Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 50/19 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 50/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi S. D. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. i A. K. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) poprzez błędne nieuwzględnienie, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, tj. rowka odwadniającego będącego urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, jako niewymagającego pozwolenia na budowę, nie wymaga również wydania wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie autora kasacji przepisy te należy rozumieć w ten sposób, iż poprzez odpowiednie zastosowanie do hipotezy normy przewidzianej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przepisu art. 50 ust. 2 tego aktu prawnego, tak jak w przypadku braku konieczności wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji, które nie wymagają pozwolenia na budowę, tak samo w przypadku innej zmiany zagospodarowania terenu na skutek budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, nie jest wymagane wydawanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zwolnienie natomiast wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych z konieczności uzyskania wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę, zdaniem skarżących wynika z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego i zastosowania do prowadzonego postępowania o legalizację urządzenia wodnego obowiązującego wówczas art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

W oparciu o przytoczony zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p. pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż w sytuacji, gdy dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu nieobjętego planem miejscowym, na zasadzie analogii z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy nie ma konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji tych robót, nie wymaga się również wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym w ich ocenie Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 625/15 podnieśli, iż dążąc do spełnienia wymogów Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w 20 lipca 2017 r. zwrócili się do właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji o warunkach zabudowy z zapytaniem czy na legalizację istniejącego odwodnienia budynku mieszkalnego i gospodarczego, poprzez wykonanie rowka odwadniającego konieczne jest uzyskanie warunków zabudowy, zaś uzyskana odpowiedź utwierdziła ich w przekonaniu, że decyzja o warunkach zabudowy w ich sytuacji faktycznej nie jest wymagana. W ocenie skarżących kasacyjnie uzyskana w ten sposób informacja była wyczerpująca w zakresie okoliczności prawnych mających związek z realizacją planowej przez nich inwestycji. Tym samym, zdaniem skarżących dochowali oni należytej staranności, by zachować wymagania Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że pismo Wójta Gminy, ich zdaniem, jest wystarczające i zawierające jednoznacznie sformułowanie o braku konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zatem niezasadne jest kwestionowanie przez Sąd stanowiska zajętego przez organ gminy w przedmiocie konieczności spełnienia wymagań zgodności realizowanych robót z przepisami u.p.z.p., gdyż prowadziłoby to do ponownej oceny konieczności wydawania w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy, która została już uprzednio przeprowadzona przez wójta w piśmie z [...] sierpnia 2017 r.

W piśmie z [...] listopada 2019 r. uzupełniając braki formalne skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczył, iż zrzekają się oni rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przyczyną rozstrzygnięcia było naruszenie przez organy art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 64a ust. 2 prawa wodnego polegającego na niewyjaśnieniu przez organy, czy na gruncie niniejszej sprawy nie będzie konieczne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że rolą organu jest wyjaśnienie w toku postępowania wszystkich okoliczności sprawy, zaś jak wynika z treści pisma Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2017r. nie pozwala ono przyjąć, że wymóg wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności został spełniony.

W jego ocenie zarówno zgromadzony materiał dowodowy jak i treść uzasadnienia decyzji nie pozwalają przyjąć, że organy rozpoznające sprawę zbadały czy zostały spełnione przesłaniu z art. 64a ust. 2 prawa wodnego. Podniósł, że organy wydały decyzję odnośnie do urządzenia wodnego - rowka melioracyjnego – który nie stanowi szczegółowego urządzenia melioracji wodnej. Wskazał, że urządzenie takie musi spełniać cel, o którym mowa w art. 70 ust. 1 prawa wodnego, skoro zaś urządzenie skarżących kasacyjnie nie spełnia tego celu to jest zwykłym urządzeniem wodnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej sformułowany został jedynie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd naruszył art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. i art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Naruszenia wskazanych przepisów upatrują oni w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie rowka odwadniającego będącego urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, jako niewymagającego pozwolenia na budowę, nie wymaga również wydania wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazać należy, że przytoczony zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd nie kwestionował okoliczności czy dla wybudowanego przez nich obiektu - urządzenia melioracji wodnej szczegółowego - tj. rowka odwadniającego na działkach o nr ewid. [...] i [...] jest wymagane pozwolenie na budowę. Nie kwestionował on również, że roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestią sporną w sprawie pozostaje bowiem, jak prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, okoliczność czy dla obszaru, na którym znajduje się sporne urządzenie wodne istnieje plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazać bowiem należy, że istotnie – co trafnie spostrzegł Sąd I instancji – organy swoje założenie o braku istnienia takiego planu oparły jedynie na piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Z treści tego pisma, jednakże nie wynika, że dla obszaru, na którym zrealizowano sporną inwestycję brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie wynika z niego również, aby dla inwestycji skarżących kasacyjnie nie było wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W jego treści Wójt ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest zamkniętego katalogu inwestycji, które wymagają ustalenia warunków zabudowy, co przesądza o braku możliwości jednoznacznego określenia czy inwestycja wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy – na okoliczność tą prawidłowo zwrócił również uwagę Sąd I instancji.

Co istotne w aktach brak jest także innych dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby, że dla obszarze, na którym zrealizowano sporną inwestycję, brak jest uchwalonego planu miejscowego. Biorąc zaś pod uwagę treść art. 59 ust. 2 u.p.z.p. (Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.) uznać należało, że istotnie dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne jest ustalenie czy sporne urządzenie nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia takiego nie można było bowiem oprzeć na piśmie Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2017 r. z uwagi na niejednoznaczny sposób jego sformułowania.

Tym samym za nieuzasadniony zależało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. i art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.