Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nakazuje ściągnąć od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi, od którego skarżący był zwolniony.

Wojewoda decyzją z dnia 15 [...] 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Starosty z dnia 9 listopada 2007 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. i T. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy poddasza nieużytkowego w budynku wielorodzinnym wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokale mieszkalne (jako drugi poziom mieszkań nr 43 i Nr 50) na działce nr ewid. 2634 w miejscowości T. gmina W. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na przebudowę poddasza.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołująca się K. K. zakwestionowała prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W jej ocenie Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. B. 2 w T. na zebraniu w dniu 22 marca 2007 r. wyraziła w uchwale zgodę na zmianę sposobu użytkowania poddaszy ale nie była to zgoda na adaptację poddasza skonkretyzowana imiennie dla R. K. i T. W.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż inwestycja rażąco narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2001 r. Nr XXXIII/269/2001 (Dz.Urz.Woj.Lub.02.11.430). Naruszenie to polega na przekroczeniu w wyniku planowanej inwestycji dopuszczalnej na danym terenie ilości kondygnacji w budynku. Budynek zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem OB.42, położonym w "terenach zabudowy wielorodzinnej MW" o podstawowym przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, o wysokości do IV kondygnacji. Przedmiotem udzielonego pozwolenia jest przebudowa w budynku IV kondygnacyjnym poddasza nieużytkowego ze zmianą na cele mieszkalne.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne spowoduje powstanie w budynku dodatkowej, V kondygnacji. Przez kondygnację należy bowiem rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie, a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonym na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna lub kotłownia gazowa. Stwierdzone naruszenie ustaleń planu uniemożliwia wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem inwestorów. Organ administracji techniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zarówno przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1, jak również przy rozpatrywaniu sprawy zmiany sposobu użytkowania (art. 73 ust. 45 pkt 2). Niespełnienie warunku zgodności inwestycji z planem, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy, stanowi podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł R. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że stanowisko zaskarżonej decyzji jest wadliwe w zakresie przyjęcia sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten w § 10 ust. 4 lit. b./ stanowi, iż "na terenach MN dopuszcza się możliwość przebudowy i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych". Projektowana przebudowa nie zmieni w jakikolwiek sposób istniejących gabarytów i kubatury budynku, a korzystanie z adaptowanych pomieszczeń będzie możliwe tylko łącznie z pomieszczeniami znajdującymi się na kondygnacji niższej. Nie powstanie zatem odrębna kondygnacja w rozumieniu powołanego w decyzji rozporządzenia.

Ponadto skarżący podniósł, że odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawierało zarzutu sprzeczności z planem, a zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy naruszył także zasady określone w art. 10 i art. 81 kpa, nie zapewniając stronom czynnego udziału w postępowaniu, przez co nie mogły się one odnieść do stanowiska organu ani też zmodyfikować wniosku w sposób nie powodujący kolizji z wykładnią treści planu przyjętą przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że organ odwoławczy rozpatruje nie tylko zarzuty odwołania, ale z urzędu bada zgodność decyzji z prawem. Sprzeczność inwestycji z planem czyni niezasadnym zarzut o uniemożliwieniu inwestorom modyfikacji wniosku. Zamierzeniem inwestycyjnym jest bowiem utworzenie w poddaszu budynku dodatkowej kondygnacji w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych. Plan istotnie dopuszcza możliwość przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, ale tylko w zakresie gabarytów określonych w planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, o ile zmierza do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty tej skargi są zasadne.

Niezasadnym jest zarzut skargi dotyczący uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z innej przyczyny niż wskazana w odwołaniu i twierdzenie, że w przypadku niezgodności inwestycji z planem, właściwym byłoby stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a nie tylko ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyłączają stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest w takim przypadku stosowanie art. 156 § 1 kpa, normującego sytuację, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 15 kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego (vide: B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK W-wa 2000 str. 543-544).

Za trafny natomiast należy uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 kpa ustanawiającego zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowania stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Organ odwoławczy rozpoznaje ponownie sprawę w jej całokształcie. Stan faktyczny ustala on w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Organ odwoławczy ma kompetencje do przeprowadzenia postępowania dowodowego wyłącznie w zakresie uzupełniającym. W sytuacji, gdyby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w znacznej części, organ ten władny jest skasować zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 kpa).

Przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe organ odwoławczy zobowiązany jest respektować zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Na znaczenie prawa strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań wielokrotnie zwracał uwagę w swych orzeczeniach naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 7 marca 1989 r. SA/Kr NSA stwierdził, że jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie uzupełniające postępowanie, to zgodnie z art. 10 § 1 w związku z art. 140 kpa przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie po uzupełnieniu materiału dowodowego o analizę treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie wnioskowanej inwestycji. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformował on stron o uzupełnieniu materiału dowodowego i nie umożliwił im wypowiedzenia się co do treści uzupełnionego materiału dowodowego.

Należy także podkreślić, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Powołując się na zapis planu dotyczący terenów zabudowy wielorodzinnej MW ustalający wobec zabudowy mieszkaniowej wysokość do 4 kondygnacji organ przyjął, że zrealizowanie wnioskowanej przebudowy poddasza nieużytkowego spowoduje powstanie piątej kondygnacji w istniejącym budynku. Organ nie odniósł się przy tym do okoliczności, że w świetle załączonego projektu , budynek mieszkalny, w którym zaprojektowano przebudowę, oprócz 4 kondygnacji mieszkalnych zawiera w swej kubaturze wbudowane garaże oraz poddasza nieużytkowe. Nie zostało wyjaśnione, czy ciąg garaży oraz poddasza nie stanowią już kondygnacji w rozumieniu przepisów powołanego w zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Jak wynika z treści projektu i twierdzeń skarżącego, projektowana przebudowa nie zmieni gabarytów i kubatury budynku, a zatem organ administracji powinien zająć uzasadnione stanowisko w tej kwestii. Wyjaśnienia wymaga także podniesiony na rozprawie zarzut skarżącego, iż w tym samym budynku inni inwestorzy otrzymali pozytywne decyzje o pozwoleniu na adaptację poddaszy nieużytkowych i przebudowa taka została już zrealizowana. W sytuacji, gdy budynek mieszkalny, którego zaskarżona decyzja dotyczy, składa się z kilku identycznych segmentów, udzielenie pozwolenia na adaptację poddaszy w części takich segmentach, a odmowa w pozostałych może rodzić wątpliwości, co do równego traktowania obywateli przez organy administracji państwowej i podważać ich zaufanie do organów Państwa.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rzekł jak w sentencji.