Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 733/23 w sprawie ze skargi S. N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 marca 2023 r. nr WINB-WOA.7722.219.2022.DO/AJ w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 733/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 marca 2023 r., nr WINB.7722.219.2022.DO/AJ w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Właściciel działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B., 29 czerwca 2022 r. wystąpił do PINB z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części garażowej budynku należącego do A. N. i B. N. tj. części obiektu, która znalazła się na ww. działce. Wnioskodawca zażądał nakazu rozbiórki garażu, ponieważ inwestor A. N. rozbudowując swój budynek, znacznie przekroczył granicę swojej działki. Ponadto podniósł, iż inwestor nie posiada służebności dojazdu do garażu (Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej postanowieniem sygn. akt I NS 1116/21 oddalił wniosek o ustanowienie służebności) oraz, że garaż jest nieużytkowany i niewykończony, w związku z czym należy zastosować przepisy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. - dalej: "P.b."). Zdaniem skarżącego w ten sposób naruszone zostały przepisy dotyczące własności, a także przepisy Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Bielska-Białej (PINB) postanowieniem z 24 sierpnia 2022 roku, nr PINB.7353.108.2022.JB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki garażu dwustanowiskowego przy ulicy [...] w B., znajdującego się obecnie częściowo na działce nr [...],

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w trakcie kontroli przeprowadzonej 21 lipca 2022 r. PINB ustalił, iż na działkach nr [...] oraz [...] posadowiony jest garaż o wymiarach 7,46 m x 6, 75 m. Inwestor podczas kontroli przedłożył decyzję z 12 lipca 1993 r., nr GP.A. 7351/153/93/PG Urzędu Miejskiego w Bielsku- Białej w sprawie pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. oraz postanowienie PINB z 16 października 2018 r., nr PINB.7353.191.2018.WB. Działka nr [...] należy do inwestora, a działka nr [...] jest własnością skarżącego.

PINB ustalił, że sprawa o ustanowienie służebności dojazdu do garażu została zakończona przed Sądem Rejonowym, a inwestor nie otrzymał zgody na ustanowienie drogę koniecznej. Sprawa jest w toku. Ponadto wskazał, że budynek według inwestora nie jest gotowy do użytkowania.

Z materiału dowodowego wynika, że Prezydent Miasta Bielska-Białej decyzją z dnia 12 lipca 1993 r. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w B.. Decyzja o pozwoleniu na budowę nadal pozostaje w obiegu prawnym.

PINB wyjaśnił że w wyniku przeprowadzonych w 2013 r. czynności geodezyjnych okazało się, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr 1162/2 i nr 1163/3 jest inny niż na zatwierdzonym planie realizacyjnym. Część rozbudowanego budynku (garaż ) naruszyła granice działki nr 1162/2. Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej w wyroku z dnia 12 lipca 2018 r sygn. akt IC 1773/14 nakazał inwestorowi i innym pozwanym aby opuścili, opróżnili i wydali skarżącemu część nieruchomości, która oznaczona jest aktualnie numerem ewidencyjnym [...] z wyłączeniem części nieruchomości zajętej pod garaż. Co do żądania usunięcia garażu i wydania nieruchomości pod nim znajdującej się Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej powództwo oddalił. Z uzasadnienia wyroku wynika, że kwestia sposobu korzystania z przedmiotowego garażu wymaga uregulowania przed sądem cywilnym.

Ponadto PINB zauważył, że sprawa przedmiotowego garażu była już rozpoznana przed PINB w 2018 r. Wówczas PINB postanowieniem z 16 października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki części budynku mieszkalnego (garażu) przy ul. [...] w B., które zostało utrzymane w mocy przez ŚWINB postanowieniem z 18 stycznia 2019 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Gl 251/19 oddalił skargę na wyżej wymienione postanowienie ŚWINB. Zdaniem ŚWINB w przedmiotowym przypadku nie może mieć również zastosowania art. 67 P.b., gdyż stan tego obiektu pozwala w razie konieczności na wykonanie ewentualnego remontu. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. PINB.7353.108.2022.JB PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki przedmiotowego garażu, znajdującego się obecnie częściowo na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.219.20Z2 DO/AJ, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia S. N. (skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Bielska-Białej utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ zacytował fragment uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 251/19, w którym wskazano, że organy nadzoru budowlanego zasadnie orzekły o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ŚWINB wskazał, iż zgodność wydanego pozwolenia na budowę-rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego przy ul. Orzeszkowej 79 z przepisami prawa było przedmiotem odrębnego postępowania, w którym nie stwierdzono naruszenia prawa. Wobec powyższego nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu. ŚWINB zaakcentował, że sprawa przedmiotowego garażu była rozpoznana przez PINB w 2018 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt IISA/GI 251/19 oddalił skargę na postanowienie ŚWINB z dnia 18 stycznia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 16 października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki części budynku mieszkalnego (przedmiotowego garażu). Wobec powyższego w niniejszej sprawie ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej. Kwestia zasadności wszczęcia przedmiotowego postępowania została przesądzona, gdyż stan faktyczny nie uległ zmianie, nie powołano też żadnych nowych okoliczności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zaskarżył postanowienie ŚWINB zarzucając mu obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 a § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że inwestorzy posadowili budynek garażu bezprawnie na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Obiekt ten wzniesiony został podczas prac prowadzonych na mocy pozwolenia z dnia 12 lipca 1993 r. na rozbudowę budynku. Obiekt nie uzyskał odbioru, nadal pozostaje niewykończony i w spornej części de facto nieużytkowany. Inwestor przy wznoszeniu garażu nie przeprowadził pomiaru geodezyjnego. Zdaniem skarżącego w stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajduje art. 67 ust. 1 P.b., a organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję nakazującą właścicielowi rozbiórkę garażu. Zatem zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu i zmianie poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego. Dalej skarżący zarzucił, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy rzeczywistego stanu nieruchomości, gdyż podczas wizji lokalnej w dniu 11 sierpnia 2022 r. pracownice organu nie weszły do środka garażu i nie ustaliły jego stanu wewnątrz.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.

Wyrokiem z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 733/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 marca 2023 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Stwierdził, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej "K.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania – art. 66 § 3 K.p.a.). Z uwagi na to, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego postanowieniem następuje bez prowadzenia postępowania merytorycznego w sprawie, istotne jest również, aby prawidłowe wydanie takiego rozstrzygnięcia nie wymagało prowadzenia takiego postępowania, ale narzucało się w oczywisty sposób, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym. Generalnie z taką oczywistością mamy do czynienia w okolicznościach, gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy wszczęcie określonego postępowania jest niemożliwe na mocy przepisów szczególnych.

Przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (np. wyroki NSA z 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2962/15 i z 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1047/16, dostępne w portalu CBOSA). Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd wskazał, że skarżący występując do PINB w dniu 29 czerwca 2022 r. zażądał wydania przez PINB nakazu rozbiórki garażu wybudowanego przez inwestora, gdyż ten rozbudowując swój budynek, znacznie przekroczył granicę swojej działki. Ponadto inwestor nie posiada służebności dojazdu do garażu, a sam garaż jest nieużytkowany i niewykończony, w związku z czym należy zastosować przepisy art. 67 P.b. Nie jest również kwestionowane, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę - rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego inwestora. Zgodność wydanego pozwolenia z przepisami prawa było przedmiotem odrębnego postępowania, w którym nie stwierdzono naruszenia prawa. Skarżący nie neguje też faktu, że obiekt ten zrealizowano zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Dopiero w wyniku przeprowadzonych w 2013 r. czynności geodezyjnych okazało się, że przebieg granicy pomiędzy działkami inwestora i skarżącego jest inny niż na zatwierdzonym planie realizacyjnym. Część rozbudowanego budynku (garaż) naruszyła granice działki skarżącego. Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej w wyroku z dnia 12 lipca 2018 r sygn. akt IC 1773/14 nakazał inwestorowi i innym pozwanym aby opuścili, opróżnili i wydali skarżącemu część nieruchomości, która oznaczona jest aktualnie numerem ewidencyjnym [...] z wyłączeniem części nieruchomości zajętej pod garaż. Co do żądania usunięcia garażu i wydania nieruchomości pod nim Sąd Rejonowy w Bielsku- Białej powództwo oddalił. Z uzasadnienia wyroku wynika, że kwestia sposobu korzystania z przedmiotowego garażu wymaga uregulowania przed sądem cywilnym.

Ponadto sprawa przedmiotowego garażu była już rozpoznana przed PINB w 2018 r. Wówczas PINB postanowieniem z dnia 16 października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki garażu, które zostało utrzymane w mocy przez ŚWINB postanowieniem z dnia 18 stycznia 2019 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Gl 251/19 oddalił skargę na wyżej wymienionej postanowienie ŚWINB. Zasadne wobec powyższego jest stanowisko organów, że w sprawie ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej. Słusznie również organy uznały, że w przedmiotowym przypadku nie może mieć zastosowania art. 67 P.b., gdyż stan tego obiektu pozwala w razie konieczności na wykonanie ewentualnego remontu.

Zdaniem Sądu wystarczające i dostatecznie wyjaśniające sprawę, bez naruszenia przepisów wskazanych w skardze, było ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że w sprawie ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej.

Bez naruszenia prawa organy obu instancji stwierdziły, iż brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania i prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 K.p.a. Zachodzi bowiem przesłanka przedmiotowa odmowy jego wszczęcia. W konsekwencji, wniosek skarżącego z dnia 29 czerwca 2022 r. o wydanie przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę części garażowej budynku należącego do inwestora tj. części obiektu, która znalazła się na działce skarżącego nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w tym przedmiocie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł S. N. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (t.j. z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowisko wyrażone przez Śląski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Katowicach w postanowieniu z dnia 10.08.2023 roku w postępowaniu toczącym się pod nr sprawy WINB-WOA.7722.219.2022.DO/AJ pozostaje prawidłowe, a w przedmiotowym stanie faktycznym przedmiotowy przepis nie znajduje zastosowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. w związku z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (t.j. z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) poprzez bezpodstawne oddalenie skargi skarżącego, a tym samym naruszenie naczelnej zasady postępowania zobowiązującej do działania na podstawie przepisów prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. N. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Sąd I instancji nie dokonywał oceny prawidłowości zastosowania 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku a jedynie stwierdził, że kwestia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę garażu została już rozstrzygnięta ostatecznym i prawomocnym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko Sądu I instancji należy w pełni podzielić a jego ponowne przytaczanie jest niecelowe. W sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania a w konsekwencji także do oddalenia skargi, brak jest podstaw do podważania prawidłowości wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.