II SA/Sz 251/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-05-20	
Data wpływu	2015-02-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Arkadiusz Windak
Danuta Strzelecka-Kuligowska /przewodniczący/
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	I OSK 2931/15	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269;  art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95;  art. 101 ust. 1,  art. 101 ust. 2,; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115;  art. 13b  ust. 3,  art. 13f  ust. 2; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 25 czerwca 2012 r. nr XX/564/12 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania oddala skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą nr XX/564/12 z dnia 25 czerwca 2012 r. Rada Miasta Szczecin na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) ustaliła strefę płatnego parkowania, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposób ich pobierania.

Po bezskutecznym wezwaniu o usunięcia naruszenia prawa (data wpływu

do organu 26 lutego 2014 r.) A.C., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 50, art.52, art.53 §2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 20O2r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w dniu [...] wniosła skargę "na uchwalenie i wykonywanie" powyższej uchwały zarzucając jej:

I. naruszenie art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

art. 40 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1990r. o samorządzie gminnym w zw. 13 ust. 1 pkt. 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych, wskazanych w uchwale jako podstawa prawna jej uchwalenia i wykonania, poprzez:

- odstępstwo od granic upoważnienia ustawowego , bowiem przepis wykonawczy nie może regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, czy też ją modyfikować.

- ustalenie i wykonywanie strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin w sytuacji, gdy nie został wskazany cel jej ustalenia oraz została podjęta bez wniosku organu wykonawczego, czyli prezydenta miasta Szczecin, stając się tym samym samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienia ustawowe;

- sformułowanie zapisów uchwały w sposób niejednoznaczny, niezrozumiały

i nieczytelny dla adresata i osób odpowiedzialnych za funkcjonowanie strefy płatnego parkowania, wywołującym u nich "domniemanie", że opłatę należy wnieść i pobrać za parkowanie w każdym miejscu strefy. Uchwała winna być czytelna i jasna w swojej treści, jak również powinna w sformułowaniu treści być dostosowana do poziomu średniego jej adresata. Niedopuszczalne jest "domniemanie", według którego parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania jest równoznaczne z postojem w miejscach niewyznaczonych do tego celu w strefie;

II. naruszenie art. 13f ust.2 ustawy o drogach publicznych, poprzez brak w uchwale określenia sposobu pobierania opłaty dodatkowej.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, iż wnosi ją jako użytkownik dróg publicznych i mieszkanka m. Szczecin, której uprawnienia zostały naruszone skarżoną uchwałą.

Podejmując akty prawa miejscowego organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu i nie może wykroczyć poza to upoważnienie. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa, a stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna.

Upoważnienie dla rady miasta do ustanowienia przepisów prawa miejscowego zawarte zostało w przepisach art. 13b ust. 3, art. 13b ust. 4 pkt.1,2,3 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

Skarżony akt prawa miejscowego Rada Miasta ustanowiła zaś w oparciu o przepis art.13 ust. 1 pkt. 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, które nie zawierają delegacji dla rady miasta do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Już ta okoliczność jednoznacznie wskazuje, że akt ten ustanowiony został z przekroczeniem upoważnień ustawowych .

Zasady demokratycznego państwa prawa nakazują chronić obywateli przed arbitralnymi aktami władzy państwowej oraz zabraniają stanowienia norm prawnych nakazujących obciążanie obywateli, bez jednoczesnego wprowadzenia jasnych zasad postępowania.

W przepisie art. 13 b ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wskazał, że "rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. W ramach powyżej delegacji Rada Miasta Szczecin została umocowana do ustalenia aktem prawa miejscowego, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach strefy płatnego parkowania, a ustalając strefę płatnego parkowania do ustalenia wysokości stawek oraz sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobów jej pobierania.

Rada Miasta Szczecin podjęła skarżoną uchwałę bez wniosku Prezydenta Miasta, o którym mowa w art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych,.

Pismem z dnia [...] skarżąca zwróciła się do Rady Miasta Szczecin o przesłanie jej kserokopii wniosku Prezydenta Miasta, zaopiniowanego przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, na podstawie którego to wniosku, zgodnie z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, Rada Miasta ustaliła strefę płatnego parkowania. W odpowiedzi na powyższe pismo Urząd Miasta Szczecin przesłał jej kserokopie:

- pisma Prezydenta Miasta do Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [...], do którego w załączeniu przekazuje projekt uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania,

- pisma Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego z dnia [...], skierowane do Nieruchomości i Opłaty Lokalne,

- pismo Nieruchomości i Opłat Lokalnych z dnia [...] skierowane do Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego

Brak jest zarówno kserokopii projektu uchwały, jak i kserokopii wniosku prezydenta o celowości utworzenia strefy płatnego parkowania. Wynika z tego, że w sprawie tej nie było wniosku Prezydenta Miasta o uchwalenie strefy płatnego parkowania, albowiem wspomniany w piśmie z dnia [...], projekt uchwały w sprawie strefy płatnego parkowania, jest związany z wykonaniem zadań administracji publicznej.

W tych okolicznościach organ stanowiący gminy nie był uprawniony do ustalenie strefy płatnego parkowania na drogach publicznych Miasta Szczecin i związanego z tym pobierania opłaty za parkowanie pojazdu w dowolnym miejscu strefy płatnego parkowania.

Każde wykroczenie poza wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego.

W przepisie art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wskazał na cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że: "Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej".

W świetle art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz intencji racjonalnego ustawodawcy, "ustalenie strefy płatnego parkowania" należy odnieść do określenia obszaru tej strefy.

Opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, sprecyzowana została w art. 13b ust. 1 tej ustawy, stanowiącym jednoznacznie, że jest to opłata za parkowanie pojazdu samochodowego "w wyznaczonym miejscu strefy płatnego parkowania, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo". Ten przepis ustawy pozostaje z kolei w ścisłej korespondencji z ust. 6 art. 13b, z mocy którego organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, w uzgodnieniu z zarządcą, wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca wyznaczone do parkowania tj. miejsce przystosowane i odpowiednio oznakowane do pełnienia takiej funkcji. Tym samym nie można przyjąć, by opłaty za parkowanie mogły być pobierane w każdym miejscu strefy. Wśród przesłanek ustawowych nie wymienia się bowiem okoliczności zaparkowania samochodu w każdym miejscu strefy parkowania, lecz okoliczność zaparkowania samochodu w wyznaczonym miejscu strefy płatnego parkowania.

Treść art. 13f ust. 3 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje,

że zarząd drogi jest uprawniony do poboru opłaty dodatkowej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że kierowca nie uiścił opłaty za parkowanie. Zgodnie z art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych Rada Miasta określa wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobrania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50zł.

Tymczasem w § 6 ust. 6 uchwały Rada Miasta wykreowała dodatkową sytuację, w przypadku której zaistnienia powstaje po stronie użytkownika pojazdu obowiązek uiszczenia "opłaty dodatkowej 50 zł, jeżeli opłata dodatkowa zostanie wniesiona po terminie określonym w pkt. 1". Na mocy art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych ustawodawca upoważnił radę miasta do ustalenia trybu postępowania wobec kierowców, którego celem jest przekazanie na rzecz zarządcy drogi opłaty dodatkowej. Wspomniane upoważnienie ustawowe nie uprawnia jednak rady miasta do zdefiniowania pojęcia: "50 zł, jeżeli opłata dodatkowa zostanie wniesiona po terminie określonym w pkt. 1". Ustawa o drogach publicznych nie określa terminu w jakim opłata dodatkowa powinna być uiszczona, jak również nie uprawnia organu do różnicowania opłat dodatkowych pod jakimkolwiek względem, a w szczególności terminem jej uiszczenia. Kwestionowane opłaty nie mieszczą się także w pojęciu "sposób pobierania opłat", wyrażonym w treści

art. 13f ust. 2, gdyż "sposób" to zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie. W odniesieniu do opłaty dodatkowej, chodzi natomiast o ustalenie powstania obowiązku jej uiszczenia, a także weryfikację w tym zakresie, czy też wskazanie właściwego podmiotu do jej odbioru. Brak jest podstaw prawnych do nakładania odrębnej kategorii opłat niż dopuszczone przez ustawodawcę. Skoro upoważnienie dla rady miasta obejmuje w ustawie ściśle określone kategorie opłat, powiązane wyraźnie z określonymi ustawowo przypadkami nakładania opłat na korzystających ze strefy płatnego parkowania, to jakiekolwiek odstępstwa od tych regulacji noszą znamiona przekroczenia kompetencji rady miasta, co jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego.

Z treści art. 13b ust. 3 nie wynika też przyznanie organowi gminy właściwości do ustanowienia regulacji w materii oznakowania w strefie płatnego parkowania miejsc postoju dla kierujących taksówkami znakami drogowymi D-19 i D-20. Ustalenie strefy płatnego parkowania nie obejmuje bowiem zarządzania ruchem drogowym, w tym oznakowania znakami drogowymi. To organowi właściwemu do zarządzania ruchem na drogach, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, ustawodawca udzielił uprawnienia, aby w strefie płatnego parkowania wyznaczył miejsca do parkowania pojazdów. Zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy o ruchu drogowym to prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, więc w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie znaków i sygnałów drogowych winien on te wyznaczone miejsca do parkowania pojazdów w strefie płatnego parkowania oznaczyć właściwymi znakami drogowymi oraz dokonać oznakowania wjazdów i wyjazdów z obszaru strefy. Rada Miasta w ramach swoich uprawnień winna była skontrolować organ wykonawczy z tych obowiązków. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe byłoby ustalenie przez Radę Miasta zerowej stawki opłaty dla kierujących taksówkami w miejscach drogi publicznej oznaczonej znakami D-19 i D-20, a znajdujących się w strefie płatnego parkowania.

Dalej skarżąca wskazuje, iż przepis § 9.1 uchwały stanowi w istocie powielenie zapisu ustawowego tj. art. 13 ust. 3 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, wymieniającego rodzaje pojazdów zwolnionych z opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania. Ponadto brzmienie § 9.1 - "Ustala się zerową stawkę opłaty dla:"- wprowadza modyfikację przepisów ustawy w zakresie pojazdów zwolnionych z opłat za parkowanie w strefie poprzez ustalenie dla nich zerowej stawki, gdy tymczasem wszelkie zwolnienia tych pojazdów wynikają ex lege z art. 13 ust. 3 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z § 137 "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów.

Wobec powyższego - zdaniem skarżącej - zapisy § 2.1, § 4, § 5.1, § 7 i § 9 skarżonej uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 25 czerwca 2012 r. nie mają umocowania w upoważnieniu ustawowym i jako takie zostały wydane bez podstawy prawnej, a nadto ustanowione zostały w sposób niedopuszczalny, bowiem inny niż określono w art. 13b ust. 1, 2, 3 i 4, art. 13 f ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały oraz o stwierdzenia jej niewykonalności.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Rady Miasta Szczecin wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej określanej także jako "ustawa" lub u.d.p.).

Organ nie zgadza się z zarzutami skargi, iż ustalenie strefy płatnego parkowania nie było poprzedzone wnioskiem Prezydenta Miasta Szczecin, czego wymaga przepis art. 13b ust. 3 ww. ustawy. Z załączonego do skargi pisma (wniosku) Prezydenta Miasta z dnia [...] jednoznacznie wynika, że organ wykonawczy w załączeniu przekazuje Radzie Miasta projekt uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Pismo to wypełnia znamiona wniosku, o którym mowa w art. 13b ust. 3 ustawy, gdyż zawiera dorozumianą prośbę (wniosek) o poddanie pod głosowanie przygotowanego projektu uchwały. Z samego kontekstu w jakim jest składane to pismo przewodnie, do którego dołączono projekt uchwały, czyli określenie jego adresata (Przewodniczący Rady Miasta), osnowy wniosku ("Dotyczy projektu uchwały) oraz daty złożenia (2 tygodnie przed podjęciem skarżonej uchwały) wynika, że zamiarem sygnatariusza tego pisma było wnioskowanie do organu stanowiącego gminy o ustalenie strefy płatnego parkowania.

Organ zauważa, że przepis art. 13b ust. 3 u.d.p. nie określa obligatoryjnych elementów wniosku, za wyjątkiem przedstawienia opinii co do jego treści przez zarządzających drogami publicznymi. Wymaga on tylko, aby inicjatywa uchwałodawcza w tej szczególnej materii należała wyłącznie do organu wykonawczego. I tak właśnie należy rozumieć ten przepis. Wskazuje on organ, któremu przysługuje wyłączna inicjatywa uchwałodawcza w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, którym jest Prezydent Miasta.

Również zarzut, iż rada miasta przekroczyła delegację ustawową albowiem zaskarżoną uchwałę uchwaliła na podstawie art. 13 ust. 1 pkt, art. 13b, i art. 13f ustawy, gdy tymczasem upoważnienie do podjęcia aktu prawa miejscowego zostało zawarte w 13b ust. 3 pkt 1,2,3, i art. 13f ust. 2 ustawy jest całkowicie nieuzasadniony. Opisywany zarzut przekroczenia delegacji ustawowej mógłby mieć zastosowanie, gdyby w stanie prawnym, w którym podejmowana była uchwała, brak było w całym systemie prawnym przepisu zawierającego upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, jeżeli w stanie prawnym, obowiązującym w dniu wydania uchwały, była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał (np. WSA w Olsztynie z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 464/12).

W przedmiotowym stanie faktycznym ewidentnie istniały podstawy prawne do ustanowienia (w drodze aktu prawa miejscowego) strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, które zresztą zostały wskazane przez samą skarżącą. Zaskarżona uchwała nie może zostać zakwestionowana jako wydana bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi organ wskazuje, że stosownie do treści art. 13b ust. 6 u.d.p. organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, w uzgodnieniu z zarządcą drogi:

1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na parkowanie, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie oznakowanych pojazdów konstrukcyjnie przeznaczonych do przewozu osób niepełnosprawnych o obniżonej sprawności ruchowej lub pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w uchwale o ustaleniu strefy płatnego parkowania należy jedynie określić granice strefy płatnego parkowania, natomiast samo wyznaczenie miejsc przeznaczonych do parkowania (w granicach tej strefy) odbywa się już po ustaleniu przez radę gminy (miasta) strefy. Przesądza o tym przepis art. 13b ust 6 ustawy, który jednoznacznie stwierdza, że wyznaczenie miejsc do parkowania należy do kompetencji organu właściwego do zarządzania ruchem na drodze, w uzgodnieniu z zarządcą drogi.

Art. 19 ust. 5 u.d.p. stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Powyższe oznacza, że w przypadku miast na prawach powiatu, takich jak Miasto Szczecin, wyznaczenie miejsc przeznaczonych do parkowania zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta Szczecin.

Uprawnieniem rady gminy natomiast jest ustalenie strefy płatnego parkowania, przy czym forma jej "ustalenia", a wiec sposób wyznaczenia jej granic, pozostawiona została organom stanowiącym gmin. W przypadku Rady Miasta Szczecin przyjęto, że właściwą i przejrzystą formą ustanowienia strefy będzie wymienienie nazw ulic, które będzie ona obejmować. W przedmiotowym stanie faktycznym Rada Miasta Szczecin określiła w załączniku do uchwały ulice, na których została ustalona strefa płatnego parkowania. Graficzne naniesienie ulic z załącznika do uchwały na mapę miasta tworzy zamknięty obszar tworzący właśnie "strefę", przeznaczona do parkowania pojazdów.

W celu wyznaczenia w terenie (a nie w uchwale) granic strefy płatnego parkowania zostały umieszczone znaki D-44 (strefa parkowania) oraz D-45 (koniec strefy parkowania) które wskazują początek i koniec obszaru strefy, zgodnie z § 58 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.). Rada Miasta w podjętej uchwale nie określiła lokalizacji znaków drogowych D-44 i D-45, gdyż ta kompetencja należy do zarządcy drogi publicznej (w tym przypadku do Prezydenta Miasta Szczecin). Wskazała jedynie, że podstrefy, na które dzieli się strefa płatnego parkowania, oznakowane są pionowymi znakami D-44 wraz umieszczonymi dodatkowymi informacjami. Rada miasta nie wskazała więc konkretnego rozmieszczenia znaków drogowych ani też, że granice strefy (podstref) wyznaczone są znakami drogowymi D-44. Ustalenie granic strefy (podstref) ustalone zostało bowiem w załączniku do uchwały poprzez wymienienie nazw ulicy leżących w strefie i poszczególnych podstrefach.

Tym samym nastąpiło to w granicach delegacji ustawowej.

Przywoływany przez skarżącą § 5 ust. 1 uchwały nie zawiera uprawnienia do pobierania opłat za parkowanie w dowolnym miejscu strefy płatnego parkowania. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie, a nie ustalenia miejsc, w których pobierane są opłaty za parkowanie.

Przechodząc do zarzutów dotyczących wyznaczenia w § 6 ust. 6 uchwały terminu uiszczenia opłaty dodatkowej, pełnomocnik organu wskazuje, że rada miasta zmieściła się w granicach ustalonych w art. 13f ust. 3 ustawy. Przepis ten uprawnia rady gmin do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej. Działając na tej podstawie rada miasta ustaliła dwie wysokości opłaty dodatkowej, które mieszczą się w limicie 50 zł wymienionym w art. 13f ust. 2. Pierwsza wysokość dotyczy opłaty dodatkowej wniesionej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia o nieopłaconym parkowania i wynosi 30 zł, druga zaś - opłaty wniesionej po upływie tego terminu. Rada gminy nie ustaliła terminu zapłaty opłaty dodatkowej, gdyż wynika on pośrednio z przepisów ustawy. O ile obowiązek wniesienia opłaty za parkowanie powstaje z momentem zaparkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania, to obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej powstaje automatycznie z chwilą nieuiszczenia opłaty za parkowanie. W tym też terminie winna być ona wniesiona do zarządu drogi lub zarządcy drogi, jeśli nie został ustanowiony zarząd dróg.

Rada Miasta Szczecin nie ustanowiła terminu zapłaty opłaty dodatkowej, lecz wprowadziła kryterium różnicujące jej wysokość, a jest nim termin dokonania jej zapłaty, co czyni bardziej atrakcyjnym wcześniejsze uiszczenie opłaty dodatkowej

Odnosząc się do zarzutu powielenia w uchwale zapisów ustawowych organ zgadza się, że przepis art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie upoważnia rad gmin do zawierania powtórzonych definicji legalnych z innych ustaw albo definicji zmodyfikowanych bądź całkiem nowych. Postanowienia aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie przepisów ustaw, mają na celu jedynie umożliwienie wykonania tych przepisów poprzez ich uzupełnienie, a co za tym idzie powinny być one pozbawione powtórzeń zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. W aktach prawa miejscowego dopuszcza się jedynie formułowanie definicji pojęć, które nie mają swojego znaczenia ustalonego w akcie wyższego rzędu, a wpływać to będzie na przejrzystość i zwięzłość redakcji tekstu aktu prawa miejscowego. Dopuszcza się także możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi to być powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny przytoczony przepis ustawy (wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1455/10).

Zdaniem organu, wbrew zarzutom skargi, przepis § 9 ust. 1 uchwały nie stanowi powielenia zapisu ustawowego art. 13 ust. 3 pkt 1. Przepis ten zawiera katalog podmiotów ustawowo zwolnionych od obowiązku uiszczania opłat za parkowanie. Natomiast przepis § 9 ust. 1 zawiera katalog podmiotów, którzy mają obowiązek uiszczać stawkę zerową. Możliwość ustanowienia przez radę gminy stawki zerowej dopuszcza zaś przepis art. 13b ust. 4 pkt 2. Należy przy tym odróżnić zwolnienie od obowiązku uiszczania stawki zerowej, tak jak to uczynił ustawodawca. O ile skutki obu form ulg są bardzo zbliżone, o tyle zwolnienie dotyczy podmiotów, które na mocy ustawy zostały zwolnione z obowiązku uiszczania tych opłat, a stawka zerowa obejmuje krąg podmiotów ustanawianych przez samorząd. Porównując katalog podmiotów wymienionych w § 9 ust. 1 uchwały z art. 13

ust 3 pkt 1 ustawy organ nie dostrzega pokrywania się kręgu podmiotów wymienionych w ww. katalogach.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi organ przyznaje, że w treści samej uchwały nie ma wprost określonego sposobu pobierania opłaty dodatkowej. Uchwała określa jedynie jej wysokość. Wskazuje jednak, że nie uniemożliwia to stosowania uchwały. Poza literalną treścią samej uchwały mają do niej zastosowanie także inne przepisy prawa, które regulują kompleksowo zarówno sposób ustalania, wysokość, jak i sposób pobierania i egzekwowania opłat dodatkowych.

Opłata dodatkowa stanowi bowiem jeden z rodzajów niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych, a konkretnie dochód pobrany przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). W sprawach nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych ,do tych należności stosuje się stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Wśród przepisów ordynacji podatkowej, dotyczących sposobów zapłaty podatku, należy zaś wymienić przepisy art. 60 i 61, które odnoszą się do sposobu zapłaty podatku, jak i co do terminu jego zapłaty.

Przepisy te dopuszczają dwie formy płatności:

1) zapłatę gotówką - wówczas za dzień zapłaty uznaje się dzień wpłacenia kwoty podatku w kasie organu podatkowego lub na rachunek tego organu w banku,

w placówce pocztowej, w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, biurze usług płatniczych lub w instytucji płatniczej, albo dzień pobrania podatku przez płatnika lub inkasenta;

2) obrót bezgotówkowy - wówczas za dzień zapłaty uznaje się obciążenia rachunku bankowego podatnika lub rachunku podatnika w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej.

Powyższy przepis ma zastosowanie także do opłat dodatkowych poprzez odesłanie z art. 67 ustawy o finansach publicznych, co oznacza, że korzystający z dróg publicznych mogą dokonywać wpłat zarówno gotówką w kasie, jak i w formie przelewu bankowego. Opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w obowiązującym stanie prawnym został uregulowany sposób wnoszenia opłat dodatkowych, a ewentualne braki w uchwale nr XX/564/12 nie powodują istnienia tzw. luki prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, (dalej u.s.g.). Stosownie do treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Przepisu tego jednak nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 u.s.g.). W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zatem zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie należy ustalenie, czy:

- zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

- miało miejsce wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego,

- zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu powyższe warunki formalne zostały w sprawie spełnione. Zaskarżona uchwała jest bezspornie aktem prawa miejscowego, a skarga została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa,

w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a., tj. w terminie 60 dni od bezskutecznego doręczenia organowi przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Należy też zaznaczyć, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem oceny sądu, tj. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie, który, po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie II SA/Go 290/14 oddalił skargę innych osób na powyższą uchwałę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie I OSK 2343/14 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

W tej sytuacji należało rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi wobec przedmiotowej uchwały res iudicata, wynikająca z treści art. 101 ust.2 u.s.g.

Przedmiotem zaskarżenia w powyższej sprawie - jak wynika z treści tej skargi i na co wskazuje skarżąca - był jedynie § 5 pkt 5 przedmiotowej uchwały. Mając jednak na uwadze, iż z mocy art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i granicami skargi, wobec czego badając zgodność skarżonej uchwały z prawem zobowiązany był zbadać i ocenić wszelkie proceduralne i materialnoprawne aspekty badanej uchwały. Sąd w ww. wyroku jej nie zakwestionował i ww. skargę oddalił, co w zasadzie czyni kolejną skargę na tę uchwałę niedopuszczalną, a zatem podlegającą odrzuceniu (por. postanowienia NSA z dnia 3.06.2012 r. sygn. akt I OSK 387/12 oraz z dnia 10.12.2010 r. sygn. akt I OSK 1333/10).

Sąd w niniejszej sprawie uznał jednak, iż ze względu na ściśle określony zakres zaskarżenia przedmiotowej uchwały w sprawie II SA/Go 290/14 (wyłącznie § 5 pkt 5 – tj. uprawnienie do opłaty zryczałtowanej właścicieli zameldowanych na określonej ulicy), oraz mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. II OSK 2618/12, w którym wskazano, że przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy (akt prawa miejscowego), na podstawie art. 101 u.s.g. pomimo dokonanej przez sąd oceny legalności tego aktu w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot, w niniejszej sprawie istnieją podstawy do merytorycznego zbadania skarżonej niniejszą skargą uchwały pod kątem szczególnego naruszenia interesu prawnego skarżącej. Jak jednak stwierdził w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kolejnego podmiotu na akt prawa miejscowego, sąd administracyjny z mocy art. 101 ust. 2 u.s.g., związany jest wcześniej dokonanymi ocenami sądu. Przedmiotem rozpoznania kolejnej skargi w takiej sytuacji może być jedynie ocena naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów.

Wprawdzie powyższy wyrok został wydany w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego wieloaspektowym

i specyficznym aktem prawa miejscowego, obejmującym wiele indywidualnych "interesów prawnych", to jednak zasadniczą tezę powyższego wyroku, iż w przypadkach uchwał stanowiących przepisy prawa miejscowego nie można wykluczyć dopuszczalności kolejnej skargi innego podmiotu, kwestionującego inne przepisy skarżonego aktu, powołującego się na naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego, nie analizowanego w poprzedniej sprawie sądowoadministracyjnej. Z tego względu Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż niniejszą skargę należy rozpatrzyć merytorycznie, uwzględniając oceny prawne zawarte w wyżej wskazanych wyrokach sądów administracyjnych obu instancji, zarówno wyrażone wprost, jak i te, które z zawartego w wyroku rozstrzygnięcia, w związku z treścią art. 134 p.p.s.a., wynikają.

Biorąc powyższe pod uwagę za chybione uznać należy te zarzuty skargi A.C., które odnoszą się do naruszenia warunków formalnoprawnych podjęcia skarżonej uchwały, w tym m.in. co do naruszenia art. 13b ust. 3 u.d.p. przez to, że Prezydent Miasta Szczecin, przekazując Przewodniczącemu Rady Miejskiej opracowany projekt uchwały, nie zawarł w piśmie przewodnim stwierdzenia, iż wnosi o uchwalenie danego aktu, a także powołanie w podstawie prawnej uchwały przepisu art. 13 ust.1 pkt 1 u.d.p., zamiast właściwego przepisu, upoważniającego radę gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały, tj. art. 13b ust.6 ustawy, jak również zarzut naruszenia przez organ innych norm kompetencyjnych wynikających z ustawy o drogach publicznych, uznać należy za bezzasadne. Są to zarzuty merytorycznie nietrafne, a nadto w tej kwestii obowiązuje domniemanie, iż WSA w Gorzowie Wlkp. rozpatrując skargę na tę samą uchwałę, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) kwestie te miał na uwadze (nawet jeżeli treść wyroku nie zawiera jego stanowiska w tym zakresie) i nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa przez organ stanowiący skarżoną uchwałę.

Sąd całkowicie podziela też w tej kwestii stanowisko organu, wyrażone

w odpowiedzi na skargę.

Sąd podziela również stanowisko organu w kwestii opłaty dodatkowej (zarzut skargi odnoszący się do § 7 uchwały). Zarzut ten można odnieść do indywidualnego interesu skarżącej, jednakże - w ocenie Sądu - rozwiązań mieszczących się w ramach ustawowych, ale względniejszych dla adresatów tych norm, nie można uznawać za przekroczenie uprawnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała, stanowiąc akt prawa miejscowego, stanowi jednocześnie akt stosowania prawa jakim jest ustawa o drogach publicznych, przez uprawniony organ, jakim jest w tym przypadku Rada Miasta Szczecin. W procesie stosowania prawa obowiązuje zaś zasada argumentum a maiori ad minus. Oznacza to, iż organ stanowiący gminy mógł określić niższe od maksymalnych stawki opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust.2 u.d.p., wskazując przy tym warunek zastosowania tej niższej stawki. Nie można tego zabiegu uznać za naruszenie obowiązującego prawa ani dopatrzyć się w tym naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Wskazana wyżej zasada, to zasada ogólnie obowiązująca przy akcie stosowania prawa wobec czego nie wymaga dodatkowego upoważnienia do jej zastosowania.

Niezasadny jest też zarzut nie określenia w zaskarżonej uchwale sposobu pobierania ołaty dodatkowej. Wynikają one bowiem z ogólnie obowiązujących przepisów (art. 60 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). Skarżąca nie wskazała innych przepisów skarżonej uchwały naruszających jej indywidualny interes prawny, bądź uprawnienie. Wszystkie pozostałe zarzuty skargi mają bowiem charakter ogólny a nie indywidualny, wobec czego, mając na uwadze treść art. 101 ust.2 u.s.g. w zw. z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia skargi.

Sąd podziela wprawdzie wyrażone w skardze stanowisko skarżącej, iż zgodnie z przepisami art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych pobieranie opłat za parkowanie winno dotyczyć tylko parkowania w wyznaczonych do tego miejscach strefy płatnego parkowania, a nie każdego parkowania w strefie, (co – jak wynika z treści skargi i dołączonych do niej przez skarżącą materiałów - jest również przedmiotem sporu między skarżącą, a jednostką wykonującą przedmiotową uchwałę), jednakże zauważyć należy, iż kwestia ta nie wynika z treści skarżonej uchwały. Okoliczność, że jednostka egzekwująca uchwałę uważa i stosuje ją inaczej, wskazuje na niewłaściwe wykonanie uchwały, a nie na wadę prawną samej uchwały. Należy zauważyć, że przedmiotem oceny Sądu, rozpatrującego w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. skargę na akt prawa miejscowego, jest treść normatywna tego aktu, a nie jego stosowanie. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Stosowanie aktu prawa miejscowego przez uprawniony podmiot nie mieści się w granicach sprawy obejmującej legalność tego aktu.

Kontrola stosowania tych aktów przez sąd administracyjny może być realizowana w innym trybie niż skarga oparta na art. 101 ust.1 u.s.g. Nie ma też podstaw, by uznać za zasadny zarzut skarżącej, iż uchwała w tym zakresie jest niejednoznaczna.

Treść normatywna uchwały w tym zakresie wynika bowiem nie tylko z § 3 skarżonej uchwały ale również z art. 13b ustawy o drogach publicznych. Przepisy ustawy wraz z samą uchwałą określają jej treść normatywną, zaś sama skarżąca w skardze wielokrotnie podkreśliła, że uchwała nie może powtarzać przepisów ustawy. Wadliwe wykonywanie uchwały nie daje jednak podstawy do zakwestionowania jej legalności.

Normatywna treść uchwały musi pozostawać w ścisłym związku z treścią przepisów ustawy, na podstawie których skarżona uchwała została podjęta, przy czym to, czy w treści uchwały przepis kompetencyjny został właściwie powołany, nie jest warunkiem legalności skarżonego aktu.

Istotne, że taki przepis kompetencyjny istnieje.

Także jednak w tym wypadku należy mieć na uwadze, iż powyższa kwestia, podobnie jak i inne podnoszone w skardze kwestie proceduralne, a więc odnoszące się do kwestii ogólnych, a nie indywidualnych, została już przez sąd administracyjny oceniona pod kątem legalności w sprawie II SA/Go 290/14,i nie została zakwestionowana.

Naruszenia innych swych indywidualnych praw lub uprawnień zaskarżoną uchwałą skarżąca nie wykazała, jak również nie stwierdził ich Sąd, badając legalność tej uchwały z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z wyroku w sprawie II SA/Go 290/14.

W tym stanie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.