Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy Wodzierady w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącej A. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu sądowego zaksięgowanego w dniu 4 listopada 2022 roku pod poz.[...]. MR

A.W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Wójta Gminy Wodzierady w sprawie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne".

Skarżąca zarzuciła organowi niewykonywanie czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z następującymi przepisami: § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz pkt 2.2 i pkt 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. § 3 ust. 3 pkt 2, rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214).

Zdaniem skarżącej, Wójt Gminy Wodzierady nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Gminy Wodzierady (MPZP), spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa, elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto, zbiór danych przestrzennych miejscowych planów nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.

W ocenie skarżącej, brak zapewnienia przez Wójta Gminy Wodzierady dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne, pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Nadto skarżąca wyjaśniła, że nieudostępnianie przez Wójta Gminy Wodzierady pełnych danych, co – jej zdaniem - jest sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności, w związku z brakiem dostępu do kompletnych danych przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne". Firma G. m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Z uwagi na brak poprawnych danych przestrzennych udostępnianych poprzez usługi sieciowe, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym). Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z przepisami.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na

wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że w korespondencji z organem otrzymała od Wójta Gminy Wodzierady odpowiedź, który przyznał, że dwa z trzech obiektów przestrzennych nie mają reprezentacji przestrzennej i nie mogą być udostępnione wprost poprzez usługę pobierania.

Powyższa odpowiedź organu potwierdza, w ocenie skarżącej, że dane przestrzenne miejscowych planów Gminy Wodzierady nie są udostępnianie w sposób określony obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wodzierady wyjaśnił, że Urząd Gminy Wodzierady udostępnia podpisany kompletny zbiór APP zgodnie ze schematem, zgodnie z przepisami prawa, za pośrednictwem usługi pobierania w sposób zgodny z wytycznymi technicznymi.

W ocenie organu podawanie przez skarżącą przykładów rozwiązań komercyjnych opracowanych przez samego siebie i składnie skargi o takiej treści to przejaw forsowania oferty handlowej własnego produktu, oraz próby wywierania nacisku i działania mającego znamiona nieuczciwej konkurencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuca Wójtowi Gminy Wodzierady bezczynność polegającą na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych Gminy Wodzierady, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa.

Wskazać należy, że obowiązki organów kompetentnych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, odnoszące się do tworzenia i prowadzenia (w tym aktualizowania i udostępniania), zbiorów danych przestrzennych w tym przedmiocie, regulują aktualnie przepisy rozdziału 5a (art. 67a - 67c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zbiory obejmują dane przestrzenne tworzone dla: planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studiów, planów miejscowych, miejscowych planów odbudowy, miejscowych planów rewitalizacji (art. 67a ust. 2 powoływanej ustawy). Dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów mają obejmować co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej [art. 184 Konstytucji RP; art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492); art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a."]. Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej, w tym m.in. postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, ale wyłącznie te, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pozwala również na zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, jeśli miał on zająć stanowisko w jednej z form prawnych określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Ponadto ustawodawca przewidział również możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania w sprawach dotyczących innych iż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Z powyższych regulacji wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez skarżącego działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego.

Z oczywistych względów bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy ani decyzji, ani postanowienia.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zarzucana organowi bezczynność nie dotyczy wydawania aktów lub podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, przywołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. przykładowo: wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że organy władzy publicznej udostępniają dane przestrzenne w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na nie w art. 67a - 67c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obejmuje powszechny i nieodpłatny dostęp do danych cyfrowych zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nie wydają więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonują czynności jako organy administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Obowiązek organu ma w tym przypadku jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Realizacja obowiązku przez organy wydające akty planistyczne mieszczące się w katalogu wskazanym w art. 67a ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprowadza się do zamieszczenia informacji w zbiorach danych przestrzennych. Tym samym nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku - takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania (por. podobnie, w odniesieniu do "Systemu Informacji Przestrzennej": postanowienie WSA w Lublinie z 13 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 48/16).

Sąd podziela zatem w pełni wyrażany we wskazanych wyżej orzeczeniach pogląd, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą.

W konsekwencji, brak jest przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu odnoszący się do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy skarżącej.

Oceny tej nie zmienia również fakt, że skarżąca powołuje w podstawie prawnej skargi art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten umożliwia (przez odpowiednie stosowanie art. 101) wniesienie skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Podobnie jak art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a., przywołany przepis ustawy samorządowej umożliwia skarżenie bezczynność organu gminy jedynie w tych przypadkach, gdy nakazane prawem zachowanie miałoby przyjąć formę czynności, której skutki dałoby się odnieść do indywidualnego adresata. Wynika to zarówno z obowiązku wykazania przez skarżącego, że domniemana bezczynność narusza jego indywidualny interes prawny (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jak i z przepisu at. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje możliwość nakazania przez sąd administracyjny wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Nie sposób tego przepisu zastosować do obowiązku udostępniania danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, których realizacja w świetle art. 67a - 67c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych sprowadza się do zamieszczania stosownych danych w odpowiednich zbiorach.

Również odwołanie do przepisów regulujących dostęp do otwartych danych i ponownego wykorzystania informacji publicznej, wspiera tezę o niedopuszczalności skargi. Dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a-67c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieszczą się w kategorii pojęciowej otwartych danych, a ich wykorzystanie do celów prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spełnia kryteria pojęciowe ponownego wykorzystania informacji publicznej. Przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1641 ze zm.), przyznają każdemu prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: (1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego; (2) przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie (art. 5). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o bezczynność w zakresie rozpoznania indywidualnego wniosku skarżącej o ponowne wykorzystanie informacji publicznej, ale o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy. W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość skarżenia bezczynności organu w zakresie realizacji tych obowiązków.

Wypada zauważyć, że na tle analogicznej, ogólniejszej regulacji udostępnienia informacji publicznej w formule generalnej, tj. za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że potencjalny brak realizacji obowiązku udostępniania informacji w Biuletynie nie może być przedmiotem skargi na bezczynność, z analogicznych przyczyn jak wskazane wyżej. Udostępnianie przez organ zobowiązany informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, iż w konsekwencji, czynności podejmowanych przez organ nie można także określić jako władcze. Zarówno zatem czynność utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu, który wnosi skargę na bezczynność w tym przedmiocie. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącego do żądania zamieszczenia lub też usunięcia z BIP informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek utworzenia Biuletynu nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08; postanowienie NSA z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 2110/05; wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 168/17).

Poglądy te mają pełne odniesienie do innych form "generalnych" (nie-wnioskowych) udostępniania informacji publicznej czy umożliwiania ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Weryfikacja prawidłowości wykonywania obowiązków podmiotów zobowiązanych w tym zakresie jest możliwa tylko w ramach wewnętrznej kontroli administracyjnej, sprawowanej przez organy nadrzędne, względnie – w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego – w ramach nadzoru wojewody.

Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że sprawa objęta przedmiotową skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. postanowienia WSA w Łodzi z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 187/22; sygn. akt II SAB/Łd 192/22 i sygn. akt II SAB/Łd 194/22).

O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powoływanej ustawy p.p.s.a.

k.ż.