Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA – Katarzyna Radom Sędzia WSA – Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi: M. V. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz M. V. sumę pieniężną w kwocie 1.200,00 (słownie: jeden tysiąc dwieście) złotych; V. dalej idące żądanie oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego M. V. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi M. V. jest bezczynne prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej: organ, Wojewoda) postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

M. V. – obywatelka U. (dalej: Strona, Skarżący) złożył w dniu 19 listopada 2018 r. do Wojewody D. wniosek o pobyt czasowy. Do wniosku załączyła dokumenty: kserokopia paszportu, fotografie, kserokopię wniosku, CEDIG firmy męża, saldo konta małżonka, pełnomocnictwo, potwierdzenie opłaty wniosku, zgłoszenie do ubezpieczenia ZUS i ZUA, umowę najmu mieszkania, akt małżeństwa z tłumaczeniem przysięgłym, nr PESEL.

Pismem z 3.04.2019 r. pełnomocnik Strony złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które organ przesłał dniu 17.04.2019 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W dniu 17.04.2019 r. – organ wystąpił do Policji, ABW i Straży Granicznej o informację, czy wjazd i pobyt cudzoziemca nie zagraża obronności i bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu.

W tym samym dniu (17.04.2019 r.) organ wezwał pełnomocnika Strony do uzupełnienia dokumentów: przedstawienie do wglądu oryginału paszportu i dołączenie do akt kserokopii wszystkich stron paszportu oraz złożenie odcisków palców. Braki uzupełniono w terminie.

Pismem z 17.12.2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 17.03.2020 r.

W dniu 12.02.2020 r. – wpłynęła (za pośrednictwem organu) skarga do WSA na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Skargę złożono po upływie 1 roku i 3 miesięcy od złożenia wniosku. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 KPA – poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Uzasadniając skargę zarzucono: naruszanie zasady praworządności; lekceważące traktowanie Strony, naruszające zaufanie do organów władzy; brak zawiadomienia Strony o wszczęciu postępowania; naruszanie zasady czynnego udziału Strony w postępowaniu; ograniczanie kontaktu i możliwości uzyskania informacji o statusie sprawy i wglądu w akta sprawy. Strona zarzuciła, że była w postępowaniu ignorowana, organ był w tej sprawie bezczynny przez ponad 1 rok i 3 miesiące, przy czym sprawa nie jest skomplikowana i nie wymagała tak długiego procedowania.

W konkluzji Strona wniosła: o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa; o wydanie decyzji w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł. Zażądała też na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – odpowiedzialności winnych bezczynności organu, kontroli funkcjonowania organu oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym za udział w sprawie pełnomocnika.

Dopiero po wniesieniu skargi – Wojewoda D. wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku i poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, wyznaczając go do dnia 17.03.2020 r.

W dniu 25.02.2020 r. organ wystąpił do Straży Granicznej o sprawdzenie, czy cudzoziemka przebywa na terytorium RP i czy tu jest jej "centrum życiowe", czy zamieszkuje wraz z mężem pod wskazanym adresem.

W dniu 23.03.2020 r. – organ przesłał do Sądu akta sprawy wnosząc o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wskazał, że przyczyną opóźnień w rozpoznaniu niniejszej sprawy były przede wszystkim ogromna ilość podań w takich sprawach. Okoliczności te w ocenie organu nie dają podstaw do przyjęcie, rażącego naruszenia prawa w przypadku nieterminowego rozpoznania sprawy, nie można bowiem przyjąć, że takie opóźnienia nie ma racjonalnego uzasadnienia. Odnośnie zasądzenia sumy pieniężnej organ wskazał, że Strona wniosku w tym zakresie nie uzasadniła, podała bowiem jedynie ogólne stwierdzenia, co zdaniem organu administracji nie jest wystarczające do przyjęcie, że należne jest Stronie to swoiste zadośćuczynienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Skarga na bezczynność organu okazała się uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, a bezczynność ta ma w ocenie Sądu charakter rażącego naruszenia prawa.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie.

W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm. (k.p.a.).

Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie bezczynności, wskazując w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako bezczynność dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym już art. 35 k.p.a.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze przepisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W rozpatrywanej sprawie Skarżący przed wniesieniem 12 lutego 2020 r. skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożył w dniu 3 kwietnia 2019 r. ponaglenie, które Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał (14.01.2020 r.) za uzasadnione. Skarga na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy jest więc dopuszczalna.

Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie, zasadnie bowiem Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność, skoro przez 15 miesięcy bezskutecznie oczekiwała na załatwienie jej wniosku.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skierowany do organu Skarżąca złożyła 19 listopada 2018 r. Organ pierwszych czynności w sprawie dokonał 17 kwietnia 2019 r., a więc po 5 miesiącach od złożenia wniosku. Wtedy to przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wystąpił do Policji, ABW i Straży Granicznej o informacje oraz wezwał Stronę do uzupełnienia brakujących dokumentów i mimo, że Strona uzupełniła braki w terminie, organ nie podjął żadnych czynności przez kolejnych 10 miesięcy (od kwietnia 2019 r. do lutego 2020 r.). Dopiero 25 lutego 2020 r., po wniesieniu przez Stronę skargi do WSA, organ (po raz kolejny) wystąpił do Straży Granicznej o sprawdzenie, czy cudzoziemka przebywa na terytorium RP i czy tu jest jej "centrum życiowe", tj. czy zamieszkuje wraz z mężem pod wskazanym adresem. Wówczas też (po raz kolejny) wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku i po raz pierwszy poinformował Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczając go na 17 marca 2020 r. Podkreślić przy tym należy, że przez cały okres postępowania, mimo upływu ponad 15 miesięcy od złożenia wniosku, organ ani razu nie poinformował Strony o statusie sprawy ani nie wyjaśnił przyczyn zwłoki w jej załatwieniu. Pierwsza reakcja organu i podjęcie jakichkolwiek działań nastąpiło dopiero 17 kwietnia 2019 r. (tj. po prawie 5 miesiącach od złożenia wniosku) i po złożeniu ponaglenia (3.04.2019 r.). Dopiero wówczas organ wystąpił o informację do organów Policji, ABW i Straży Granicznej, co w sytuacji rzeczywistego zagrożenia bezpieczeństwa Państwa ze strony cudzoziemca wydaje się działaniem iluzorycznym a na pewno nie spełniającym celu jakiemu takie sprawdzenie ma służyć. Natomiast realne działania organ podjął dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi do WSA, tj. po 15 miesiącach od złożenia wniosku.

Do chwili przesłania do WSA akt z odpowiedzią na skargę (23.03.2020) sprawa nie została rozpoznana. Sąd nie ma też informacji o jej załatwieniu na dzień rozpoznawania skargi tj. 4 czerwca 2020 r. W ocenie Sądu – bezczynność Wojewody D. jest w tej sprawie oczywista. Od złożenie wniosku: 19 listopada 2018 r. do pierwszych czynności organu: 17 kwietnia 2019 r. – minęło prawie 5 miesięcy (pierwszy okres bezczynności), po czym organ pozostawał bezczynny przez kolejnych 10 miesięcy i dopiero wniesienie skargi do Sądu zmobilizowało organ do podjęcia działań zmierzających do zakończenia postępowania. Z akt sprawy wynika zatem w sposób jednoznaczny, że Wojewoda D. nie informował Strony o przyczynach zwłoki i przez wiele miesięcy nie wyznaczał terminu załatwienia sprawy, czym naruszył art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Takie działanie narusza zasadę zaufania do organu (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.pa.). Podkreślić przy tym należy, że Strona nie przyczyniła się do bezczynności. Tak długie oczekiwanie na wydanie rozstrzygnięcia podważa zaufanie do organów administracji i narusza reguły demokratycznego państwa prawa.

Wbrew obowiązującym przepisom, organ przez cały okres procedowania nie informował Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym, czym naruszył procesowe gwarancje Strony i jej podstawowe uprawnienia. Przy czym, z posiadanych przez Sąd dokumentów wynika, że mimo, że łącznie przez 15 miesięcy (1 rok i 3 miesiące) organ pozostawał bezczynny, to Sąd nie miał też informacji aby organ zakończył to postępowanie do dnia 4 czerwca 2020 r., tj. na dzień rozpoznania skargi na bezczynność. Tak więc z akt sprawy wynika, że organ nie wypełniał obowiązku nałożonego przez ustawodawcę nie tylko w art. 35 K.p.a. dotyczącym terminów załatwienia sprawy, ale też ignorował postanowienia art. 36 K.p.a. obligujące go do informowania Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazania nowego terminu jej załatwienia

Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że organ działa w tej sprawie wyjątkowo przewlekle i dopuścił się bezczynności przez niezałatwienie sprawy przez ponad 15 miesięcy i nadal Strona oczekuje na jej zakończenie, mimo, że organ dysponuje już od dawna kompletem koniecznych dokumentów. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama Skarżąca.

Reasumując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się zarzucanej w skardze bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa

nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, co w ocenie Sądu ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sytuacja jak w niniejszej sprawie, w której Skarżąca z powodu oczekiwania na rozstrzygnięcie organu tak długo pozostaje w niepewności co do możliwości trwałego pobytu na terytorium oraz faktycznie z uwagi na opieszałość organów jest ograniczona w możliwości swobodnego opuszczenia i powrotu na terytorium RP, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje nie tylko na naruszenie podstawowych gwarancji procesowych Strony ale też w sposób rażący godzi w zasady demokratycznego państwa prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej kraju uznającego się za demokratyczny i szanujący prawa obywateli.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości lub bezczynności w załatwieniu sprawy. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą ograniczać praw Strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowaniu wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od ponad 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który nie weryfikował wniosku po jego złożeniu, nie informował Skarżącej o statusie sprawy ani o przyczynach przekroczenia terminu w jej zakończeniu i dopiero po 15 miesiącach opieszałego działania podjął skuteczne czynności do zgromadzenia pełnego materiału – świadczy – w ocenie Sądu uzasadnia stwierdzenie, że w sprawie ma miejsce rażące naruszenie prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III wyroku). Taki termin Sąd uznał za uzasadniony z uwagi na funkcjonowanie organów w warunkach epidemii koronowirusa COVID 19.

Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania Stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez Stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz Strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związane jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw Strony, uzasadnia zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ sprawy wiąże się z powstaniem dla Strony znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu cudzoziemca na terytorium RP, jak i braku możliwości swobodnego podróżowania, w tym wyjazdu do rodzinnego kraju i ponownego wjazdu do Polski.

W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności - jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (1.200 zł) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy, co uzasadniało też oddalenie dalej idącego żądania (pkt V sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).