Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. IV SA/Wr 227/22 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2021 r. nr SKO 4316/470/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 227/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 28 grudnia 2021 r. nr SKO 4316/470/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania administracyjnego (pkt 2 sentencji wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z 28 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania I. P. (dalej: Skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 września 2021 r. nr DZS W/SP/011142/2021 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem Z. S. (dalej: mąż), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.

Skarżąca 8 września 2021 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W efekcie przyjęcia ustaleń dokonanych w drodze wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 28 września 2021 r. ustalono, że sprawowana przez Skarżącą osobiście opieka ma charakter trwały lub długotrwały i jest ona w gotowości do niesienia pomocy niepełnosprawnemu mężowi. Mąż Skarżącej został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 26 czerwca 2019 r. na stałe, zaś daty powstania samej niepełnosprawności nie można ustalić. Skarżąca posiada prawo do renty z KRUS.

Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, Prezydent odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz.111 ze zm., dalej: "u.ś.r ") oraz wskazując fakt, że wnioskodawczyni jest uprawniona do renty.

Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie.

Rozpoznając odwołanie Kolegium na wstępie przywołało treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b u.ś.r. W tym kontekście dokonując ponownej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji w zakresie interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. przyjmując, że strona spełnia warunek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci wymaganego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej męża.

Następnie odwołując się do regulacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kolegium podało, że Skarżąca będąc osobą uprawnioną do renty nie może w obecnym stanie prawnym uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji Kolegium utrzymało w mocy decyzję uznając, że nie ma podstaw prawnych do przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które tak jak Skarżąca mają ustalone prawo do emerytury czy renty, w tym także renty z KRUS.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) wniosła Skarżąca.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 227/22, Sąd I instancji orzekł jak na wstępie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że według niespornych ustaleń faktycznych Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu małżonkiem. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydano na stałe. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, że Skarżąca ma ustalone prawo do renty lub emerytury z KRUS, jak utrzymują organy na podstawie samego tylko oświadczenia strony Skarżącej. W rezultacie, zdaniem Sądu I instancji, nie wiadomo dokładnie, czy Skarżąca pobiera i w jakiej wysokości rentę, czy też emeryturę z KRUS. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, właśnie ta okoliczność faktyczna pobierania świadczenia emerytalno-rentowego stanowiła zasadniczy powód odmowy przyznania stronie Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z racji unormowania zawartego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Sąd I instancji podał, że nie aprobuje zapatrywania Kolegium dotyczącego interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W ocenie Sądu I instancji, pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zdaniem Sądu I instancji, należy opowiedzieć się za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W świetle bowiem ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych, całkowite wykluczenie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna uzyskującego dużo niższą emeryturę, a tym samym pozbawienie pomocy rodziny, która obarczona jest dodatkowymi kosztami związanymi z opieką nad osobą z niepełnosprawnością oraz pozbawienie pomocy wymagającego opieki niepełnosprawnego członka rodziny, stanowi nieproporcjonalne zróżnicowanie w obrębie osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym krewnym.

W ocenie Sądu I instancji, w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kwestie zbiegu świadczeń reguluje także art. 33 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 933, dalej "ustawa o ubezpieczeniu rolniczym"), aczkolwiek przepis ten reguluje zbieg świadczeń wyraźnie tam wskazanych, według zasady wyboru świadczenia wyższego lub korzystniejszego. W świetle norm konstytucyjnych należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera rentę rolniczą lub emeryturę z KRUS, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku renty rolniczej lub emerytury z ubezpieczenia społecznego rolników wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rolniczej lub emerytury na podstawie art. 34 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. 2022 poz. 504, dalej: "u.e.r.f.u.s."). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Dalej Sąd I instancji podał, że o ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, to organ winien poinformować Skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uznać należy, że w realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania Skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. W pierwszej kolejności jednak organ winien ustalić jaki dokładnie rodzaj świadczenia emerytalno-rentowego z KRUS Skarżąca pobiera - na podstawie stosownej decyzji tego organu. Zdaniem Sądu I instancji, w toku postępowania nie poinformowano Skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwano jej w zakreślonym terminie do złożenia brakujących dokumentów, co w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji uznał zatem, że doszło do naruszenia norm procesowych oraz prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wobec czego uchylił wydane decyzje na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię, tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z wadliwego zrekonstruowania wynikającej z tego przepisu normy prawnej polegający na przyjęciu, że:

a) przepis ten nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, choć jest to osoba, która ma ustalone prawo do renty (rolniczej), podczas gdy - w ocenie Kolegium - z brzmienia tej regulacji wprost wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty (rolniczej);

b) przepis ten, interpretowany przy zastosowaniu - także - dyrektyw wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, również nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do renty (rolniczej);

c) zawieszenie prawa do renty (rolniczej) eliminuje negatywną przesłankę określoną w tym unormowaniu wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć zawieszenie prawa do renty (rolniczej) na wniosek rencisty nie powoduje uzyskania przez emeryta statusu osoby bez ustalonego prawa do renty (rolniczej), a w konsekwencji - pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego przysługiwanie uprawnienia do renty (rolniczej) osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę uzyskania tego świadczenia rodzinnego; nota bene - powyższy wynik wykładni potwierdzają także rezultaty interpretacji prawa wykraczające poza kontekst stricte literalny;

2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z błędu subsumpcji polegającego na błędnej ocenie, że:

a) organy obu instancji wadliwie zinterpretowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., prowadząc do uznania, że przepis ten nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustalone prawo do renty (rolniczej) jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;

b) prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty (rolniczej), podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do renty (rolniczej) jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu zawieszenia prawa do renty (rolniczej) i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia decyzji organów obu instancji;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez Skarżącą decyzji, przez wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego innej niż literalna bazujące na błędnie wyprowadzonych rezultatach wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, skutkujące nieznajdującym prawnego umocowanie zrównaniem sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, które mają ustalone prawo do renty (rolniczej) z opiekunami, którzy takiego prawa nie mają ustalonego, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organów obu instancji, choć organ te dokonały zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej: "k.p.a."), gdyż w okolicznościach tej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny(ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a brak przesłania Skarżącej informacji wskazującej na możliwość zawieszenia "emerytury", nie ma wpływu na wynik sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że ,,[z] dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, że Skarżąca ma ustalone prawo do renty lub emerytury z KRUS", podczas gdy ustalony stan faktyczny w tym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości, znajdując oparcie w materiale dowodowym;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na braku precyzji wynikającej z podnoszenia argumentacji dotyczącej emerytury (zob. - na s. 7-8 uzasadnienia wyroku - sformułowania dotyczące: wniosku emeryta; zawieszenia wypłaty emerytury; niezbywalności prawa do emerytury; realizacji tego prawa; pobierania emerytury; wstrzymania jej wypłaty; przechodzenia z systemu świadczeń emerytalnych; nota bene, z tego powodu pod koniec ww. pkt. II.2 słowo emerytury podano w cudzysłowie), w stosunku do sprawy administracyjnej, w której Strona ma prawo do renty (rolniczej);

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r oraz art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż skarga powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie naruszyło przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściły się podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Nadto, zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżąca kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Zgodzić się należy ze Skarżącym kasacyjnie organem, że niewątpliwie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten do niedawna interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślić bowiem wypada, że w orzecznictwie i nauce dominujący jest pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni gramatycznej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Odnosząc powyższe do zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie należy zatem zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest - w stosunku do tej grupy opiekunów - realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

Rozpoznając zatem niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy, wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ww. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej z daty uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1280/22, źródło CBOSA). Należy podkreślić, iż tego rodzaju stanowisko, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu, jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia: 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 702/21; 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 335/21; 24 marca 2021, sygn. akt I OSK 263/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 281/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, źródło CBOSA) i pogląd ten podziela również skład orzekający. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym - na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń, wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK/17, Dz. U. z 2019 r. poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał bowiem orzekł, że : (w pkt I) art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; (w pkt II): Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął zaś, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest więc sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Z tej przyczyny w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się zatem, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej wywody należało uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 33 ustawy o ubezpieczeniu rolniczym w związku art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty – jak słusznie wskazywał Sąd Wojewódzki - organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. była prawidłowa a to skutkowało uznaniem, iż zawarty w skardze kasacyjnej zarzut okazał się chybiony.

Wobec braku zasadności, wskazanych w skardze kasacyjnej, zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, skutku nie mogły odnieść sformułowane we wniesionym środku zaskarżenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skoro autor kasacji, naruszenia przepisów postępowania upatrywał w głównej mierze w niewłaściwej ocenie przez Sąd I instancji materiału dowodowego i błędnej jego interpretacji.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04, źródło CBOSA). Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczne należy uznać pozostałe zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, gdyż zarzuty te są w istocie ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego a ich konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.