Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 541/20 w sprawie ze skargi L.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od L. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 541/20 po rozpoznaniu skargi L. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia: uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 24 października 2019 r. skarżący skierował do Prezydenta m.st. Warszawy pismo "zarzuty wobec prowadzonej egzekucji z emerytury", wskazując iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem wnioskodawcy oznacza to, że w obrocie prawnym nie pozostaje rozstrzygnięcie mogące stanowić podstawę do dokonywania przez ZUS potrąceń z emerytury w związku z jednoczesnym pobieraniem zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Pismo wpłynęło do organu egzekucyjnego (a zarazem wierzyciela) w dniu 28 października 2019 r. Zarzuty zostały wniesione w związku z zawiadomieniem z dnia 2 października 2019 r. (k. 63 akt adm.), w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiadamia Prezydenta m.st. Warszawy (Urząd Dzielnicy U.), że w związku z nadesłanym zajęciem świadczenia emerytalnego L. W. potrącenia będą dokonywane z emerytury. W aktach administracyjnych znajduje się też pismo Miasta Stołecznego Warszawy Urząd Dzielnicy U. z 19.09.2019 r., skierowane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które ZUS potraktował jako zajęcie świadczenia emerytalnego skarżącego.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił, iż nie toczy się postępowanie egzekucyjne w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, zaś ZUS dokonuje potrąceń na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W dniu 19 listopada 2019 r. wnioskodawca skierował za pośrednictwem organu pismo do Kolegium zatytułowane jako "zażalenie", w którym zaskarżył pismo organu z 4 listopada 2019 r. jako postanowienie.

Wskazanym na wstępie postanowieniem SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. uznając, iż nie istnieje przedmiot odwołania czyli orzeczenie, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że przepisy art. 16 ust. 7 i 8 zostały dodane ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015, poz. 1302). Na mocy art. 2 nowelizacji w art. 139 ust. 1 pkt 6 ustawy o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dodano fragment: ze świadczeń pieniężnych określonych w ustawie - po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki i innych należności z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych - podlegają potrąceniu, z uwzględnieniem art. 141, następujące należności: kwoty nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych oraz zasiłków dla opiekunów w razie braku możliwości potrącenia z wypłacanych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych, świadczeń rodzinnych oraz zasiłków dla opiekunów, wraz z odsetkami za zwłokę w ich spłacie, a także kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny. kwoty nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych lub pielęgnacyjnych. Organ wskazał, że "kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny" zostały wyjęte z reżimu nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych i w odniesieniu do tego typu świadczeń istnieje podstawa do dokonywania potrąceń przez ZUS bez konieczności prowadzenia egzekucji administracyjnej. SKO powołało się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach IV SA/Gl 476/18.

Powołując się na powyższe, SKO stwierdziło, że Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo wyjaśnił skarżącemu w piśmie z 4 listopada 2019 r., że nie toczy się egzekucja administracyjna w odniesieniu do zasiłku pielęgnacyjnego, lecz zgodnie ze znowelizowanymi przepisami ZUS został zawiadomiony o jednoczesnym pobieraniu zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, co zgodnie z ww. przepisami stanowi podstawę do pomniejszenia emerytury o nadpłacony zasiłek pielęgnacyjny. W konsekwencji zażalenie złożone od pisma zawierającego powyższe wyjaśnienie jest niedopuszczalne.

Od powyższego rozstrzygnięcia L. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd I instancji wskazał, że podniesiony został zarzut wynikający z art. 33 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. nieistnienie egzekwowanego obowiązku. Nie ulega więc wątpliwości, że następuje przymusowe ściągnięcie pobranych przez Skarżącego świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. Dzieje się tak pomimo uchylenia w dniu 22.08.2019 r. przez SKO decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o ustaleniu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i umorzeniu postępowania.

Sąd I instancji uznał, że pogląd Sądu zawarty w wyroku WSA w Gliwicach IV SA/Gl 476/18 (powołanym przez SKO w zaskarżonym postanowieniu) jest odosobniony. Po wspomnianej nowelizacji sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny nadal uważały, że do odzyskania nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych niezbędne jest ustalenie ich wysokości w formie decyzji administracyjnej ( por. sygn. akt I OSK 3968/18, III SA/Kr 70/17, I SA/Wa 102/18). Omawianie powyższej kwestii przekracza jednak ramy sprawy niniejszej. Niewątpliwie jednak w sprawie niniejszej podstawą egzekucji nie jest też decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który sam przyznaje, że egzekwuje nienależnie pobrany zasiłek na podstawie omówionego wyżej pisma wierzyciela z 9 września 2019 r.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że odpowiedzią na wniesione przez Stronę zarzuty było pismo Prezydenta z 4 listopada 2019 r. z którego wynikało, że odmawia wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów, gdyż organ egzekucyjny, a zarazem wierzyciel powtarza stanowisko SKO zawarte w rozstrzygnięciu z 22.09 2019 r.

W ocenie Sądu I instancji, w przypadku uznania przez organ egzekucyjny, że nie toczy się administracyjne postępowanie egzekucyjne, wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a., a nie stwierdzenie niedopuszczalności zarzutów na podstawie art. 34 § 2 pkt 3 u.p.e.a. będzie formą właściwą rozstrzygnięcia, gdyż rozstrzygnięcia przewidziane w art. 34 u.p.e.a. są przewidziane w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne się toczy.

Podkreślił, że Sąd nie rozstrzyga i nie wypowiada się w kwestii czy takie administracyjne postępowanie egzekucyjne się toczy, gdyż wykracza to poza ramy sprawy określone w art. 134 p.p.s.a.

Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z 28.11.1990 r., III ARN 30/90 ( publ. OSP 1991/7, poz. 171, z glosą W. Tarasa) przyjęto, że brak niektórych składników decyzji, w określonym rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu administracji państwowej, a określonych w art. 107 § 1–3 k.p.a., nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji. W wypadkach spornych należy przyjąć domniemanie, iż takie rozstrzygnięcie jest decyzją, albowiem taka forma zwiększa m.in. sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom.

Z brakiem możliwości kontroli przez sąd prawidłowości i zasadności prowadzonej egzekucji pobranych zasiłków mamy do czynienia przy przyjęciu prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonego orzeczenia SKO. Potrącenia z emerytury są dokonywane bowiem bez tytułu wykonawczego, wynikającego z jakiejkolwiek decyzji – czy to ZUS czy Prezydenta m.st. Warszawy, co jest sytuacją nie do przyjęcia.

Sąd podkreślił, że stosownie do art. 139 ustawy o emeryturach i rentach organ rentowy może potrącić ze świadczeń ubezpieczeniowych wyłącznie należności wymienione w tym przepisie. Niektóre z tych należności mogą być potrącone na podstawie decyzji o zwrocie świadczenia wydanej przez ZUS (jeśli świadczenia dochodzi organ rentowy), albo na podstawie prawomocnego tytułu wykonawczego, gdy potrącenie ma nastąpić na rzecz innego podmiotu (małżonka, dziecka, instytucji kredytowej, ośrodka pomocy społecznej itp.). Zawsze musi to być jednak tytuł wykonawczy pochodzący od właściwego organu.

W sytuacji, która zaistniała w sprawie niniejszej, zajęcie zostało dokonane bez tytułu wykonawczego, a niewydanie orzeczenia co do wniesionych przez Skarżącego zarzutów pozbawiło go możliwości weryfikacji prowadzonej de facto egzekucji w drodze dostępnych środków ochrony prawnej, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie.

Sąd I instancji stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO rozstrzygnie czy zaskarżone pismo, będące w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wniesionych zarzutów, jest orzeczeniem zgodnym z prawem materialnym i procesowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Opierając skargę kasacyjną na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło temu wyrokowi naruszenie:

art. 16 ust. 7 i 8 oraz art. 30 ust. 2-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r.. poz. 111) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres, w którym świadczeniobiorcy przyznano dodatek pielęgnacyjny, podlega przepisom o świadczeniach nienależnie pobranych (art. 30 ust. 2-8), a w szczególności, że pomniejszenie przez ZUS emerytury o kwotę takiego zasiłku następuje w drodze egzekucji administracyjnej i wymaga uprzedniego wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego - podczas gdy z przepisu art. 16 ust. 7 cyt. ustawy wynika wprost, że obowiązek pomniejszenia przez ZUS emerytury o kwotę wyżej określonego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i przepis art. 30 nie znajduje w tym zakresie żadnego zastosowania,

art. 7 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015, poz. 1302) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że także po wejściu w życie tej ustawy zwrot zasiłku pielęgnacyjnego pobranego za okres, w którym świadczeniobiorca był uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego następuje na podstawie art. 30 ust. 2-8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy przepisy te znajdują zastosowanie jedynie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej,

art. 139 ust. 1 pkt 6 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego niezastosowanie i pominięcie rozróżnienia przez ustawodawcę pojęcia "nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych" oraz "kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny", a w konsekwencji błędne przyjęcie, że do "kwot zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny" znajdują zastosowanie przepisy o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych, w tym art. 30 ust. ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidujący egzekucję administracyjną w odniesieniu do nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych,

art. 1a pkt 13 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r" poz. 1427, dalej: u.p.e.a.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Prezydent m.st. Warszawy jest wierzycielem w rozumieniu tego przepisu w odniesieniu do kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny;

2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie prawne wyroku uniemożliwiające zrozumienie motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji, a w konsekwencji uniemożliwiające dokonanie kontroli rozstrzygnięcia Sądu I instancji,

art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 177 i 184 Konstytucji, art. 2 § 1 w zw. z art. 1 k.p.c. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy administracyjnej i sformułowanie wewnętrznie sprzecznych wskazań co do dalszego postępowania mogących prowadzić do konieczności rozstrzygania przez organ administracji sprawy cywilnej, tj. oceny prawidłowości pomniejszenia emerytury przez ZUS - a także poprzez wadliwe przyjęcie, że potrącenia z emerytury nie podlegają kontroli sądowej, podczas gdy kontrola taka jest sprawowana przez sądy powszechne,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 i 144 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 oraz art. 34 § 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione uznanie pisma Prezydenta m.st. Warszawy z 4 listopada 2019 r. za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej - podczas gdy pismo to nie stanowi postanowienia, a jedynie wyjaśnienie, że nie toczy się egzekucja administracyjna,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. i art. 1, art. 1a pkt 7 i 13, art. 2 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne się nie toczy, dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania co do zarzutów dotyczących egzekucji.

Z uwagi na przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zasadne okazały się zarzuty ujęte w punkcie 1 lit. a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 16 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8).

Przedstawiona powyżej konstrukcja prawa powoduje, że w przypadku przyznania dodatku pielęgnacyjnego za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny ZUS lub inny organ emerytalny nie wydaje decyzji administracyjnej tylko w drodze czynności materialno - technicznej dokonuje potrącenia wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego przy wypłacaniu emerytury lub renty. Potrącenie to dokonywane jest zatem bezpośrednio na podstawie przepisów prawa, bez konieczności wydawania w tym przedmiocie aktu administracyjnego określającego wysokość kwoty zwrotu świadczenia nienależnego. Jednocześnie, co należy szczególnie podkreślić, przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa powyżej, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Skoro zaś w tym przypadku mamy już do czynienia ze zwrotem świadczeń nienależnie pobranych, nie mają w sprawie zastosowania art. 30 ust. 2 – 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych do postępowań w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nienależnie pobranego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 2 i art. 3 pkt 2 (które weszły w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 4 marca 2016 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z akt sprawy wynika, że ww. czynności związane ze zwrotem nienależnie pobranego świadczenia w tej sprawie zostały dokonane w 2019 r. co oznacza, że miały zastosowanie nowe regulacje, w tym art. 16 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 139 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ze świadczeń pieniężnych określonych w ustawie - po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki i innych należności z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych - podlegają potrąceniu, z uwzględnieniem art. 141, następujące należności: kwoty nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych lub pielęgnacyjnych, świadczeń rodzinnych oraz zasiłków dla opiekunów w razie braku możliwości potrącenia z wypłacanych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych, świadczeń rodzinnych oraz zasiłków dla opiekunów, wraz z odsetkami za zwłokę w ich spłacie, a także kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten powinien mieć zastosowania w sprawie. Regulacja ta stanowi element konstrukcji prawnej potrącenia określonych należności od świadczeń pieniężnych określonych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, na którą składają się również art. 16 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Trafnie autor skargi kasacyjnej argumentując swoje stanowisko w sprawie odwołał się do uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy z dnia 24 lipca 2015 r., którym dodano powołane wyżej ust. 7 i 8 art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Również zasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1) lit. d petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. ilekroć w ustawie jest mowa o wierzycielu - rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.

Zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że Prezydent m.st. Warszawy nie jest wierzycielem w rozumieniu ustawy egzekucyjnej w tej sprawie. Skoro bowiem w tej sprawie odzyskanie świadczenia pobranego nienależnie nastąpiło poprzez potrącenie określonych należności od świadczeń pieniężnych określonych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie mają w ogóle zastosowania przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji brak jest podstaw do przypisania ww. organowi przymiotu wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Niezasadne natomiast okazały się zarzuty zawarte w puncie 2) lit. a petitum skargi kasacyjnej. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl omawianego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Inną natomiast kwestią jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela toku rozumowania, argumentację i rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Niewątpliwie zaś zaskarżony wyrok poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Częściowo zasadne okazały się zarzuty ujęte w punkcie 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia o konieczności rozstrzygania o potrąceniu określonych należności od świadczeń pieniężnych określonych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w drodze aktu administracyjnego, podlegającego kontroli sądu administracyjnego, gdyż z regulacji ustawowych wynika, że potrącenie takie stanowi czynność organu podejmowaną bezpośrednio na podstawie przepisów prawa. Ponadto w przypadku wydania decyzji przez ZUS, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W konsekwencji w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie sądową kontrolę zapewnia sąd powszechny.

Również zasadne okazały się zarzuty zawarte w puncie 2 lit. c i d petitum skargi kasacyjnej. Jak już powyżej wyjaśniono Prezydent m.st. Warszawy w tej sprawie nie uzyskał statusu wierzyciela w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że nie mógł on wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucyjnym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Postanowienie takie może bowiem wydać jedynie wierzyciel w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok narusza prawo. Jednocześnie Sąd uznał, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co z kolei pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (240 zł), orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).