I OSK 644/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-11-14	
Data wpływu	2017-03-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6290 Reforma rolna	
Hasła tematyczne	Reforma rolna	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1220/16	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 1944 nr 4 poz 17; art. 2 ust. 1 lit. e; Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1220/16 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla punkt 2 zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. B. kwotę 1.260 (tysiąc dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 24 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1220/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. B.(dalej też jako "Wnioskodawca", "Skarżący" lub "Skarżący kasacyjnie") pismem z [...] lipca 2008 r. wniósł o stwierdzenie, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w Z, powiat o., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; powoływanego dalej jako "dekret"). Wnioskiem objęto dz. nr [...] (podzielona na dz. nr [...] i [...]), nr [...] i [...] (podzielona na dz. nr [...] i [...]) i nr [...]. Zdaniem Wnioskodawcy dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej służył za pretekst do przejęcia siedziby hr. [...], która była nieprzydatna na cele tej reformy. Pałac położony w mieście stanowił bowiem zabytek, a nie nieruchomość ziemską, służącą do produkcji rolnej. Pałac i park w Z. nie były również funkcjonalnie związane, lecz oddzielone od części rolnej dóbr hr. [...]. W dniu [...] grudnia 2009 r. wniosek rozszerzono o dz. nr [...], natomiast pismami z [...] września 2012 r. i [...] listopada 2012 r. A. B. cofnął wniosek co do dz. nr [...], a także parcel nr [...], nr [...] i nr [...], wnosząc o umorzenie postępowania w tym zakresie.

Wojewoda [...] (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ I instancji") decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 10, poz. 51; powoływanego dalej jako "rozporządzenie"), stwierdził, że:

I. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu: parcele budowlane nr [...],[...],[...],[...] i parcele gruntowe nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] -cz., [...] -cz. w granicach aktualnej dz. nr [...]; parcele gruntowe nr [...],[...],[...],[...],[...] -cz. w granicach aktualnej dz. nr [...]; parcela budowlana nr [...] w granicach aktualnej dz. nr [...]; parcela gruntowa nr [...] w granicach aktualnej dz. nr [...]; parcela budowlana nr [...] w granicach aktualnej dz. nr [...], położone w Z., objęte [...] ks. tab. gm. kat. [...]., dla których urządzono zbiór dokumentów [...];

II. podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu: parcele budowlane nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz parcele gruntowe nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] -cz. w granicach aktualnej dz. nr [...]; parcela gruntowa nr [...] w granicach dz. nr [...]; parcela budowlana nr [...] w granicach aktualnej dz. nr [...], objęte [...] ks. tab. gm. kat. Z., dla których urządzono zbiór dokumentów [...];

III. umorzył postępowanie w zakresie parceli gruntowej nr [...] (odpowiadającej części aktualnej dz. nr [...]), parceli gruntowej nr [...] (odpowiadającej części aktualnej dz. nr [...]), parcel gruntowych nr [...] i nr [...] (odpowiadających części aktualnej dz. nr [...]).

Wojewoda ustalił, że dz. nr [...],[...],[...],[...] i [...] są własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Instytutu Rybactwa Śródlądowego im. [...] w O. Z kolei dz. nr [...] i [...] należą do Skarbu Państwa, a dz. nr [...] do Gminy Z. Działki te są częścią majątku, liczącego [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych (ewentualnie [...] ha i [...] ha), i zostały przejęte od hr. [...] na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organ ustalił, że dz. nr [...] mieściła pałac, oficynę-stróżówkę, studnię, pralnię i magiel, które były używane na potrzeby pałacu. Ponadto w zachodniej części dz. nr [...] były ogrody, a we wschodniej jej części i na dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] był park, ogrodzony ceglanym murem z reprezentacyjną bramą. Park i zamek zostały uznane za zabytek w 1934 r. Działka nr [...] mieściła ogrody, budynek ogrodnika, inspekty i cieplarnię. Na działce nr [...] stał budynek tzw. [...], w którym mieszkał Z. R., a wcześniej poprzedni rządcy majątku. Na dz. nr [...] była stajnia koni rasowych, garaż i mieszkania dla służby pałacowej. Według Wojewody, dz. nr [...] (na której mieścił się zabytkowy pałac z parkiem i ogrodem) oraz bezpośrednio z nią sąsiadujące dz. nr [...],[...],[...] i [...] (lokujące dawny park) miały charakter mieszkalny, reprezentacyjny i usługowy dla zamku, dlatego nie podlegały przejęciu na reformę rolną. Natomiast [...] na dz. nr [...] powiązana była funkcjonalnie z rolną częścią majątku Z., skoro mieszkali tam zarządcy. Z kolei, część dz. nr [...] (stanowiąca pastwisko liczące [...] ha) była przydatna rolniczo, podobnie jak część dz. nr [...], zagospodarowana domem ogrodnika, cieplarnią, ogrodem warzywno-owocowym, inspektami i klatkami królików. Dlatego dz. nr [...] i części dz. nr [...] i [...] (w granicach dawnych parcel) podlegały przejęciu na reformę rolną. W zakresie parcel nr [...],[...],[...] i [...] Wojewoda umorzył postępowanie, z uwagi na cofnięcie wniosku co do nich.

Na skutek odwołań wniesionych przez A. B. oraz J. P. – którzy domagali się uchylenia pkt II opisanej decyzji Wojewody – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej też jako "Minister" lub "organ odwoławczy"), decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], uchylił zaskarżony pkt II decyzji Wojewody i stwierdził, że:

1) parcela gruntowa nr [...] w granicach aktualnej dz. nr [...], położona w Z., objęta lwh [...], dla której urządzono zbiór dokumentów [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu,

2) parcele budowlane nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz parcele gruntowe nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] -cz. (w granicach aktualnej dz. nr [...] położonej w Z.), a także parcela budowlana nr [...] (w granicach aktualnej dz. nr [...] położonej w Z.), objęte [...], dla których urządzono zbiór dokumentów [...], podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że część aktualnej dz. nr [...] nie podlega przejęciu na reformę rolną i w tym zakresie decyzję Wojewody należało zmienić. Parcela nr [...], oznaczona jako pastwisko, stanowiła bowiem skarpę przy stajni koni rasowych, położoną w obrębie muru zespołu pałacowego, co czyniło z niej niewielką enklawę, nieprzydatną do produkcji rolnej. Minister podzielił natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, że dz. nr [...] podpadała pod działanie dekretu, bo stanowiła użytek rolny (ogród i sad), który terytorialnie, potencjalnie i faktycznie wykraczał poza potrzeby rodziny [...]. Z kolei część aktualnej dz. nr [...], (tj. budynek R. na dawnej parceli nr [...]) zapewniała mieszkanie służbowe dla pracowników majątku Z. Była więc w związku funkcjonalnym z bieżącym zarządzaniem częścią rolną dóbr Z. i podlegała przejęciu na reformę rolną.

Skargę na opisaną decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B., zaskarżając ją w części dotyczącej pkt 2 – tj. w zakresie stwierdzenia, że dz. nr [...] i [...] podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu – i zarzucając naruszenie: (1) art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez jego niezastosowanie oraz dokonanie błędnej wykładni w zakresie celów reformy rolnej; (2) preambuły, art. 2, art. 5, art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 8, art. 9, art. 21, art. 32, art. 64, art. 87, art. 91 i art. 95 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie podstawowych zasad ustrojowych państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej; (3) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na dz. nr [...] urządzony był ogród warzywno-owocowy z obiektami służącymi do jego obsługi. Z zasad funkcjonowania zespołów pałacowych, wiedzy historycznej oraz doświadczenia życiowego wynika, że z ogrodów takich czerpali nie tylko właściciele majątków i ich rodziny, ale również pracownicy pałacu, których część wynagrodzenia niekiedy wypłacana była w produktach (mięsie, warzywach i owocach). Ponadto na okres jesienno-zimowy przygotowywane były duże ilości przetworów i konfitur, co było zarówno koniecznością, jak i przyjętym zwyczajem. Skarżący wskazał także, że zespół w Z. powiązany był z częścią dóbr rodziny P., wobec czego część płodów mogła być przewożona do zespołu pałacowo-parkowego w K., gdzie mieszkała znaczna ilość osób z rodziny właścicieli i przyjaciół, a także pracowników. Owoce i warzywa zebrane z ogrodu i sadu wykorzystywane były w szerokim pojęciu na potrzeby pałacu, a nie w celach zarobkowych, nie były przeznaczane na sprzedaż razem z produktami sprzedawanymi z folwarków położonych wokół zespołu pałacowo-parkowego. W tej sytuacji wadliwie organy orzekające w sprawie dokonały oceny zebranego materiału dowodowego, gdyż ww. sady i ogrody wykorzystywane były jedynie na potrzeby pałacu. W ocenie Skarżącego błędem było również uznanie, że obszar obecnej dz. nr [...] oddzielony był od części pałacowej rzeczką [...], wobec czego nie stanowił on integralnej części zespołu pałacowego. Skarżący nie zgodził się także z ustaleniami Ministra odnośnie do liczby drzew i krzewów znajdujących się w przedmiotowym sadzie. W kwestii dz. nr [...] Skarżący podał, że znajdujący się na niej budynek początkowo zajmował lekarz, a następnie do 1939 r. Z. R. Budynek przeznaczony był dla pracowników i ich rodzin jako mieszkanie. Z. R. objął funkcję zarządcy majątku w kwietniu 1938 r., a w 1939 r. poszedł na wojnę, z której powrócił dopiero w marcu 1945 r. Przez cały natomiast okres wojny w powyższym budynku mieszkali Niemcy. W tej sytuacji, w dacie wejścia w życie dekretu, przedmiotowy budynek nie znajdował się w ręku zarządcy dóbr. Organ całkowicie pominął również okoliczność, że faktycznie zarząd majątku znajdował się w Dyrekcji Dóbr Z., która miała siedzibę przy rynku w Z., czyli w budynku położonym poza zespołem pałacowo-parkowym. Skoro zatem [...] była miejscem zamieszkania zarządcy od 1938 r. do 1939 r., sekretarza Szali z rodziną, a także doktora rodziny [...], to oznacza to, że w budynku tym skupiało się życie rodzinne ww. osób, a nie zawodowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt I SA/Wa 1220/16, WSA w Warszawie zaznaczył na wstępie, że zarzuty skargi, jak i wskazany w niej zakres zaskarżenia decyzji odnoszą się jedynie do jej pkt 2, tj. części, w jakiej organy orzekające w sprawie uznały, że dz. nr [...] i nr [...] podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Podkreślił, że dekret nie definiował użytego w tym przepisie pojęcia "nieruchomość ziemska". Takiej definicji nie zawierały również obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu, systemy prawne z zakresu prawa rzeczowego. W tej sytuacji wskazane pojęcie powinno zostać wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Na uwagę zasługuje również § 4 rozporządzenia, który wskazuje, że za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Dlatego rozstrzygając na podstawie § 5 rozporządzenia należy orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ale również rozstrzygać kwestię, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy pozostawała w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przy definiowaniu "nieruchomości ziemskiej" należy odwołać się do interpretacji przedstawionej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. akt W [...], w myśl której poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" prawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Analizując przepisy dekretu, jak i rozporządzenia, Trybunał wywiódł, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji przyznał rację organom orzekającym w sprawie, że działka obecnie oznaczona nr [...], na której urządzony był obszerny sad i ogród z obiektami służącymi do jego obsługi (budynki ogrodnicze, cieplarnie, inspekty i królikarnie), przydatna była do produkcji rolnej i realizacji jej celów z art. 1 ust. 2 dekretu. Zdaniem tego Sądu w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego trudno podzielić stanowisko Skarżącego, że ww. ogrody i sady znajdujące się na dz. nr [...] pełniły funkcję rekreacyjno-wypoczynkowo-ozdobną, a warzywa i owoce uzyskane w ramach ich prowadzenia, zużywano wyłącznie na potrzeby pałacu oraz ewentualnie innych dóbr właściciela w K. Dz. nr [...] liczy [...] ha i jak wynika z akt sprawy, w prowadzonym na niej sadzie odnotowano 126 jabłoni, 4 grusze, 7 śliw, 54 wiśnie, 16 czereśni, 148 krzewów agrestu i 242 krzewy porzeczek. W sadzie urządzona była przy tym cieplarnia, a ogrodnik dysponował wieloma inspektami, specjalistycznym sprzętem i budynkami. Takie użytki i areał upraw przekraczały owocowo-warzywne potrzeby rodziny i podlegały przejęciu na reformę rolną.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zespół pałacowo-parkowy w Z. składał się z kilku części, których "ogród przypałacowy" (położony na tarasie skarpy) i część "rekreacyjno-wypoczynkowo-ozdobna" (poniżej skarpy na dz. nr [...] i [...]) zostały już przez Skarżącego odzyskane. Z kolei sad znajdujący się na dz. nr [...] miał charakter typowo rolny, stąd podlegał działaniu dekretu, tym bardziej że był oddzielony od parku (murem, płotem, siatką i linią budynków gospodarczych) oraz od części pałacowej (rzeczką M.). Obecna działka nr [...] nie stanowiła zatem integralnej części zespołu pałacowego. Trudno również przyjąć, aby, jak twierdzi Skarżący, część uzyskanych produktów przewożona była do innych majątków, w tym [...]. Po pierwsze, okoliczność ta nie wynika z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, a po drugie, każdy majątek posiadał swoje własne sady i ogrody. Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, jest również okoliczność, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu z lustracji prowadzonej w 1945 r. wynika, że ww. ogród wykorzystywany był również w celach komercyjnych (np. sprzedawano uprawiane warzywa).

Odnosząc się z kolei do parceli budowlanej nr [...] w granicach aktualnej działki nr [...], Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, że podlegała ona przepisom dekretu o reformie rolnej z tej przyczyny, że pozostawała w związku funkcjonalnym z częścią produkcyjną gospodarstwa Z.. WSA podkreślił, że reforma rolna obejmowała nie tylko grunty o cechach typowo rolnych, ale też te, które wprawdzie nie były bezpośrednio przydatne do produkcji rolnej, lecz były konieczne do funkcjonowania części rolnej – były w związku funkcjonalnym z prowadzeniem gospodarstwa, który należy rozumieć jako możliwość (bądź jej brak) prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy, z których wynika, że pomiędzy terenem obejmującym dz. nr [...], a pozostałą częścią majątku taki związek funkcjonalny zachodził. Uwzględniając bowiem okoliczność, że na ww. działce znajdował się budynek tzw. "[...] ", w której mieszkali zarządcy, przy czym żona rządcy Z. R. była również kasjerką (księgową) majątku Z., uznać należało, że w realiach niniejszej sprawy nie było możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez wskazanej działki i odwrotnie. R. pełniła bowiem funkcję mieszkania służbowego dla funkcjonariuszy dóbr Z. Wszyscy jej kolejni mieszkańcy uczestniczyli w obsłudze gospodarstwa rolnego, byli pracownikami hr. [...], a przedmiotowe mieszkanie służbowe przydzielane było tylko na czas pełnienia obowiązków w majątku Z., co świadczy o związku funkcjonalnym zamieszkiwania w [...] z obsługą majątku Z. Bez znaczenia jest, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że faktyczny zarząd mieścił się w budynku Dyrekcji Dóbr w rynku w Z. Jak słusznie wskazał bowiem organ, tylko pełnione obowiązki u hr. [...] uzasadniały ulokowanie podwładnych na parceli nr [...] (przy ul. [...]), właśnie naprzeciw budynku Dyrekcji Dóbr (przy ul. [...]) i w sąsiedztwie stajni koni wyjazdowych, tj. budynku [...] (przy ul. [...]). Wszystkie te budynki należały do hr. [...]. Zgrupowanie budynków i sąsiedztwo [...] z obiektami zapewniającymi zarząd i komunikację w dobrach [...] dowodzi, że właśnie takie ulokowanie dyrektora i księgowej pozwalało im sprawnie i permanentnie pełnić obowiązki. Takie miejsce zamieszkania dyrektora i księgowej wskazał właściciel majątku. W tej sytuacji niezasadny jest zarzut o braku związku funkcjonalnego budynku [...] z nieruchomościami ziemskimi. Z powyższych przyczyn chybiony jest również zarzut, że nie wszyscy mieszkańcy [...] byli zarządcami. Istotne jest bowiem przeznaczenie i charakter zamieszkiwania w budynkach (pełnione obowiązki). Bez znaczenia dla powyższej oceny jest również okoliczność, że podczas wojny w budynku mieszkali Niemcy, a rządca [...] brał udział w działaniach wojennych.

W skardze kasacyjnej A. B., reprezentowany przez adw. S. B., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie punktu 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2015 r. oraz punktu II poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w części orzekającej, że parcele budowlane nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz parcele gruntowe nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] część (w granicach działki ew. nr [...] położonej w Z.), a także parcela budowlana nr [...] [powinno być: nr [...] – sprostowano na rozprawie – uw. Sądu] (w granicach działki ew. [...] położonej w Z.) podpadały pod działanie art. 2 ust 1 lit e Dekretu lub – w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach:

I. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odmowę dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy administracyjnej i ograniczenie się do bezkrytycznego powielenia uzasadnienia tej decyzji w wyjaśnieniach podstawy prawnej rozstrzygnięcia skarżonego wyroku, co skutkowało powtórzeniem przez Sąd I instancji błędów zawartych w decyzji, takich jak: przeinaczenie rzekomego cytatu z akt sprawy (decyzja, a za nią skarżony wyrok przytaczają – jako rzekomy cytat z protokołu oględzin nieruchomości – treść, której dokument ten nie zawiera) oraz zawarciem w uzasadnieniu skarżonego wyroku informacji nie znajdujących podstaw w aktach sprawy;

2) art. 141 § 4 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego i uznanie, że sporne nieruchomości były użytkowane rolniczo (sporne parcele w obrębie działki ew. [...]) i były funkcjonalnie powiązane z działalnością rolniczą (sporne parcele w obrębie działki ew. [...] i parcela bud. [...] w granicach działki [...]) oraz nadawały się do wykorzystania na cele reformy rolnej, co doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że Minister nie naruszył kontrolowaną decyzją art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ani ww. przepisów postępowania administracyjnego, mimo że:

– dowody z akt sprawy administracyjnej wskazują, iż sad z ogrodem – znajdujące się na spornych parcelach wchodzących w skład działki [...] – sąsiadowały z sadem na parceli [...] (z obecnej działki [...], którą zakwalifikowano w całości jako nie objętą działaniem dekretu) i wszystkie te nieruchomości (tj. sporne parcele z działki [...]i parcela [...]) były powiązane ze sobą przestrzennie usytuowanym w ich centrum kompleksem domu mieszkalnego ogrodnika oraz budynku cieplarni, a pomimo tego kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja nie wyjaśniała, czy ww. sady (sady i ogrody) tworzyły jeden obiekt gospodarczy, obsługiwany przez znajdujące się w ich centrum zabudowania (dom ogrodnika i cieplarnię), czy też były gruntami o odmiennej specyfice i przeznaczeniu produkcyjnym, uzasadniającym ich różne traktowanie i stwierdzenie podlegania spornych parcel z działki [...] pod działanie dekretu oraz brak takowego wobec działki [...] (w tym wobec obszaru parceli [...]), co nie zostało zweryfikowane przez Sąd I instancji w procesie kontroli legalności badanej decyzji;

– kontrolowana decyzja bezpodstawnie pomija dowody wskazujące, iż zatrudniony w majątku ogrodnik zajmował się także parkiem, zaś ogród u podnóża skarpy (gdzie są położone sporne parcele z działki [...]) służył wyłącznie zaopatrzeniu rezydencji (dowodami tymi są min. zeznania M. B., J. K. oraz K. B., czego nie zweryfikował Sąd I instancji;

– kontrolowana decyzja zawyża ilość drzew owocowych i innych składników sadu/ogrodu, które rosły/były urządzone na spornych parcelach z działki [...] (przykładowo: wymienia łącznie 207 drzew owocowych, gdy tymczasem z dokumentów sprawy wynika, że przed wojną na wszystkich działkach sadów Z. – a nie tylko na działce [...] – było łącznie 175 drzew owocowych), gdyż jest oparta na danych powojennych opisujących zbiorczo wszystkie sady/ogrody w Z., w tym też te urządzone podczas okupacji niemieckiej, a ponadto decyzja ta bezpodstawnie zakłada, że wszystkie składniki sadów/ogrodów, opisane w powojennej dokumentacji, znajdowały się właśnie na spornych parcelach z działki [...], mimo że sady/ogrody w Z. zajmowały łącznie ponad 6 ha, a działka [...] obejmuje niespełna 0,9 ha dawnych ogrodów i sadów, co doprowadziło do nieprawidłowych wniosków kontrolowanej decyzji, czego nie zweryfikował Sąd I instancji;

– dowody z akt sprawy administracyjnej pozwalały na oszacowanie produkcyjności spornych parcel z działki [...] w kontekście potrzeb Z. rezydencji (co powinno być probierzem dla oceny powiązania tych nieruchomości z zespołem pałacowo-parkowym lub gospodarstwem rolnym), a mimo tego skarżony wyrok, jak i kontrolowana nim decyzja, nie zawierają takiej analizy ani nie omawiają w sposób prawidłowy ustaleń faktycznych niezbędnych do jej przeprowadzenia, lecz zawierają bezpodstawne stwierdzenie, że "użytki i areał upraw [spornych parcel z działki [...] – wtrącenie] przekraczały owocowo-warzywne potrzeby rodziny i podlegały przejęciu na reformę rolną";

– kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja bezpodstawnie pomija dowody dotyczące specyfiki sadów Z., sposobu ich użytkowania, braku ich jakiegokolwiek związku z produkcją gorzelni położonych w innych majątkach klucza z. (w Z. nie było gorzelni) oraz lekceważy inne dane historyczne, potwierdzające służebny wobec rezydencji charakter sadu/ogrodu na spornych parcelach z działki [...], co nie zostało zweryfikowane przez Sąd I instancji;

– dowody z akt sprawy nie potwierdzają przyjętej przez Sąd I instancji tezy, że przyzamkowe sady/ogrody wykorzystywano komercyjnie w okresie powojennym, sprzedając uprawiane w nich warzywa, podczas gdy wskazany w tym zakresie przez Sąd I instancji dowód (lustracja na k. 254-252) przeczy temu (nie wykazuje dochodów z przedmiotowego składnika majątku), zaś samo stanowisko Sądu I instancji o możliwości ustalenia handlowego przeznaczenia sadu/ogrodu w okresie przedwojennym na podstawie informacji o komercyjnym wykorzystaniu tego obiektu w okresie powojennym (niezależnie od oceny jego prawdziwości) jest błędne logicznie, gdyż działalność sadu/ogrodu przyzamkowego przed wojną nie była nastawiona na zysk, lecz na zaspokojenie potrzeb rezydencji rodziny [...], zaś powojenne realia (zlikwidowanie rezydencji) doprowadziły do tego, że produkty sadu/ogrodu przypałacowego mogły stać się towarem produkcyjnym majątku, gdyż nie służyły już szeroko pojętym potrzebom rodziny [...];

– dowody akt sprawy wskazują, że sad/ogród na spornych parcelach z działki [...] nie był powiązany z częścią rolną majątku Z. (znajdował się w odległości ponad 1 km od folwarku w Z.) i nie był oddzielony murem od parku zamkowego (jak przyjęto w decyzji i skarżonym wyroku), czego nie zweryfikował Sąd I instancji;

– dowody akt sprawy – odnośnie do budynku na parceli budowlanej [...] – nie potwierdzają, że "wszyscy kolejni [jego – wtrącenie] mieszkańcy (...) uczestniczyli w obsłudze gospodarstwa rolnego", jak przyjął Sąd I instancji za kontrolowaną decyzją, gdyż tylko dyrektor [...], który zamieszkał w tym budynku na krótko przed wybuchem II Wojny Światowej, był pracownikiem gospodarstwa rolnego z ośrodkiem dóbr w Z., zaś wobec poprzednich użytkowników przedmiotowego budynku (sekretarza pp. P. – p. S. oraz braci G. brak jest dowodów, by uczestniczyli oni w obsłudze gospodarstwa rolnego;

– kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja błędnie przyjmuje, że budynek na parceli budowlanej 195 był trwale przeznaczony dla pracowników rolnych majątku Z., gdy tymczasem był to budynek położony w mieście, o typowych cechach budynku mieszkalnego, który mógł służyć każdemu, zaś mieszkanie służbowe dla zarządcy majątku mieściło się w osobnym w budynku zarządu dóbr;

II. naruszenia prawa materialnego tj.: art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, poprzez błędną wykładnię pojęcia nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym i przyjęcie, że:

– sama możliwość rolniczego wykorzystania danego terenu decydowała o jego nacjonalizacji w trybie przywołanego przepisu;

– powiązanie danej części nieruchomości ziemskiej z zespołem pałacowo-parkowym, a nie z częścią rolną majątku, miało miejsce tylko, gdy jej wykorzystanie nie przekraczało potrzeb "rodziny" właściciela nacjonalizowanej nieruchomości, z pominięciem potrzeb wszystkich innych użytkowników i pracowników rezydencji (jako domu właściciela nacjonalizowanej nieruchomości), wynikających z faktycznego zakresu jej funkcjonowania i przyjętego modelu życia;

– nieruchomości miejskie (na terenach miast), zabudowane domami mieszkalnymi są objęte działaniem przywołanego przepisu;

a w konsekwencji, błędne ustalenie, że sporne parcele w granicach działki ew. nr [...] i parcela budowlana [...] w granicach działki ew. nr [...] podpadały pod działanie dekretu.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r.:

– pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi, z tym, że w zakresie wniosków sprostował oczywistą omyłkę pisarską na stronie 5 pkt III tiret 1 wiersz 7 skargi kasacyjnej, wskazując, że miejsce "nr [...]" powinno być "nr [...]";

– uczestniczka postępowania K. B. przyłączyła się do stanowiska Skarżącego kasacyjnie, popierając zarzuty skargi kasacyjnej w całości;

– pełnomocnik uczestnika postępowania, Instytutu Rybactwa Śródlądowego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania;

– pełnomocnik organu, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że zawiera one usprawiedliwione podstawy, choć jedynie w części, w jakim skarga ta odnosi się do rozstrzygnięcia odnośnie do parceli budowlanej nr [...] (w granicach aktualnej działki nr [...]), przy czym nawet w tym zakresie nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt II.2. petitum skargi), jak i przepisów postępowania (pkt II.1. petitum skargi). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesione zostaną zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają – co do zasady – zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w niniejszej sprawie kolejność rozpatrywania zarzutów należy odwrócić. W tym bowiem przypadku właściwy sposób wykładni, powołanego w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., materialnoprawnego przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej też jako "dekret") – a zwłaszcza użytego w tym przepisie określenia "nieruchomości ziemskie" – wytycza zarazem zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, którego braki zarzucił skarżący kasacyjnie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (w pierwotnym brzmieniu) na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. (Zmiana brzmienia tego przepisu, wprowadzona z dniem 19 stycznia 1945 r., polegała na skreśleniu po słowach "nieruchomości ziemskie" określenia "o charakterze rolniczym").

Podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma niewątpliwie objaśnienie znaczenia i zakresu wspomnianego terminu "nieruchomość ziemska" w kontekście przepisów ww. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Godzi się zauważyć, że zagadnienie to jest nadal przedmiotem żywej dyskusji wśród przedstawicieli doktryny prawa (ostatnio zob. np. T. Kulicki, Przejmowanie zespołów pałacowo-parkowych na cele reformy rolnej, "e-Palestra" 2016, poz. 38/A), a także obiektem dociekań historyków (zob. np. M. Kłusek, Nieruchomości ziemskie i ich właściciele w postępowaniach administracyjnych z lat 1944–1950 wywołanych realizacją dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Kraków 2014). Przegląd tych opracowań uprawnia wszakże do wniosku, że – po pierwsze – w aktach normatywnych oraz praktyce ich stosowania zarówno okresu międzywojnia, jak i czasów powojennych pojęcie "nieruchomości ziemskiej" nie było ujmowane jednolicie oraz że – po drugie – nadal w doktrynie brak jest zgody co do właściwego sposobu rozumienia tego pojęcia na tle ww. dekretu.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie dostrzega, jak dotychczas, dostatecznych przesłanek do odstąpienia od sposobu interpretacji pojęcia "nieruchomości ziemskiej" – a szerzej: sposobu wykładni art. 2 ust. 1 lit. e i powiązanych z nim przepisów omawianego dekretu, w którym pojęcie to zostało użyte, a także wydanego na podstawie tego dekretu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 10, poz. 51; zwanego też dalej "rozporządzeniem MRiRR") – dominującego w orzecznictwie, a ukształtowanego zwłaszcza pod wpływem ustaleń i rozważań zawartych w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006, Nr 5, poz. 123) i uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz. 23) – które Sąd w niniejszym składzie podziela. Uchwały te były już szeroko omawiane w licznych wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, dlatego w tym miejscu można ograniczyć się do zaakcentowania jedynie wybranych wątków – najistotniejszych z punktu widzenia oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie oraz zasadności wywiedzionej odeń skargi kasacyjnej A. B.

I tak, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swej uchwały o sygn. akt W 3/89 uznał, że objaśnienia pojęcia "nieruchomość ziemska" – w dekrecie niezdefiniowanego – należy dokonywać m.in. przez pryzmat określonych w tym akcie celów reformy rolnej. Wskazał przy tym na art. 1 ust. 1 lit. a oraz lit. b dekretu, który stanowi, że przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje "upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych" oraz "tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców". Przeprowadzone rozważania doprowadziły Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że ustawodawca, poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie", miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. W ocenie Trybunału intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 2/06 nie tylko, że z aprobatą odniósł się do ww. stanowiska Trybunału Konstytucyjnego – podkreślając jego istotny walor poznawczy, pomimo ustania formalnego związania uchwałami TK w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni prawa – ale je dodatkowo uszczegółowił i rozwinął. W szczególności zaznaczył, że z art. 2 ust. 1 dekretu wynika, iż na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów reformy rolnej (tudzież, jak to ujęto w innym miejscu uzasadnienia referowanej uchwały: "nadającą się do przeznaczenia" na te cele) – które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a), b), c), d) i e) w art. 1 ust. 2 dekretu. Odnosząc się zaś do głównego zagadnienia, któremu poświęcona była ww. uchwała – tj. do przedmiotu i zakresu orzekania przez sąd administracyjny na podstawie przepisów § 5 rozporządzenie MRiRR (w brzmieniu: "1. Orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. 2. Od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu dni 7, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych") – stwierdził, że przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, a także Trybunału Konstytucyjnego akceptuje stanowisko, że na podstawie § 5 ww. rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską. Przeprowadzone rozważania doprowadziły skład orzekający NSA do wyrażenia poglądu, w myśl którego przepis § 5 rozporządzenia MRiRR, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu.

Aktualność ww. stanowiska potwierdził następnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt I OPS 3/10, w myśl której § 5 rozporządzenia MRiRR może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 ze zm.), art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.).

Z dotychczas poczynionych uwag wypływają dalsze wnioski dotyczące właściwego sposobu wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jeśli idzie o identyfikację nieruchomości, które podpadały pod działanie tego przepisu.

Po pierwsze, zakresem normowania tego przepisu objęte były nie tylko te nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, które w momencie wejścia w życie dekretu faktycznie były wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej), ale także te, które ówcześnie "nadawały się" (były przydatne) do takiego wykorzystania lub wykorzystania na inne cele reformy rolnej. Istotne znaczenie miała więc również potencjalna możliwość wykorzystania nieruchomości na te cele – oczywiście przy założeniu konieczności poniesienia jedynie rozsądnych, z gospodarczego punktu widzenia, nakładów. Innymi słowy, sama potencjalna możliwość wykorzystania danej nieruchomości o charakterze rolnym na szeroko rozumiane cele reformy rolnej mogła być uznana za wystarczającą dla stwierdzenia, że nieruchomość ta podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, o ile możliwość takiego wykorzystania znajdowała racjonalne uzasadnienie gospodarcze (por. wyrok NSA z 28.07.2016 r., I OSK 2569/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Przykładowo chodzi tu więc o przypadki, gdy wykorzystanie na cele reformy rolnej nie wiązałoby się z koniecznością radykalnej zmiany ówczesnego faktycznego sposobu użytkowania danej nieruchomości, a jedynie zintensyfikowania działalności (np. wytwórczej) dotychczas na niej prowadzonej.

Po drugie, z perspektywy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu kluczowe znaczenie miał charakter danej nieruchomości – rolniczy – a już nie miejsce jej położenia. Zatem z samego faktu położenia danej nieruchomości w granicach administracyjnych miasta nie można wyciągać wniosku o jej nie-ziemskim charakterze (w powyższym rozumieniu) i zarazem o niepodleganiu przepisom dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2440/13 (CBOSA).

Po trzecie, wyjątkowo pod działanie ww. przepisu dekretu mogła podpadać także nieruchomość niebędąca nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, o ile pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z taką nieruchomością (por.: uzasadnienie uchwały NSA(7) z 05.06.2006 r., I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 123, s. 42–43, i tam przywołane orzecznictwo; por. też wyrok NSA z 21.06.2017 r., I OSK 2334/15, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony wyżej sposób rozumienia pojęcia "nieruchomości ziemskiej (o charakterze rolniczym)" oraz wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w którym zostało ono użyte, legł także u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Stąd podniesiony w skardze kasacyjnej (w pkt II.2. jej petitum) zarzut błędnej wykładni tego przepisu należało uznać za niezasadny.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że bezpodstawne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – w zakresie, w jakim odnosiły się one do rozstrzygnięcia co do spornych parcel w granicach działki nr [...] (pkt II.1.2. tiret pierwsze do siódmego petitum skargi kasacyjnej). W tym bowiem zakresie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym organów administracji ani uchybień w dokonanej przez nie ocenie zgromadzonego materiału dowodowego.

Jak wynika z wcześniejszych uwag, kluczowe znaczenie w tej sprawie miało ustalenie, czy sporne parcele, w granicach obecnej działki nr [...], wykazywały charakter rolniczy. W pojęciu nieruchomości o charakterze rolniczym mieszczą się niewątpliwie użytki rolne, za które – zgodnie z § 4 rozporządzenia MRiRR – należało uważać grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Zgodnie z niezakwestionowanymi ustaleniami organów administracji, wszystkie parcele, którym odpowiada obecnie ww. działka, były w katastrze oznaczone jako rolne (w tym jako "pastwisko"). I zgodnie z tym przeznaczeniem były też faktycznie wykorzystywane – znajdował się bowiem na nich sad i ogród warzywny wraz z obiektami służącymi ich obsłudze. Jeśli do tego uwzględni się niesporną okoliczność, iż powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha – co ówcześnie odpowiadało wielkością (poniżej 2 ha) gospodarstwu karłowatemu (zob. § 2 rozporządzenia MRiRR) – to nie może budzić wątpliwości trafność stanowiska Sądu I instancji, że działka ta (ówczesne parcele wchodzące w jej skład) była przydatna do produkcji rolnej, a tym samym do realizacji celów reformy rolnej z art. 1 ust. 2 dekretu. Tym samym sporne parcele spełniały wszelkie wymogi użytku rolnego, jak i nieruchomości ziemskiej, bowiem były, lub przynajmniej mogły być, wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, zwłaszcza w zakresie produkcji sadowniczej oraz produkcji warzyw. W tych okolicznościach zagadnienia, czy była to produkcja towarowa, oraz w jakim stopniu owoce i warzywa służyły rodzinie, pracownikom i gościom właściciela, ewentualnie "własnym" potrzebom (zaopatrzeniu) innych jego rezydencji, nie miały istotnego znaczenia dla sprawy (por. wyrok NSA z 21.06.2017 r., I OSK 2334/15, CBOSA). I wbrew zarzutom skargi nie wymagały prowadzenia przez organy dalszych rozważań lub czynności wyjaśniających. Podobnie jak pozostałe, wskazywane w skardze kasacyjnej jako sporne bądź niewyjaśnione, kwestie, w tym co do: rzeczywistej liczby drzew owocowych i innych składników sadu / ogrodu, które rosły / były urządzone na spornych parcelach; szacowania "produkcyjności" tych parcel; przestrzennego powiązania bądź oddzielenia ww. sadu i ogrodu od pozostałych części z. zespołu pałacowo-parkowego; komercyjnego wykorzystania (bądź nie) przyzamkowych sadów i ogrodów w okresie przedwojennym lub powojennym. Zarazem brak było podstaw do badania funkcjonalnego powiązania spornych parcel (w obrębie działki nr [...]) z "częścią rolną majątku Z." – tj. jego gospodarstwem rolnym (zlokalizowanym nieopodal folwarkiem w Z.) – bo w skład tego gospodarstwa, jako użytki rolne (§ 4 rozporządzenia MRiRR), które były lub mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji sadowniczej lub ogrodniczej, przez inne podmioty niż ówczesny właściciel (zob. cz. III uzasadnienia uchwały TK o sygn. akt W 3/89), działka ta z istoty rzeczy wchodziła (por. wyrok NSA z 21.06.2017 r., I OSK 2334/15, CBOSA).

Niezależnie bowiem od wyniku ewentualnych ustaleń w ww. kwestiach, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości przydatność (przynajmniej potencjalna) spornych parcel do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, a w konsekwencji – zdatność na cele reformy rolnej. O produkcyjnym (i komercyjnym) potencjale tych parcel świadczy m.in. fakt, że sad na obecnej działce nr [...] był wcześniej okresowo przedmiotem dzierżawy (wszak nie dzierżawi się gruntów, które nie przynoszą pożytków, i to zasadniczo przekraczających własne potrzeby dzierżawcy). Istnienie takowego potencjału – rozumianego w szczególności jako możliwość zintensyfikowania dotychczasowych upraw – przyznał zresztą pośrednio sam autor skargi kasacyjnej, wywodząc w jej uzasadnieniu, że "w okresie okupacji (1942–1944) nastąpił znaczący rozwój sadów dawnego majątku z., gdyż doszło wówczas do posadzenia dziesiątków drzew owocowych" (s. 9). Jeśliby więc nawet, jak twierdzi Skarżący kasacyjnie, w okresie przedwojennym nie wykorzystywano spornych parcel komercyjnie (na cele produkcji towarowej), lecz wyłącznie na zaspokojenie potrzeb rezydencji, to przynajmniej istniała potencjalna możliwość takiego ich wykorzystania, w drodze intensyfikacji upraw.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował tę część rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2016 r., w której stwierdzono, że parcele budowlane nr [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] oraz parcele gruntowe nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] część (w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Z.) podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Natomiast odmiennie, niż uczynił to Sąd I instancji, należało ocenić tę część rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym pkt 2 ww. decyzji, w której stwierdzono, że pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu podpadała także parcela budowlana nr [...] (w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Z.). W tym zakresie zasadne okazały się bowiem zarzuty skargi kasacyjnej (podniesione w pkt II.1.2. tiret ósme i dziewiąte jej petitum), w których wytknięto, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał dostatecznych podstaw do takiego wniosku.

Jest poza sporem, że ww. parcela nr [...] – zabudowana budynkiem mieszkalnym (tzw. [...]) – nie stanowiła samodzielnie ani wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej o przeznaczeniu rolnym. Zatem zgodnie z wcześniej poczynionymi uwagami, o jej objęciu działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogło przesądzie jedynie wykazanie, że parcela ta pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym.

Pojęcie związku funkcjonalnego w analizowanym kontekście nie jest ustawowo dookreślone. W świetle utrwalonego orzecznictwa NSA należy jednak przyjąć, że pomiędzy określoną nieruchomością (nie-ziemską) a częścią rolną nieruchomości ziemskiej taki związek zachodzi w sytuacji, gdy nie byłoby możliwe prawidłowe funkcjonowanie owej części rolnej bez danej nieruchomości; a innymi słowy – gdyby bez tej nieruchomości prowadzenie działalności rolniczej było niemożliwe lub znacznie utrudnione. Dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarcza wyłącznie związek podmiotowy – np. przez osobę właściciela – ani same powiązania finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA z 13.04.2016 r., I OSK 1218/15, CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie tak rozumiany związek funkcjonalny pomiędzy częścią rolną dóbr z., a parcelą nr [...] zabudowaną tzw. [...] nie zachodził, a to z następujących względów.

Jest poza sporem, że budynek ten miał wyłącznie przeznaczenie mieszkalne (mieszkanie służbowe), i nawet w okresie, gdy zamieszkiwał w nim zarządca majątku, inż. Z. R. (z rodziną), żadne czynności zarządcze nie były w nim wykonywane. Zarząd majątkiem odbywał się bowiem z innego budynku – położonej nieopodal siedziby dyrekcji dóbr z. Wobec tego wykazany w postępowaniu administracyjnym związek tego budynku (a w konsekwencji: parceli nr [...], na której budynek ten został posadowiony) z dobrami z. ograniczał się w istocie wyłącznie do więzi o charakterze personalnym – poprzez osobę ww. zarządcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi to wystarczającej przesłanki do uznania zaistnienia w takim przypadku wymaganego związku funkcjonalnego. Tym bardziej, że wbrew stanowisku organów administracji i Sądu I instancji, dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego nie pozwalały na stwierdzenie, że inne osoby (poza inż. R.), które wcześniej (jak sekretarz S., bracia G.), albo wraz z nim (jak jego żona), zamieszkiwały w przedmiotowym budynku były również zatrudnione przy obsłudze gospodarstwa rolnego w Z. Określenie tych osób (przez organy i Sąd I instancji) ogólnym mianem "funkcjonariuszy dóbr z." niczego nie wyjaśnia i jest w istocie mylące, w sytuacji, gdy nie zostało ustalone (zwłaszcza w przypadku braci G. oraz żony inż. R.) czy w ogóle, a jeśli tak, to jakie konkretnie funkcje osoby te sprawowały w majątku z. przed wojną. A co do osoby, której funkcja została ustalona – sekretarza S. – należy zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego kasacyjnie, że funkcja ta (zwłaszcza w sytuacji zatrudnienia odrębnego zarządcy dóbr), wykazuje silniejszy związek z dworem niźli folwarkiem. W powyższym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się więc uzasadnione.

Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego zwykle za nieodzowne przychodzi uznawać funkcjonowanie " [...]" – rozumianej jako budynek stanowiący siedzibę zarządcy majątku, w którym wykonywane były czynności zarządcze, a który ewentualnie mógł służyć także celom mieszkalnym zarządcy i jego rodziny – o tyle co do zasady trudno dopatrzyć się już takiego związku w odniesieniu do budynku pełniącego funkcje wyłącznie mieszkalne, nawet jeśli w charakterze mieszkania służbowego zarządcy. Tym bardziej, w sytuacji gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zostało dowiedzione, że dany budynek (tu: tzw. [...]) był przydzielany wyłącznie osobom zatrudnionym przy obsłudze gospodarstwa rolnego, oraz gdy nie były to jedyne mieszkania służbowe, jakimi dysponował właściciel dóbr. Sam zaś fakt przestrzennej bliskości danego budynku, przydzielonego okresowo jako mieszkanie służbowe zarządcy majątku, do miejsca jego pracy (tu: do dyrekcji dóbr z.) nie mógł w okolicznościach tej sprawy przesądzać o istnieniu wymaganego związku funkcjonalnego, tj. nieodzowności tego budynku dla funkcjonowania części rolnej majątku. Tym bardziej, że – zauważmy – podobna odległość dzieliła sporny budynek " [...]" także od zabudowań pałacu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji niezasadnie zaakceptował tę część rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2016 r., w której stwierdzono, że parcela budowlana nr [...] (w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Z.) podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Choć bowiem zarówno ten Sąd, jak i organ odwoławczy prawidłowo ów przepis wyłożyli, to jednak nietrafnie uznali, że ustalone okoliczności sprawy uzasadniały jego zastosowanie w odniesieniu do ww. parceli (tzw. błąd w subsumpcji).

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanej Sądowi I instancji "odmowy dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o akta administracyjne sprawy i ograniczenia się do bezkrytycznego powielenia uzasadnienia tej decyzji" (pkt II.1.1. petitum skargi kasacyjnej). Wytknięte przez autora tej skargi pojedyncze nieścisłości w argumentacji zaskarżonego wyroku, w części powtórzone za organem odwoławczym, należy ocenić bowiem jedynie jako usterki (i to stosunkowo niewielkie) uzasadnienia wyroku, które nie mogą świadczyć o generalnej wadliwości całego procesu kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji, i na pewno pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy (co notabene przyznał sam Skarżący kasacyjnie, stwierdzając, że wskazane uchybienia nie mają dużego znaczenia dla wniosków wyprowadzonych w skarżonym wyroku).

Z uwagi jednak na stwierdzoną wyżej wadliwość oceny Sądu I instancji co do zgodności z prawem pkt 2 zaskarżonej decyzji w części dotyczącej parceli budowlanej nr [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznawszy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i w konsekwencji uchylił także pkt 2 zaskarżonej decyzji – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że pomimo prawidłowości części rozstrzygnięcia zawartego w spornym punkcie zaskarżonej decyzji (co do wymienionych parcel w granicach aktualnej działki nr [...]), niezbędne było uchylenie tego punktu decyzji w całości, a to dla zachowania czytelności niniejszego orzeczenia Sądu oraz przyszłego rozstrzygnięcia organu administracji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).