I OSK 2937/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-04-16	
Data wpływu	2019-11-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka
Elżbieta Kremer
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Policja	
Sygn. powiązane	II SAB/Op 26/19	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 2067; art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4; Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Op 26/19 w sprawie ze skargi E. M. na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 26/19 po rozpoznaniu skargi E. M. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "organ", "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt.: 1) zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z [...] grudnia 2018 r. w zakresie pkt 2a, pkt 3 - w części dotyczącej pytania o przygotowanie zawodowe pracowników, danych personalnych autorów projektów uchwał wspólnot mieszkaniowych oraz trybu ich opracowania, pkt 5 - w części dotyczącej pytania o kryteria wyboru obsługi prawnej, oraz pkt 8, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej na podstawie wniosku skarżącej z [...] grudnia 2018 r., objętej pkt 6 - w części dotyczącej kosztów obsługi prawnej; 3) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 4) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5) dalej idącą skargę oddalił; 6) zasądził od organu na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. skarżąca - na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.), zwróciła się do organu o udzielenie następujących informacji:

1. na jakiej podstawie - z podaniem aktów normatywnych - Spółka prowadzi działalność komercyjną polegającą na zarządzaniu (administrowaniu) mieniem wspólnot mieszkaniowych, gdzie Gmina posiada mniej niż 50% udziałów, ze szczególnym uwzględnieniem dyspozycji art. 7 u.s.g. oraz artykułów 1 oraz 10 u.g.k.;

2. ile wspólnot mieszkaniowych na terenie Gminy jest administrowana lub zarządzana - na podstawie zarządu powierzonego - przez Spółkę;

2a. jakie były dochody Spółki w latach 2008-2017, liczone rok do roku za administrowanie lub sprawowanie zarządu powierzonego we wspólnotach mieszkaniowych, sprzedaż usług mieszczących się w ustawowym katalogu zadań własnych Gminy i innych realizowanych na rzecz i zlecenie wspólnot mieszkaniowych;

3. ilu pracowników zatrudnia dział Spółki zajmujący się obsługą Wspólnot Mieszkaniowych i jakie jest ich przygotowanie zawodowe do wykonywania zleconych im obowiązków w zakresie:

- przygotowywanie projektów uchwał oraz weryfikacja zgodności projektów z obowiązującym prawem, a szczególnie z ustawą o własności lokali (wg zapisu z punktu 13 umowy z [...] kwietnia 2004 r., nr [...], o administrowanie nieruchomością wspólną). Kto imiennie był autorem projektów uchwał i jaki był tryb uzgadniania końcowego kształtu redakcyjnego przedstawianego Wspólnocie projektu uchwały,

- czy Spółka zatrudnia własne służby prawne i czy były one wykorzystywane, w ramach odpowiedzialności kontraktowej, do weryfikacji uchwał wspólnot mieszkaniowych i ich zgodności z bezwzględnie obowiązującym prawem;

4. jakie koszty poniosła Spółka w latach 2008-2017 z tytułu tzw. prawa przesyłu (ustawa z 30 maja 2008 r.) w związku z bezumownym korzystaniem z gruntu i nieruchomości wspólnej Wspólnot Mieszkaniowych na terenie Gminy [...];

4a. czy zadania własne Gminy były częściowo realizowane przez Spółkę i z jakich środków były finansowane w latach 2008-2017 (wyłącznie z środków własnych, z kredytu bankowego, z dokapitalizowania przez Urząd Gminy);

5. na podstawie jakich stosunków cywilnoprawnych Spółka współpracuje z kancelarią radcy prawnego N. K. i jak często właśnie ta kancelaria jest wybierana na substytucyjnego pełnomocnika procesowego po udzieleniu organowi stosownego pełnomocnictwa do tej czynności na podstawie prawidłowo podjętych uchwał wspólnot mieszkaniowych. Czy Spółka uzasadniała wybór kierując się własnym rozeznaniem rynku usług prawniczych, np. doświadczenie procesowe, korzystne warunki finansowe, solidność zawodowa itp. Czy Spółka brała pod uwagę możliwość wyboru innej kancelarii, również spełniającej wymienione kryteria, ale proponującej korzystniejsze warunki finansowe obsługi prawnej;

6. jakie koszty ponosi organ z tytułu współpracy z ww. kancelarią i czy je przenosi w skład zobowiązań przypisanych wspólnotom mieszkaniowym związanym dowolną formą umowy ze Spółką;

7. jaki był tryb składania przez Spółkę ofert na wykonanie prac planowanych przez poszczególne wspólnoty, z pominięciem usuwania drobnych awarii lub bieżących napraw, czy oferty miały formę pisemną, której częścią składową był kosztorys prac i inne niezbędne dokumenty, czy też oferta polegała na bezpośrednich uzgodnieniach z zarządem wspólnoty mieszkaniowej;

8. ile zleceń w latach 2008-2018 od wspólnot mieszkaniowych polegających na termomodernizacji nieruchomości realizowała Spółka, będąc równocześnie związana umową o zarządzanie lub administrowanie ze zlecającą Wspólnotą, jak również w jakiej części roboty te były finansowane ze środków własnych Wspólnoty, a ile kredytem inwestycyjnym współfinansowanym przez Bank Gospodarstwa Krajowego;

9. czy Spółka będąc administratorem samodzielnie wybierała bank kredytujący termomodernizację oraz czy uczestniczyła w procedurze pozyskania kredytu wypełniając polecenia banku w zakresie dostarczenia i poświadczenia wszystkich dokumentów określanych przez bank kredytujący jako "niezbędne";

10. czy Spółka samodzielnie wybierała audytora uzasadniającego opłacalność termomodernizacji, jaka była procedura wyboru (np. audytor, z którego usług korzystano najczęściej) oraz kto weryfikował zgodność audytu z wykonanymi pracami;

11. czy po zakończeniu termomodernizacji dokonano analizy efektów energetycznych inwestycji, na podstawie której uznano celowość finansową wykonanych robót potwierdzoną opinią właścicieli mieszkań, oraz czy zostały spełnione warunki prawidłowo wykonanej termomodernizacji określone przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju w brzmieniu: Przedsięwzięcie termomodernizacyjne musi przynosić oszczędność energii, której minimalny poziom został określony w zależności od charakteru tego przedsięwzięcia: • zmniejszenie rocznego zapotrzebowania na energię dostarczaną do budynków na potrzeby ogrzewania i podgrzewania wody użytkowej oraz ogrzewania: - o co najmniej 10 proc., w budynkach, w których modernizuje się wyłącznie system grzewczy, - o co najmniej 15 proc., w budynkach, w których po 1984 r. przeprowadzono modernizację systemu grzewczego, - o co najmniej 25 proc., w pozostałych budynkach, • zmniejszenie rocznych strat energii w lokalnych sieciach ciepłowniczych oraz zasilających je lokalnych źródłach ciepła o co najmniej 25 proc., lub • zmniejszenie kosztów zakupu ciepła dostarczanego do budynków w wyniku likwidacji lokalnego źródła ciepła, z jednoczesnym wykonaniem przyłączy technicznych do scentralizowanego źródła, o co najmniej 20 proc;

12. na podstawie jakiego prawnego umocowania przedstawiciele Spółki brali udział w głosowaniach nad uchwałami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, w tym według trybu indywidualnego zbierania głosów, skoro w latach 2008-2018 nie przedstawili stosownego pełnomocnictwa rodzajowego udzielonego przez Burmistrza [...] przed rozpoczęciem zebrania wspólnoty ani nie zgłaszali tego bezwzględnego warunku ważności podejmowanych uchwał wobec innych uczestników zebrania czy głosowania. Uprawnione jest więc pytanie, kto w imieniu administratora weryfikował zgodność z prawem procedury podejmowanych uchwał i oświadczenia woli składane w imieniu mocodawcy, którym była Gmina [...];

13. przesłanie protokołu z odbytego [...] marca 2006 r. zebrania rocznego Wspólnoty nr [...], na którym właściciele mieszkań podjęli uchwałę o wyborze pierwszego właścicielskiego zarządu, zmieniając tym samym zmianę sposobu zarządu i zmiana ta powinna nastąpić w formie prawidłowo podjętej uchwały zaprotokołowanej przez notariusza (art. 18 ust. 2a u.w.l.);

14. na podstawie jakich przepisów lub z czyjego umocowania uchwały wspólnoty mieszkaniowej podpisywał J. F. - Prezes Spółki, w sytuacji gdy czynność ta należy wyłącznie do kompetencji zarządu wspólnoty;

15. dlaczego sprawozdań finansowych wspólnoty, zgodnie z art. 52 u.o.r., nie podpisywał zarząd wspólnoty - jako osoba ustawowa - a zakres tych kompetencji przypisano administratorowi bez żadnego umocowania w przepisach prawa;

16. kiedy i w jakim trybie Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] ustanowiła fundusz remontowy oraz regulamin korzystania z tego funduszu i kto upoważnił administratora do zaliczenia zobowiązań z niego wynikających do zakresu współwłasności przymusowej i składowej kosztów zarządzania nieruchomością wspólną;

17. na podstawie jakiego umocowania administrator ustanawiał stawki zobowiązań koniecznych wynikających z funduszu remontowego;

18. na podstawie jakich przepisów administrator prowadził rozliczenia księgowo-finansowe wspólnoty oraz indywidualne kartoteki właścicieli, skoro nie ustanowiono w drodze uchwały "o zakresie i sposobie prowadzenia ewidencji pozaksięgowej" czynności wymienionych w tytule uchwały i w oparciu o jakie przepisy było sporządzane roczne sprawozdanie finansowe zarządu wspólnoty.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] stycznia 2019 r., [...] Prezes Zarządu Spółki przedstawił skarżącej następujące informacje:

Ad 1. Spółka powstała w 1992 r. w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego o nazwie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz uchwałę nr [...] Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 1991 r. w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] z siedzibą w [...] w jednoosobową Spółkę Gminy. Działalność prowadzona jest przez ww. Spółkę zgodnie z zapisami aktu założycielskiego oraz przepisów Kodeksu spółek handlowych.

Ad 2. Przez Spółkę administrowane lub zarządzane - na podstawie zarządu powierzonego - są [...] Wspólnoty Mieszkaniowe z terenu Gminy [...].

Odnośnie do danych żądanych w pkt 2a i pkt 8 wniosku organ podniósł, że udzielenie odpowiedzi będzie możliwe po wykazaniu przez skarżącą, iż uzyskanie tej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym zakresie organ argumentował, że z informacją publiczną przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia. Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez dysponenta zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste pozyskanie i udostępnienie gromadzonych w nich danych) oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Ponadto organ wskazał, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Dodatkowo w zakresie pytania 2a organ wyjaśnił, że Spółka nie prowadzi wyodrębnionej ewidencji dochodów za lata 2008-2017 w żądanym we wniosku zakresie. Natomiast sprawozdania finansowe Spółki, obrazujące wszystkie jej dochody, są udostępniane do publicznego wglądu na podstawie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym.

Ad 3. W dziale Spółki zajmującym się m.in. obsługą Wspólnot Mieszkaniowych zatrudnionych jest 21 pracowników posiadających odpowiednie kompetencje do wykonywania powierzanych im zadań. Spółka nie zatrudnia własnych służb prawnych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, stąd odmawia udzielenia odpowiedzi na pytanie w pozostałym zakresie. Wskazał też, że nie każda informacja związana z zatrudnieniem w podmiotach wykonujących zadania publiczne jest informacją publiczną. Po pierwsze, musi ona dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, a po drugie, konieczne jest istnienie powiązania tej informacji z pełnieniem funkcji publicznych. Chodzi zatem o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Ad 4. Organ nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na zadane pytanie i dlatego należy je sprecyzować (ewentualnie rozwinąć).

Ad 4a. Zadania własne Gminy [...] były częściowo realizowane w latach 2008-2017 przez Spółkę, a finansowane były zarówno ze środków własnych, z kredytu bankowego oraz dokapitalizowania przez Urząd Gminy.

Ad 5. Spółka współpracuje z Kancelarią Radcy Prawnego N. K. na podstawie umowy zlecenia. Z kolei pytanie w części drugiej zdania pierwszego nie stanowi informacji publicznej. Natomiast organ odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie w pozostałym zakresie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Ad 6. Z tytułu współpracy z ww. Kancelarią Spółka ponosi koszty samodzielnie, każdorazowo ustalane w umowie zlecenia, i nie przenosi ich na wspólnoty mieszkaniowe.

Co do pytań sformułowanych w punktach 7, 10 i 11 wniosku Spółka odmówiła udzielenia odpowiedzi, stwierdzając, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Takie samo stanowisko zajęła Spółka odnośnie do pytań zawartych w punktach od 13 do 18 wniosku, dodatkowo podnosząc, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, a żądane informacje związane są wyłącznie z funkcjonowaniem wspólnoty mieszkaniowej i nie dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym.

Ad 9. Spółka nie brała udziału w wyborze banku, zaś w pozostałym zakresie żądane informacje nie mają publicznego charakteru.

Ad 12. Przedstawiciele Spółki brali udział w głosowaniach nad uchwałami w latach 2008-2018 na podstawie pisemnego pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza [...] w imieniu gminy [...].

Ustosunkowując się do odpowiedzi organu, skarżąca w piśmie z 5 lutego 2019 r. zawęziła zakres pytania 2a do operacji finansowych związanych z obsługą wspólnot mieszkaniowych i podania wysokości dochodu netto z tego tytułu, liczonego w sposób sumaryczny. Skarżąca domagała się też udzielania wyczerpującej odpowiedzi na pytanie 3 oraz wyjaśniła, że treść pytania sformułowanego w pkt 4 wniosku dotyczy kosztów, które Spółka poniosła z tytułu ustanowienia służebności przesyłu. Ponadto uznała, że organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na pkt 5 jej wniosku, w szczególności nie podał, jakie kryteria zadecydowały o wyborze kancelarii prawnej i jakie procedury były stosowane w tym zakresie. Wskazała, że odpowiedź na pytanie 6 nie jest zgodna z jego treścią, ponieważ nie zawiera informacji o kosztach, jakie Spółka ponosi z tytułu współpracy z kancelarią prawną.

W odpowiedzi na powyższe, Spółka w piśmie z [...] lutego 2019 r. podniosła, że udzieliła żądanych informacji w zakresie, w jakim mogły zostać udzielone, z uwzględnieniem ograniczeń określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podtrzymała stanowisko dotyczące odmowy udzielenia informacji publicznej odnośnie do pytań 2a i 8 z uwagi na niewykazanie przez skarżącą interesu publicznego. Organ podniósł też, że informacje zawarte w pytaniach 7, 9-11 oraz 13-18 nie stanowią informacji publicznej. Ponadto doprecyzował udzieloną odpowiedź w zakresie pytania 1, dodatkowo wyjaśniając, że w przypadku Spółki nie będzie miał zastosowania art. 14 ustawy o gospodarce komunalnej, gdyż nie powstała ona na skutek braku postanowienia o wyborze organizacyjno-prawnej formy przedsiębiorstwa państwowego lub na skutek braku decyzji o prywatyzacji. Organ podał także, że zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych nie wchodzi w zakres zadań o charakterze użyteczności publicznej, które może wykonywać gmina lub jej jednostki organizacyjne - samorządowe zakłady budżetowe. Spółka nie jest jednostką organizacyjną gminy ani zakładem budżetowym, lecz posiada odrębną osobowość prawną jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego. Z tego punktu widzenia nie ma formalnych przeszkód, by taka spółka, jako odrębny od gminy podmiot, wykonywała działalność gospodarczą w zakresie zarządzania nieruchomościami. Odnośnie do pytania 3 organ ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. W zakresie pytania 4 organ podał, że Spółka na chwilę obecną nie ponosi żadnych kosztów związanych z ewentualnym ustanowieniem służebności przesyłu. Natomiast rozszerzając odpowiedź na pytanie 5, wskazał, że przy wyborze kancelarii obsługującej Spółkę brano pod uwagę kryterium żądanego wynagrodzenia oraz kryterium jakości świadczonej obsługi.

Pismem z 25 marca 2019 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Spółki w udzieleniu informacji publicznej żądanej we wniosku z [...] grudnia 2018 r. Podniosła, że bezczynność organu miała swój wyraz w formie i w treści udzielanych odpowiedzi na pytania przez nią zadane, w szczególności przez: odmowę udostępnienia informacji w formie nieprzewidzianej do tej czynności przez ustawę o dostępie do informacji publicznej; udzielenie odpowiedzi wymijającej, lakonicznej i niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem; brak oceny i uzasadnienia organu dla przywołanych podstaw odmowy, w tym prywatności osoby fizycznej, tajemnicy przedsiębiorstwa, interesu publicznego; kwestionowanie pytań według zasady stosowanej przez zobowiązanego, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej.

W piśmie z 8 kwietnia 2019 r. organ podał, w związku z doprecyzowaniem przez skarżącą w skardze pytań 2a i 6, że Spółka jest w stanie udostępnić dane wyłącznie dotyczące przychodów za administrowanie wspólnotami mieszkaniowymi w ciągu ostatnich 5 lat wstecz, tj. za okres od roku 2013 do 2018, na przychody te składają się wynagrodzenie administratora, wydatki na utrzymanie czystości we wspólnotach mieszkaniowych (w tym wynagrodzenie sprzątaczek, zakup środków czystości itp.), wydatki na usuwanie awarii, wykonanie drobnych napraw oraz wiele innych, i wynosiły one odpowiednio w roku: 2013 kwotę [...] zł, 2014 kwotę [...] zł, 2015 kwotę [...] zł, 2016 kwotę [...] zł, 2017 kwotę [...] zł oraz 2018 kwotę [...] zł. W pozostałym zakresie - w związku z tym, że Spółka nie prowadzi szczegółowych zestawień przychodów czy dochodów - informacja może zostać udostępniona, po wcześniejszym wykazaniu interesu publicznego przez skarżącą. Z kolei odnośnie do pytania 6 organ wskazał, że Spółka z tytułu bieżącej obsługi prawnej poniosła koszty w kwocie [...] zł netto w roku 2018 r. i nie przeniosła tych kosztów w skład zobowiązań przypisanych wspólnotom mieszkaniowym.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie w całości. W ocenie organu, udzielono skarżącej odpowiedzi w zakresie, w jakim mogły zostać udzielone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku uznał, że w kategorii informacji publicznej niewątpliwie mieściły się żądane przez skarżącą dane, poza informacjami zawartymi w punktach 7, 9-11 oraz 13-18 wniosku. Sąd jednocześnie zwrócił uwagę, iż skarżąca nie objęła skargą żądań zawartych w punktach 2, 4 i 4a wniosku.

Sąd stwierdził, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też w innej formie (np. pisma) w zakresie pytań zawartych w pkt 2a, pkt 3 - w części dotyczącej pytania o przygotowanie zawodowe pracowników, danych personalnych autorów projektów uchwał wspólnot mieszkaniowych oraz trybu ich opracowania, pkt 5 - w części dotyczącej pytania o kryteria wyboru obsługi prawnej oraz pkt 8.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że odnośnie pytania pkt 2a wniosku, którego zakres został ograniczony w piśmie skarżącej z 5 lutego 2019 r. do dochodów netto Spółki z tytułu obsługi [...] wspólnot mieszkaniowych i operacji finansowych z tym związanych, organ uznał, że żądane dane stanowią informację przetworzoną i odmówił ich udostępnienia wobec niewykazania przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego. Czynnościami, jakie zostały podjęte przez organ po otrzymaniu wniosku było powiadomienie skarżącej, że udzielenie informacji w zakresie omawianego pytania nastąpi po wykazaniu przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem Sądu powyższe nie wyczerpuje jednak żadnej z przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. W szczególności organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, o ile - po wyjaśnieniach skarżącej - nadal prezentował stanowisko, że stanowi ona informację przetworzoną, a skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w jej żądaniu. Poprzestanie tylko na takim stwierdzeniu, jeśli nie towarzyszy mu podjęcie stosownego aktu przewidzianego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdaniem Sądu, jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Odmowa udzielenia informacji przetworzonej musi bowiem nastąpić w formie decyzji administracyjnej, na którą służy skarga do sądu administracyjnego. Tak samo Sąd ocenił zachowanie organu odnośnie do żądania skarżącej sformułowanego w pkt 8 wniosku.

Odnosząc się do pytania zawartego w punkcie 3 wniosku Sąd uznał, iż organ udzielił skarżącej niepełnej odpowiedzi. Organ bowiem nie podał informacji w części dotyczącej przygotowania zawodowego pracowników, danych personalnych autorów projektów uchwał wspólnot mieszkaniowych oraz trybu ich opracowania (jak stwierdził, nie udostępnił żądanych danych z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, jednak nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji). Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., ogólnemu obowiązkowi udostępnienia podlegają w szczególności dane dotyczące obsady personalnej organów tego rodzaju podmiotów oraz dane dotyczące osób sprawujących funkcje w tych podmiotach (osób zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych, zarządzających lub związanych z realizacją zadań publicznych). Dane personalne osób stanowiących obsadę organów lub zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych lub zarządzających w podmiotach publicznych (w tym w spółkach komunalnych) nie mogą bowiem zostać wyłączone z zakresu powyższego obowiązku ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, ponieważ dane tego rodzaju dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i mają nierozerwalny związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Nie oznacza to jednak, że dane personalne dotyczące pozostałych pracowników zatrudnionych na tzw. stanowiskach niefunkcyjnych (pełniących funkcje usługowe lub pomocnicze) w podmiotach publicznych nie stanowią informacji publicznej. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do danych personalnych osób, które - będąc zatrudnione w podmiotach publicznych (np. w spółkach komunalnych) na stanowiskach pomocniczych lub usługowych - nie pełnią funkcji publicznych. W odniesieniu do tej kategorii osób prawo dostępu do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu ze względu na zasadę ochrony prywatności osób fizycznych, chyba że osoby te dobrowolnie rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli zatem zachodzi konieczność ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej na podstawie i w zakresie wyznaczonym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z przepisami ustaw szczególnych, właściwy organ jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji publicznej wnosi o udzielenie informacji na temat danych personalnych wszystkich osób zatrudnionych w danym podmiocie publicznym (np. w spółce komunalnej) według stanu na określony dzień, obowiązkiem właściwego organu (podmiotu) jest dokonanie odpowiedniego podziału pracowników według kryterium pełnienia przez nich funkcji publicznych oraz powiązanie z tak przeprowadzoną kategoryzacją formy prawnej załatwienia wniosku o udostępnienie danych personalnych pracowników.

Podobnie, w ocenie Sądu, skarżąca nie uzyskała pełnej odpowiedzi na pytanie zadane w punkcie 5 wniosku - w części dotyczącej kryteriów wyboru obsługi prawnej.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że wniosek skarżącej nie został załatwiony w zakresie pytania zawartego w punkcie 2a i 8 oraz nie udzielono pełnej odpowiedzi odnośnie do punktów 3 i 5 wniosku, ani też nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania. W tych okolicznościach Sąd przyjął, że Spółka w dacie wydania zaskarżonego wyroku pozostawała w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania jej do załatwienia wniosku skarżącej z [...] grudnia 2018 r. w ww. zakresie, w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do udzielonej przez organ odpowiedzi co do informacji zawartej w punkcie 6 wniosku, Sąd stwierdził, że wniosek ten otrzymany przez organ 2 stycznia 2019 r. nie został rozpatrzony przez Spółkę w ustawowym 14-dniowym terminie, który zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął 16 stycznia 2019 r. Skoro natomiast organ udzielił skarżącej odpowiedzi w powyższym zakresie dopiero po wpłynięciu skargi, tj. 8 kwietnia 2019 r., to - co do zasady - skarga powinna zostać uwzględniona. Sąd podał, że rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania, a więc to, że przed rozpoznaniem skargi Spółka przesłała skarżącej żądaną informację. Na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie można więc mówić o bezczynności organu w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku w części dotyczącej ww. punktu. Stan bezczynności ustał bowiem po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Powyższe stanowi podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

W ocenie Sądu skoro na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, ponieważ nie zareagował na wniosek skarżącej, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych (pkt 3 wyroku).

Sąd jednocześnie stwierdził, że przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd podał, że uwzględnił również fakt, że organ nie udzielił skarżącej pełnych informacji jedynie w zakresie czterech pytań z osiemnastu. Podkreślił także, że sformułowane przez skarżącą pytania były bardzo rozbudowane i szczegółowe.

Z kolei odnośnie do żądania zawartego w pkt 1 wniosku Sąd stwierdził, że organ udzielił stosownej odpowiedzi, wyjaśniając skarżącej, na jakich zasadach powstała Spółka oraz jakie są podstawy prawne prowadzonej działalności. Ponadto uzupełniająco, wobec zgłoszonych przez skarżącą wątpliwości, organ w piśmie z [...] lutego 2019 r. wskazał, że Spółka nie jest jednostką organizacyjną gminy, ani zakładem budżetowym, lecz posiada odrębną osobowość prawną jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego i nie ma przeszkód formalnych, by taka spółka, będąc odrębnym od gminy podmiotem, wykonywała działalność gospodarczą w zakresie zarządzania nieruchomościami.

Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika również, że organ udzielił skarżącej informacji co do pytania 12 wniosku.

W zakresie pozostałych informacji żądanych przez skarżących, tj. zawartych w punktach 7, 9-11 oraz 13-18 wniosku, Sąd wskazał, że poruszone w tych punktach kwestie nie stanowią informacji publicznej, jako że nie dotyczą w istocie informacji o podmiocie, do którego zwrócono się z wnioskiem, lecz informacji o działalności innych podmiotów, tj. wspólnot mieszkaniowych oraz odnoszą się do relacji tych wspólnot z zarządcą.

Na powyższy wyrok organ złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej pkt 1, 3 4 i 6. wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, natomiast w przypadku uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz oddalenie skargi w całości. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania za pierwszą instancję. Organ oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. pkt 1 u.d.i.p., przez dokonanie błędnej wykładni przepisów i w konsekwencji brak uwzględnienia faktu, że odmowa udzielenia informacji przetworzonej nie jest tożsama z odmową udzielenia informacji w ogóle, a w przedmiotowej sprawie odnośnie pytania 2a oraz 8 zawartych we wniosku skarżącej Spółka poinformowała, że zostanie jej udzielona odpowiedź na te pytania po wykazaniu przez nią interesu publicznego, czego skarżąca nie uczyniła, a zatem Skarżąca udzieliła skarżącej należytej odpowiedzi, ale nie była zobowiązana do wydania decyzji w tym zakresie, gdyż nie odmówiła udzielania informacji publicznej, a jedynie zażądała wykazania interesu publicznego, wyjaśniając skarżącej, iż żąda ona uzyskania informacji przetworzonej, a nadto odnośnie pytania 2a została udzielona częściowo odpowiedź w zakresie danych które spółka jest zobowiązana posiadać (za okres, kiedy żądane dane muszą być przechowywane);

- art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez dokonanie błędnej wykładni i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 u.d.i.p., stosuje się zawsze i wprost, mimo że z treści art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że względem takich podmiotów art. 16 stosuje jedynie odpowiednio, a zatem nie sposób uznać, że Spółka nie będąc organem władzy publicznej powinna wydać decyzję,

2. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 77 k.p.a, polegające na uwzględnieniu skargi i zobowiązaniu Spółki do załatwienia wniosku skarżącej z [...] grudnia 2018 r. w zakresie pytania nr 5 w części dotyczącej wskazania kryteriów wyboru obsługi prawnej, mimo że Spółka w piśmie z [...] lutego 2019 r. udzieliła odpowiedzi w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji na zasadzie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1u.d.i.p. W przypadku natomiast, gdy organ uznaje, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej, o swoim stanowisku zobligowany jest powiadomić stronę wnioskującą pismem, nie powinien natomiast wydawać decyzji.

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób jednoznaczny wynika, że wnioskodawca występujący z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, w przypadku wydania decyzji odmownej. Organ kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną, o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niepodjęcie tego rodzaju działań oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, wobec czego zasadnym staje się zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie organ zakwalifikował informacje żądane w pkt 2a i 8 wniosku z [...] grudnia 2018 r. jako informacje publiczne przetworzone i wezwał skarżącą do wykazania, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżąca na wezwanie to nie odpowiedziała, albowiem nie podzieliła stanowiska organu co do kwalifikacji danej informacji.

W sytuacji podtrzymania przez organ dotychczasowej oceny charakteru wnioskowanej informacji we wskazanym zakresie organ winien wydać decyzję odmowną, w której zawarte winno zostać stanowisko wykazujące tak przesłanki uznania informacji w zakresie wynikającym z pkt 2a i 8 za informacje przetworzoną, jak i przesłanki oceny braku istnienia przesłanki ustawowej wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzja nie została jednak wydana.

Nie udostępniając informacji w omawianym zakresie, jak i nie wydając decyzji odmownej organ pozostawał w bezczynności, co obligowało Sąd pierwszej instancji do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2018 r. w powyższym zakresie. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej nie można uznać, że organ, kierując do skarżącej pisma stanowiące odpowiedź na jej wniosek, jak i na jego doprecyzowanie, wywiązał się obowiązków nałożonych na niego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji uznanej za informacje przetworzoną. Nie można również zakwalifikować tych pism jako decyzji administracyjnej, jak czyni to skarżący kasacyjnie organ.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (a więc i do skarżącego kasacyjnie), o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Ten ostatni zaś przepis stanowi w szczególności, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1) i, że do tych decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Wynika z tego uregulowania jednoznacznie, że podmioty obowiązane do udostępnienia informacji, a niebędące organami władzy publicznej orzekają o odmowie udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji podejmowanej w postępowaniu, w którym odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu nie może jednak w żaden sposób zmienić jego charakteru, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. Por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51). W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w o dostępie do informacji publicznej regulację czynności postępowania podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, właściwych w sprawie.

Z drugiej zaś strony, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego muszą być stosowane w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia wnioskującemu o informację publiczną minimum gwarancji procesowych. Wynika to z faktu, że ustawodawca celowa rozróżnił prawną formę udzielenia informacji, od prawnej formy, w której następuje odmowa udostępnienia informacji publicznej. To pierwsze następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji wymaga formy decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ustawodawca zdecydował, aby wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej miał status strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji, a więc również o tym, aby przysługiwały mu w tym postępowaniu gwarancje procesowe wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności te, które mają na celu umożliwienie mu spowodowanie kontroli instancyjnej lub sądowej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 603/15).

Z działań podejmowanych przez organ w toku postępowania związanego z realizacją wniosku skarżącej z [...] grudnia 2018 r. nie wynika, aby organ uznawał pisma kierowane do skarżącej za decyzje administracyjne. Co więcej poszczególne pisma dotyczą różnych kwestii, a zatem aby ewentualnie możliwe było podzielenie stanowiska organu co do charakteru tych pism, trzeba byłoby potraktować wszystkie pisma za jedną decyzje rozpoznającą sprawę co do istoty, co jest oczywiście niemożliwe, nawet przy uwzględnieniu, iż organ zobowiązany w przedmiotowej sprawie nie jest organem władzy publicznej. Zauważyć także trzeba, że w zakresie pytań objętych wyrokiem w jego zaskarżonej części odpowiedzi organu nie zawierają rozstrzygnięcia, a jedynie wskazują, przy spełnieniu jakich warunków możliwe będzie uzyskanie informacji, ewentualnie informacji tej udzielają. Dodatkowo zauważyć należy, że koncepcja uznania pism kierowanych do skarżącej za decyzje administracyjną pojawiła się dopiero w skardze kasacyjnej. Wcześniej, w szczególności w odpowiedzi na skargę kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, organ takiego stanowiska nie prezentował. W tych okolicznościach Sąd rozpoznawał skargę na bezczynność organu i oceniając zakres realizacji wniosku z [...] grudnia 2019 r. wydał zaskarżony wyrok. Zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie zasługiwały zatem na uznanie.

Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. Art. 77 k.p.a. odnosi się do zbierania i oceny dowodów, natomiast art. 145 § pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę prawną orzeczenia, gdy sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzje lub postanowienie.

Rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest kontrola rezultatów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ oraz zebranie w aktach sprawy wszelkich dowodów dla oceny m. in. tego czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, przy czym do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Podmiot zobowiązany prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające. Bez tych czynności nie byłaby przecież możliwa ocena, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, oraz w jakim zakresie, jeżeli w ogóle, doszło do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Czynności te nie są jednak oparte o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dowodowe, ale podlegają one, w ramach art. 133 § 1 p.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego. Tym samym zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej można opierać na naruszeniu art. 133 § 1, a także art. 141 § 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych przepisów nie zostały podniesione. Wskazano natomiast na naruszenie przepisu art. 77 k.p.a. (bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej), który to przepis w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania. Tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia. Zastosowania w sprawie nie znajdował również przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, albowiem w przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja ani postanowienie. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z siedzibą [...] i podstawę prawną wydanego w sprawie wyroku stanowił art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.