinii w odpowiedzi na skierowane do organu pismo, a tym samym Sąd I instancji nie odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów jak i sfery prawa.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez: a) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżone pismo nie stanowi wymienionego w tym przepisie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdy tymczasem prawidłowa wykładania tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że skarżone stanowisko stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż skierowane jest indywidualnie do skarżącej i jest jednoznacznie powiązane z jej uprawnieniami i obowiązkami (odmowa uzgodnienia obsługi komunikacyjnej uniemożliwia skarżącej wystąpienie i uzyskanie pozwolenia na budowę inwestycji, tym samym bezpośrednio ingeruje w sferę jej uprawnień), ma charakter władczy – kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa, b) jego błędne niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że zaskarżone stanowisko zarządcy drogi nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji odrzucenie skargi;

- art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżone pismo nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ, zdaniem Sądu I instancji, nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza żadnego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa, ani też nie odmawia takiego ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia, nie narusza również praw osób trzecich, gdy tymczasem prawidłowa wykładania tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że odmowa uzgodnienia obsługi komunikacyjnej wypełnia wszystkie przesłanki umożliwiające uznanie jej za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej podlegający kontroli sądów administracyjnych, gdyż z zaskarżonego stanowiska wprost wynika dla adresata (Spółki) określony i znajdujący oparcie w obowiązującym prawie skutek (brak możliwości wystąpienia i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę), a skutek ten jest efektem władczego działania właściwego zarządcy drogi, odmienna wykładnia prowadziłaby do pozostawania poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy uzgodnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji;

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że sprawa zawisła przed WSA we Wrocławiu ze skargi Spółki nie posiada przymiotu sprawy podlegającej kontroli działalności administracji publicznej i nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego odrzucenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. wniósł o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania strony przeciwnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Należy zwrócić uwagę, że przedmiotowa sprawa dotycząca wydania ww. zaskarżonego pisma zaistniała w związku z planami inwestora zmierzającymi do uzyskania pozwolenia na budowę planowanego osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Przepisy obowiązującego prawa na potrzeby procedury o udzielenie pozwolenia na budowę nie przewidują przedstawienia w załączeniu do wniosku o pozwoleniu na budowę opinii zarządcy gminnych dróg publicznych odnośnie stricte obsługi komunikacyjnej dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 2, art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wymagane jest uzyskanie uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu – o ile projekt budowlany jest wymagany. Istotnym bowiem zagadnieniem wymagającym oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest czy inwestycja objęta inwestycją posiada dostęp do istniejącej drogi publicznej. Jest to bowiem jeden z wymogów wymaganych do stwierdzenia, czy dana nieruchomości wyczerpuje definicję działki budowlanej, o jakiej mowa w § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) oraz czy spełnia wymagania techniczne w zakresie, o jakim mowa w § 14 tegoż rozporządzenia, tj. czy rozwiązania projektowe zapewniają dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, co możliwe jest między innymi przez projektowany lub istniejący zjazd z drogi publicznej. Ponadto w związku z treścią art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych istnieje obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest w tym przypadku tylko wyłącznie, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Norma prawna zawarta w tym przepisie nie dotyczy zatem dróg, które nie są drogami gminnymi, np. których lokalizację przewiduje tylko plan miejscowy. W przepisie tym mowa jest bowiem o przyległym pasie drogowym, a więc już istniejącej drodze publicznej, np. gminnej. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ww. ustawy "pas drogowy" to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W tej jednak sprawie skarżąca Spółka (inwestor) domaga się nie tyle wypowiedzenia się zarządcy drogi w zakresie zjazdu z drogi publicznej oraz stricte możliwością włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego wywołanego planowaną inwestycją, ile uzyskania stanowiska zarządcy dróg gminnych co do prawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych, które przewidują dostęp do poszczególnych projektowanych budynków z drogi, której lokalizacja została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o już wydzielonych granicach. A w takiej sytuacji rozważenia wymaga zastosowanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena legalności (rozstrzygnięcie) w tym zakresie nie mieści się w zakresie kompetencji zarządcy drogi wynikającej z ww. przepisów Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 3 pkt 2 i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Poza tym w zaskarżonym piśmie wskazano informacyjnie, że Miasto W. nie planuje w najbliższym czasie przejęcia działki drogowej i budowy drogi z uwagi na brak środków finansowych na ten cel; a z taką informacją nie może pogodzić się skarżąca Spółka, która przedstawiła rozwiązania projektowe uwzględniające własną koncepcję możliwej obsługi komunikacyjnej planowanej przez nią inwestycji.

Ponadto ani z przepisów Prawa budowanego, ani ustawy o drogach publicznych nie wynika aby uzgodnienie zarządcy drogi w omawianym zakresie było zaskarżalne. Nie wynika też z przepisów prawa aby miało charakter wiążący lub przesądzający o wyniku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ nie ma do niego zastosowania art. 106 K.p.a. (brak w obowiązujących przepisach stosownego odesłania). Jest to więc uzgodnienie wyrażające jedynie opinię zarządcy drogi, i jako takie może stanowić dowód w sprawie, którego moc dowodową powinien rozważyć, ale organ architektoniczno-budowlany w okolicznościach konkretnej sprawy. Dlatego w sposób uprawniony wypowiedziano w doktrynie pogląd prawny, że do kategorii pozwoleń, uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie należą uzgodnienia dokonywane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, których tryb wydawania i sposób kwestionowania reguluje art. 106 K.p.a. (patrz: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, komentarz do art. 32).

Z powyższego wynika, że zaskarżone pismo zawiera m.in. ogólne informacje dla inwestora o planach gminy w zakresie budowy układu komunikacyjnego i może stanowić uzgodnienie, o jakim mowa w ww. przepisach na potrzeby postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednak wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki ww. pismo nie przesądza o prawach i obowiązkach inwestora, ponieważ to dopiero organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę może prawnie ocenić, czy przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z prawem. A mianowicie, czy konkretne rozwiązania projektowe umożliwiają stwierdzenie, że zaprojektowany układ komunikacyjny rzeczywiście w sposób prawny zapewnia poszczególnym elementom zagospodarowania terenu dostęp do drogi publicznej, a także czy w sprawie wykazano, że istnieje możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania nieruchomości, np. prze drogi o określonych parametrach. Prawny dostęp inwestycji do drogi publicznej umożliwia bowiem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile wszystkie rozwiązania projektowe spełniają wymagania obowiązującego prawa. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że zaskarżone pismo może co najwyżej wpływać na sposób realizacji wskazanej przez stronę skarżącą "wizji" inwestycji, niezamykając formalnie drogi do jej realizacji. Ponadto wskazania wymaga, że procedura o udzielenie pozwolenia na budowę (w tym uzgodnienia z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) nie służy rozstrzyganiu sporów o to kto ma być podmiotem odpowiedzialnym za budowę drogi publicznej jeżeli w tym zakresie nie zostało zawarte stosowne porozumienie.

W tych warunkach prawnych i faktycznych sprawy Sąd I instancji niewadliwie przyjął, że zaskarżone pismo nie narusza praw strony skarżącej, gdyż sprowadza się tylko do przedstawienia określonej informacji i własnej opinii w odpowiedzi na skierowane do organu pismo, a w konsekwencji nie jest to akt lub czynność organu administracyjnego, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które podlegałyby kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie aby Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i § 14 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a.; art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a.; art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego; art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.