Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska ( spr. ) Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 296/11 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 296/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]"( obecna nazwa "[...]") S.A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Marszałek Województwa Mazowieckiego orzekł o wymierzeniu skarżącej Spółce opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za I półrocze 2008 r., stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu nadesłanego przez stronę w dniu 4 sierpnia 2008 r. w kwocie 2 888 542,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżąca jest podmiotem korzystającym ze środowiska, który w związku z prowadzeniem m.in. instalacji energetycznej służącej do spalania paliwa o nominalnej mocy 6 812,6 MWt, instalacji pomocniczych powiązanych technologicznie, instalacji do przeładunku benzyn silnikowych, spalaniem paliw w silnikach spalinowych, jest obowiązany do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Strona legitymuje się pozwoleniem zintegrowanym, które uzyskała w dniu [...] grudnia 2005 r. decyzją Wojewody Mazowieckiego, znak: [...], zmienioną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], i decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r., znak: [...]. W ww. zezwoleniu zostały określone dopuszczalne emisje dla poszczególnych źródeł powstawania i miejsc wprowadzania substancji do powietrza, ale tylko dla tych rodzajów substancji, dla których Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu ustalił wartości odniesienia, tj. dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i pyłu. Również nałożony w zezwoleniu wymóg prowadzenia pomiarów ciągłych dotyczył tylko tych trzech substancji.

W dniu 4 sierpnia 2008 r. Elektrownia [...] ( obecnie "[...]") S.A. złożyła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie wykaz zawierający wyliczoną opłatę za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza w zakresie emisji dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, tlenku węgla i pyłów za I półrocze 2008 r. na kwotę 13 367 130,00 zł.

Niemniej jednak z ustaleń organu I instancji wynika, że skarżąca jest podmiotem, który prowadzi działalność wymienioną w poz. Nr 1c załącznika Nr 1 do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/68/EWG i 96/61 /WE (Dz.Urz. L. 33 z 4 lutego 2006 r. s. 1), co zobowiązuje ją do składania sprawozdań zawierających dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferu zanieczyszczeń (PRTR). Z uwagi na powyższy obowiązek Elektrownia "[...]"( obecnie "[...]") S.A. w sprawozdaniu za 2008 rok ujawniła dziewiętnaście zanieczyszczeń uwalnianych do powietrza. Porównanie danych zawartych w wykazie przedłożonym organowi w dniu 4 sierpnia 2008 r. z danymi ujawnionymi w sprawozdaniu PRTR oraz dokumentami przekazywanymi przez stronę w trakcie postępowania wyjaśniającego wykazało, że przy wyliczeniu należnej opłaty za korzystanie ze środowiska Elektrownia "[...]" (obecnie "[...]") S.A. nie uwzględniła siedemnastu zanieczyszczeń, takich jak: metan, podtlenek azotu, amoniak, niemetalowe lotne związki organiczne, arsen i jego związki, kadm i jego związki, chrom i jego związki, miedź i jej związki, rtęć i jej związki, nikiel i jego związki, ołów i jego związki, cynk i jego związki, PCDD+PCDF (dioksyny i furany), benzen, wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne [benzopiren, benzo(b+k)fluoranten, indeno(1,2,3-cd)piren], chlor i jego związki nieorganiczne, fluor i jego związki nieorganiczne. Stąd też – w ocenie organu pierwszej instancji – koniecznym stało się wymierzenie opłaty uwzględniającej emisje ww. substancji.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła Elektrownia "[...]" S.A.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wskazał, że na tle stanu faktycznego przedstawionego przez organ pierwszej instancji niekwestionowany pozostaje fakt, iż Elektrownia "[...]" (obecnie "[...]") S.A. oprócz substancji ujawnionych w przedłożonym w dniu 4 sierpnia 2008 r. "Wykazie zawierającym zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat" emitowała do powietrza 17 rodzajów innych zanieczyszczeń, które ujawnione zostały w sprawozdaniu PRTR. Natomiast kwestię sporną stanowi metoda obliczenia wielkości emisji, oparta o dane uzyskane ze sprawozdania PRTR, gdyż zdaniem strony, zawarte tam informacje mają charakter jedynie szacunkowy i nie pochodzą z pomiarów prowadzonych według przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji.

Organ wyjaśnił również, że w dniu 24 lutego 2006 r. weszło w życie rozporządzenie (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz.Urz. UE L 33 z 4.2.2006, s. 1). Rozporządzenie to wykonuje na poziomie Wspólnoty Europejskiej protokół EKG ONZ, który powstał w celu spełnienia zapisów konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Rozporządzenie ustanawia zintegrowany rejestr uwalniania i transferu zanieczyszczeń na poziomie Wspólnoty w postaci publicznie dostępnej elektronicznej bazy danych i określa zasady jego funkcjonowania. W Polsce, zgodnie z postanowieniami ustawy Prawo ochrony środowiska prowadzący instalacje powinni przekazywać co roku wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska sprawozdanie zawierające informacje o uwolnieniach zanieczyszczeń do powietrza, wody i gleby, transferach poza miejsce powstawania zanieczyszczeń zawartych w ściekach oraz transferach odpadów, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym. Pierwszym okresem sprawozdawczym był rok 2007. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska ocenia jakość dostarczonych danych i przekazuje je do głównego inspektora ochrony środowiska, który następnie przekazuje Komisji Europejskiej sprawozdanie zawierające dane dotyczące poszczególnych zakładów.

Sprawozdawczością PRTR objęte są wszystkie instalacje wymagające uzyskania pozwolenia zintegrowanego oraz kilka nowych dziedzin i obiektów w stosunku do określonych w załączniku Nr 1 do dyrektywy IPPC, np.: górnictwo podziemne i odkrywkowe, niezależnie eksploatowane oczyszczalnie ścieków przemysłowych, oczyszczalnie ścieków komunalnych. Aktualnie powyższy system

PRTR i system opłatowy oparty o ustawę Prawo ochrony środowiska funkcjonują równolegle i nie są ze sobą powiązane.

Niemniej jednak w ocenie Kolegium brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań, aby w przypadku braku dostatecznych danych niezbędnych do naliczenia należnej opłaty za korzystanie ze środowiska, zarówno podmioty korzystające ze środowiska, jak i organy administracji nie mogły posługiwać się profesjonalnymi danymi przygotowywanymi na potrzeby sprawozdawczości PRTR. Opracowanie metodyczne, sporządzone stosownie do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń ze względu na konieczność ujawnienia emitowanych zanieczyszczeń w publicznym wykazie danych, jak najbardziej może stanowić podstawę dokonywania szacunków, a jedyną przesłanką skutecznego kwestionowania takiego dowodu mogłoby być wykazanie, iż opracowanie jest wadliwe lub nie może być wykorzystane z innych przyczyn merytorycznych. Ponadto w ocenie organu, za przesłankę skutecznego kwestionowania tego dowodu nie można uznać podniesionego przez stronę argumentu, iż dane stanowią materiał niedoskonały i zawierają jedynie dane statystyczne. W takim przypadku pod znakiem zapytania stawia to rzetelność przygotowanego przez Elektrownię "[...]"( obecnie "[...]") S.A. opracowania, wymaganego przepisami prawa. Z pozyskanych przez organ pierwszej instancji dokumentów wynika co prawda, że w pierwszym okresie funkcjonowania sprawozdawczości PRTR uznano, iż zanieczyszczenia wykazywane w tych sprawozdaniach nie mają na razie wpływu na wysokość opłat za korzystanie ze środowiska, niemniej jednak w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska zajął stanowisko, że w przypadku stwierdzenia niespójności w danych przekazywanych przez prowadzących instalacje dla zakładu w sprawozdaniach PRTR i wykazach będących podstawą ustalenia opłat za korzystanie ze środowiska, wysokość opłat winna być naliczana przez marszałków w oparciu o dane ze sprawozdania PRTR.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Elektrownia "[...]"(obecnie "[...]") S.A., wnosząc o jej uchylenie w całości i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r. oraz o zasądzenie od organu kosztów.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

– art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 285 ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez ustalenie opłaty należnej za korzystanie ze środowiska w oparciu o dane zawarte w sprawozdaniu PRTR, mimo że powyższe sprawozdanie ma wyłącznie charakter szacunkowy, statystyczny i informacyjny a dane w nim zawarte nie pochodzą z pomiarów prowadzonych według przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji,

– art. 236b ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że sprawozdanie PRTR nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego (sprawozdawczego), lecz może stanowić podstawę do ustalenia opłaty należnej za korzystanie ze środowiska,

– art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, poprzez faktyczne zastosowanie do naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska przepisu art. 285 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który wejdzie w życie 1 stycznia 2013 r., mimo że przepis przejściowy, tj. art. 60a ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że do opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, należnej za okres do dnia 31 grudnia 2012 r. stosuje się przepisy art. 285-288 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 2013 r.;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 6 k.p.a. w zw. z art. 286 ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji, poprzez przyjęcie, że podstawą ustalenia opłaty należnej za korzystanie ze środowiska, oprócz danych wymaganych przez ww. rozporządzenie, są także dane zawarte w informacyjnym sprawozdaniu PRTR,

– art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2009 r., znak:

[...], które nie stanowiło normy prawnej lecz wyłącznie rozszerzającą interpretację prawa wskazującą, że w braku ustawowego powiązania systemu opłat za korzystanie ze środowiska z systemem sprawozdawczości PRTR, wysokość opłat powinna być naliczana w oparciu o dane ze sprawozdania PRTR,

– art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że wysokość opłat za korzystanie ze środowiska powinna być naliczana w oparciu o dane ze sprawozdania PRTR, mimo iż na dzień rozstrzygania w tym przedmiocie brak było podstawy prawnej do powiązania systemu opłat za korzystanie ze środowiska z systemem sprawozdawczości PRTR oraz mimo że powiązanie systemu sprawozdawczości z systemem opłat (art. 285 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska) zostanie wprowadzone dopiero od dnia 1 stycznia 2013 r. na mocy art. 56 pkt 7 w zw. z art. 62 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, co wskazuje na wyraźną wolę ustawodawcy, aby do 1 stycznia 2013 r. opłaty nie były ustalane w oparciu o system sprawozdawczości,

– art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez faktyczne zastosowanie przepisu art. 285 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, mimo że w dniu wydania decyzji przepis ten nie stanowił prawa obowiązującego, gdyż ustawa, która go wprowadziła zachowuje w tym względzie okres vacatio legis do dnia 1 stycznia 2013 r. (art. 56 pkt 7 w zw. z 62 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji,

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego i niewyjaśnienie całości stanu faktycznego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów na okoliczność czy przy zastosowaniu metody pomiarów wyłącznie według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji opłata za korzystanie ze środowiska byłaby niższa w porównaniu z opłatą ustaloną na podstawie PRTR,

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że to obowiązkiem strony było wykazanie, iż przy zastosowaniu metody pomiarów przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji opłata za korzystanie ze środowiska byłaby niższa w porównaniu z opłatą ustaloną na podstawie sprawozdania PRTR.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1607/11, oddalając skargę przywołał treść art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 283 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 września 2009 r., a zatem w okresie, za który opłata w niniejszej sprawie została naliczona), art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 288 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś." i stwierdził, że wbrew stanowisku skargi wskazane wyżej przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w sprawie. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób jej stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcia organów obu instancji, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały w przekonujący sposób, że w wykazie przekazanym przez skarżącą Marszałkowi na podstawie art. 286 ust. 1 p.o.ś. skarżąca zawarła informacje i dane nasuwające zastrzeżenia, w związku z czym zaszła konieczność wymierzenia opłaty na podstawie własnych ustaleń organu. Nie budzi zastrzeżeń Sądu to, że ustalenia te zostały poczynione na podstawie sprawozdania Pollution Release and Transfer Register ("PRTR").

W toku postępowania administracyjnego zasadnie podniesiono, że w świetle danych wykazanych w sprawozdaniu PRTR w okresie, za który należna była opłata, skarżąca wyemitowała więcej rodzajów zanieczyszczeń, aniżeli wynika to z wykazu sporządzonego przez skarżącą na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty.

Sąd podkreślił, że pobieranie opłat za korzystanie ze środowiska w postaci emisji gazów i pyłów do powietrza, połączone z nałożeniem na podmioty korzystające ze środowiska obowiązku ujawniania rozmiarów emisji dokonanej w danym okresie, realizuje doniosły interes społeczny, jakim jest z jednej strony reglamentowanie bodźcami ekonomicznymi emisji gazów i pyłów do powietrza, z drugiej zaś uzyskiwanie przez organy administracji możliwie najdokładniejszych danych na temat rozmiarów tych emisji. Realizacji tego interesu służy niewątpliwie prawo weryfikowania przez marszałka województwa danych przekazywanych przez podmioty korzystające ze środowiska na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. Szczegółowe instrumenty, za pomocą których weryfikacja taka może być dokonywana, nie są ujęte w katalogu zamkniętym ("inne dane techniczne i technologiczne", o których mowa w art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. uznać należy za instytucję o charakterze ogólnym). Powyższe upoważnia do wniosku, że organy uzyskały w tym zakresie pewien zakres swobody, w ramach którego bez wątpienia mieści się analiza danych ujętych w sprawozdaniu PRTR. Za wykorzystaniem tego dokumentu przemawia jego wysoka wiarygodność wynikająca z faktu, że jego autorem jest sama skarżąca, zobowiązana do sporządzenia sprawozdania za 2008 r. na podstawie art. 236b ust. 1 p.o.ś. Ze znajdującego się w aktach sprawy "Sprawozdania z wykonania pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza dla potrzeb opracowania PRTR" wynika, że opracowanie PRTR sporządzone zostało w oparciu o wskaźniki emisji zanieczyszczeń pyłowo-gazowych wyznaczone na podstawie pomiarów zrealizowanych w przekrojach pomiarowych Komina nr 2 i za IOS 1 w Elektrowni [...] S.A. Sprawozdanie PRTR nie miało zatem charakteru jedynie szacunkowej deklaracji skarżącej odnośnie poziomu emisji a opierało się na wynikach pomiarów.

Zdaniem Sądu, sprawozdanie to odzwierciedla zatem rzeczywisty stan emisji pyłów i gazów do powietrza.

Sąd ocenił jako nietrafny argument skargi odnośnie niewykazania przez organy, że ewidencjonowanie przez skarżącą emisji w sprawozdaniu PRTR nastąpiło według tej samej metodologii co ewidencjonowanie emisji w sprawozdaniu sporządzonym na podstawie art. 286 ust. 1 p.o.ś. Wskazał na kwestię o charakterze formalnym, tj. fakt, że art. 288 p.o.ś. nie ustanawia warunku istnienia, czy też wykazania takiej tożsamości. Rozstrzygającym jest w tej sytuacji to, czy dane przyjęte jako podstawa weryfikacji wykazu sporządzonego na potrzeby ustalenia opłaty, charakteryzują się dostatecznym stopniem skonkretyzowania w odniesieniu do rzeczywistego poziomu emisji w okresie sprawozdawczym. Warunek ten został spełniony w przedmiotowej sprawie, o czym była mowa wcześniej. Sąd podkreślił, że twierdzenia skarżącej odnośnie tego, że wykaz, o którym mowa w art. 286 ust. 1 p.o.ś. oraz sprawozdanie PRTR mogą zawierać różne ustalenia w kwestii poziomu emisji z uwagi na różną metodologię sporządzenia tych opracowań ograniczyły się wyłącznie do tezy ogólnej, niepopartej przynajmniej przykładowym wskazaniem takich istotnych rozbieżności. Od podmiotu posiadającego wieloletnie doświadczenie oraz gruntowną wiedzę praktyczną w materii emisji pyłów i gazów do powietrza, jakim jest skarżąca, dodatkowo reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, takiej konkretyzacji należało oczekiwać. W braku powyższego wspomniane wyżej twierdzenia skarżącej zakwalifikować należało wyłącznie jako mającą wymiar teoretyczny i spekulatywny polemikę z ustaleniami organów. Powyższe nie wystarczyło do zakwestionowania tych ustaleń.

W świetle powyższych okoliczności nie było w ocenie Sądu podstaw do wywodzenia, że poprzez wykorzystanie przez organy orzekające w sprawie sprawozdania PRTR, czyli dokumentu do sporządzenia którego skarżąca była zobowiązana na podstawie ustawodawstwa obowiązującego w okresie, za który opłata została naliczona, że przy weryfikacji prawidłowości ustaleń wykazu sporządzonego przez skarżącą na potrzeby postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty doszło do naruszenia, czy też przedwczesnego zastosowania w sprawie wymienionych w skardze przepisów p.o.ś., czy też ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, przewidujących zastosowanie sprawozdania PRTR w szerszym zakresie niż obecnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Elektrownia "[...]"( obecnie "[...]") S.A., wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) przez błędną wykładnię art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 285 ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. poprzez uznanie, że ustalenie opłaty należnej za korzystanie ze środowiska może być dokonane w oparciu o dane zawarte w sprawozdaniu PRTR (Pollution Release and Transfer Register), mimo że powyższe sprawozdanie ma wyłącznie charakter szacunkowy, statystyczny i informacyjny, a dane w nim zawarte nie pochodzą z pomiarów prowadzonych według przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U. Nr 283, poz. 2842);

2) przez błędną wykładnię art. 236b ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że sprawozdanie PRTR (Pollution Release and Transfer Register) nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego (sprawozdawczego) lecz może stanowić podstawę do ustalenia opłaty należnej za korzystanie ze środowiska;

3) przez nieuwzględnienie dyspozycji przepisu (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego) art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. Nr 130, poz. 1070 ze zm.) polegające na pominięciu okoliczności, że organy administracyjne faktycznie zastosowały do naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska przepis art. 285 ust. 4 p.o.ś., który wejdzie w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2013 r.;

4) przez nieuwzględnienie dyspozycji przepisów (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego) art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Marszałek Województwa mógł obciążyć skarżącego dodatkową opłatą za emisję pierwiastków wykazanych w sprawozdaniu PRTR (Pollution Release and Transfer Ragister) takich jak arsen i jego związki, kadm i jego związki, chrom i jego związki, miedź i jej związki, nikiel i jego związki, ołów i jego związki oraz cynk i jego związki, mimo że pierwiastki te wchodziły w ogólną wartość wagową pyłu, którego emisja została już zaraportowana w wykazie złożonym na podstawie art. 286 ust. 1 p.o.ś. i za którą to emisję skarżący został obciążony opłatą za I półrocze 2008 r.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozstrzygnięcia i wyjaśnienia w przedmiocie zarzutów naruszenia art. 62 i art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. Nr 130, poz. 1070 ze zm.), które to zarzuty stanowią istotę niniejszej sprawy bowiem wskazują na faktyczne zastosowanie przez organy administracji przepisu art. 285 ust. 4 p.o.ś., który wejdzie w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2013 r.;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej zwanej "p.u.s.a.", w zw. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 286 ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U. Nr 283, poz. 2842) poprzez uznanie, że organy administracji mogły przyjąć za podstawę ustalenia opłaty należnej za korzystanie ze środowiska, oprócz danych wymaganych przez w/w rozporządzenie, także dane zawarte w informacyjnym sprawozdaniu PRTR (Pollution Release and Transfer Register);

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji były uprawnione do naliczania opłaty za korzystanie ze środowiska w oparciu o dane ze sprawozdania PRTR (Pollution Release and Transfer Register), mimo iż na dzień wydania decyzji w tym przedmiocie brak było podstawy prawnej do powiązania systemu opłat za korzystanie ze środowiska z systemem sprawozdawczości PRTR oraz mimo że powiązanie systemu sprawozdawczości z systemem opłat (art. 285 ust. 4 p.o.ś.) zostanie wprowadzone dopiero od dnia 1 stycznia 2013 r. na mocy art. 56 pkt 7 w zw. z art. 62 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. Nr 130, poz. 1070 ze zm.), co wskazuje na wyraźną wolę ustawodawcy aby do 1 stycznia 2013 r. opłaty nie były ustalane w oparciu o system sprawozdawczości PRTR;

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że działanie organów administracji odpowiadało prawu, mimo że faktycznie zastosowały one przepis art. 285 ust. 4 p.o.ś., który w dniu wydania decyzji nie stanowił prawa obowiązującego gdyż ustawa, która go wprowadziła zachowuje w tym względzie okres vacatio legis do dnia 1 stycznia 2013 r. (art. 56 pkt 7 w zw. art. 62 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. Nr 130, poz. 1070 ze zm.);

5) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji zebrały w sposób wyczerpujący całość materiału dowodowego i wyjaśniły w całości stan faktyczny, mimo że nie przeprowadziły z urzędu dowodów na okoliczność czy metoda pomiarów emisji na potrzeby sprawozdawczości PRTR (Pollution Release and Transfer Register) odpowiada metodzie pomiarów emisji ustalonej dla wymiaru opłat środowiskowych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji.

Ponadto, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:

a) Poradnika metodycznego w zakresie PRTR dla instalacji spalania paliw –wykonanego na zlecenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska;

b) Sprawozdania z wykonania pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza dla potrzeb opracowania PRTR Elektrownia [...] wykonanego przez [...]" sp. z o.o.:

– na okoliczność, jednorazowego, szacunkowego i statystycznego pomiaru emisji na potrzeby sprawozdawczości PRTR, dokonywanego w przekroju wyłącznie jednego komina (K 2) oraz

– na okoliczność wskaźnikowej metody wyliczania wielkości emisji na potrzeby sprawozdawczości PRTR, w odróżnieniu od ciągłej metody pomiarów emisji w trzech kominach Elektrowni "[...]", która jest określona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji;

c) Miesięcznych raportów stężeń i emisji – K 1 za styczeń-grudzień 2008 r. – wykonanych przez Elektrownię "[...]" S.A.;

d) Miesięcznych raportów stężeń i emisji – K 2 za styczeń-grudzień 2008 r. – wykonanych przez Elektrownię "[...]" S.A.;

e) Miesięcznych raportów stężeń i emisji – K 3 za styczeń-grudzień 2008 r. – wykonanych przez Elektrownię "[...]" S.A.;

f) Miesięcznych raportów stężeń i emisji – IOS 1_WY za styczeń-grudzień 2008 r. – wykonanych przez Elektrownię "[...]e" S.A.;

g) Miesięcznych raportów stężeń i emisji – IOS 2_WY za styczeń-grudzień 2008 r. – wykonanych przez Elektrownię "[...]" S.A.

– na okoliczność, ciągłego (codziennego) pomiaru emisji na potrzeby sporządzenia wykazu emisji będącego podstawą obliczenia opłat środowiskowych (art. 286 ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji), które to pomiary dokonywane były w przekroju trzech kominów (K 1, K 2 i K 3) oraz w dwóch instalacjach odsiarczania spalin (IOS I i IOS II);

h) Zestawienia 1 – Ilości i rodzajów węgla energetycznego przyjętego na stan ewidencyjny w okresie 17-21 listopada 2008 r. – wykonanego przez Elektrownię "[...]" S.A.;

i) Zestawienia 2: Ilości węgla energetycznego przyjętego na stan ewidencyjny w 2008 r. oraz udział % danej kopalni w ogólnej ilości – wykonanego przez Elektrownię "[...]" S.A.;

j) Zestawienia 3: Zakres parametrów jakościowych węgla energetycznego przyjętego na stan ewidencyjny w 2008 r. – wykonanego przez Elektrownię "[...]" S.A.

– na okoliczność spalania przez Elektrownię "[...]" na przestrzeni roku 2008 węgla pochodzącego z 14 różnych kopalni, który różni się składem chemicznym a co za tym idzie na okoliczność, że jedynie ciągły pomiar emisji może być adekwatną podstawą do ustalenia rzeczywistej emisji na potrzeby systemu opłat środowiskowych;

k) "Zestawienia wielkości emisji zanieczyszczeń uwalnianych do powietrza w ramach sprawozdawczości PRTR oraz opłat za emisję naliczonych w oparciu o wskaźniki emisji wyznaczone przez jednostkowy pomiar oraz w oparciu o wartości z poradnika PRTR (wartość MIN i MAX) II PÓŁROCZE 2008" sporządzonego przez Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska Elektrowni "[...]" S.A.

l) "Zestawienia ilości i jakości zużytych paliw w 2008 r. w Elektrowni [...] S.A." sporządzonego przez Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska Elektrowni "[...]" S.A.

– na okoliczność różnicy w opłatach środowiskowych obliczonych na podstawie skrajnych (minimalnych i maksymalnych) wskaźników emisji przewidzianych dla potrzeb sprawozdawczości PRTR, oraz

– na okoliczność nieadekwatności pomiarów emisji na potrzeby sprawozdawczości PRTR dla systemu opłat środowiskowych określonego w art. 286 ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji.

Pismem procesowym skarżąca kasacyjnie poinformowała Naczelny Sąd Administracyjny o zmianie nazwy na "[...]" S.A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarżący kasacyjnie nie jest zwolniony z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu podstaw kasacyjnych. Nie jest też rolą NSA ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena w ramach zarzutu kasacyjnego, czy Sąd I instancji prawidłowo skontrolował, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Przeczy tej zasadzie wniosek dowodowy zgłaszany przez skarżącą w skardze kasacyjnej. Jest to wniosek o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dwunastu prywatnych dokumentów Spółki zgłoszony na różne okoliczności: na okoliczność ciągłego pomiaru emisji na potrzeby sporządzenia wykazu emisji będącego podstawą obliczenia opłat środowiskowych; na okoliczność spalania przez skarżącą kasacyjnie na przestrzeni roku 2008 węgla pochodzącego z 14 różnych kopalni, który różni się składem chemicznym; na okoliczność różnicy w opłatach środowiskowych obliczonych na podstawie skrajnych ( minimalnych i maksymalnych) wskaźników emisji przewidzianych dla potrzeb PRTR oraz na okoliczność nieadekwatności pomiarów emisji na potrzeby sprawozdawczości PRTR dla systemu opłat środowiskowych.

Objęte wnioskiem dokumenty skarżąca kasacyjnie bez przeszkód mogła przedstawić organom administracji gromadzącym materiał dowodowy, zwłaszcza że była do tego wzywana zarządzeniem z [...] maja 2010 r., a wcześniej zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotyczącym przekazania opracowania p.t. "Sprawozdanie z wykonania pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza dla potrzeb opracowania PRTR Elektrownia [...]" nr [...]oraz podania terminów pomiarów. Wymienione sprawozdanie oraz miesięczne raporty stężeń i emisji K-1, K-2, K-3, IOS 1_WY, IOS 2_WY zostały przedstawione organowi administracyjnemu. Pozostałe dokumenty skarżaca objęła dopiero przedmiotowym wnioskiem dowodowym.

Wskazać należy, że zakres zgłoszonego wniosku dowodowego przekracza ramy art. 106 § 3 p.p.s.a., o którego zastosowanie wraz z art. 193 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zawnioskowała. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zatem tak zakreślony wniosek dowodowy nie mógł zostać uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc sie do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, ponieważ dopiero po stwierdzeniu, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny można przejść do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna mieć na względzie, że co do zasady w skardze kasacyjnej nie można skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania przepisu prawa materialnego w sytuacji, gdy z uzasadnienia stanowiska strony wynika, że jej zdaniem wadliwie został ustalony stan faktyczny sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy powyższa reguła nie ma większego znaczenia z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do uznania ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji jako niepełnych i błędnych.

Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nieusprawiedliwione jest twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organy administracji nie zebrały w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego i nie wyjaśniły w całości stanu faktycznego sprawy, gdyż nie przeprowadziły z urzędu dowodow na okoliczność czy metoda pomiarów emisji na potrzeby sprawozdawczości PRTR (Pollution Release and Transfer Register) odpowiada metodzie pomiarów emisji ustalonej dla wymiaru opłat środowiskowych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji.

Wskazać należy, że [...] S.A. (dawniej Elektrownia [...] S.A.) w S. jest podmiotem korzystającym ze środowiska, że jest obowiązana do uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska, tj. emisję gazów i pyłów do powietrza w związku z prowadzeniem instalacji energetycznej służącej do spalania paliwa o nominalnej mocy 6 812,6 MWt, instalacji pomocniczej powiązanej technologicznie, instalacji do przeładunku benzyn silnikowych, spalaniem paliw w silnikach spalinowych – zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.

Zgodnie z art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wynikające z eksploatacji urządzeń, wnosi się na rachunek urzędu marszałkowskiego właściwego ze względu na miejsce rejestracji podmiotu korzystającego ze środowiska, w niniejszej sprawie na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego (art. 277 ust. 2 p.o.ś.). Podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. W przedmiotowej sprawie dotyczy to pierwszego półrocza 2008 r. Obowiązywały wówczas jednostkowe stawki opłat opublikowane w Obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 20 września 2007 r. w sprawie stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2008 (M.P. Nr 68, poz. 754). Objęte nimi były 63 substancje zamieszczone w załączniku Nr 2 – Tabela G tegoż rozporządzenia, w tym były substancje objęte decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji.

Podmiot korzystający ze środowiska poprzez wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza spośród substancji wymienionych w tym Obwieszczeniu, winien naliczać opłaty za korzystanie ze środowiska za wszystkie zanieczyszczenia gazowe i pyłowe, jakie wprowadza do powietrza w wyniku prowadzonej działalności. Wynika to z zasady zawartej w art. 7 p.o.ś. stanowiącej, że zanieczyszczający płaci.

Okresem rozliczeniowym jest półrocze w myśl art. 285 ust. 2 p.o.ś. W tym samym terminie podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do przedkładania marszałkowi województwa wykazu zawierającego informacje i dane wykorzystane do ustalenia wysokości opłat za korzystanie ze środowiska (art. 286 ust. 1 p.o.ś.).

Jeżeli natomiast w wykazie zawierającym informacje i dane w zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat znajdują się informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia, marszałek województwa zobowiązany jest do wymierzenia, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu w myśl art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat, czy też na podstawie innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 2 p.o.ś.).

W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie prowadząca instalacje mogące znacząco zanieczyszczać środowisko, zobowiązana była do uzyskania pozwolenia zintegrowanego ustalającego warunki emisji w myśl art. 201 ust. 1, art. 202 ust. 1 p.o.ś. Pozwolenie takie uzyskała na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2005 r., zmienionej decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. i decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r. W pozwoleniu zostały określone dopuszczalne emisje dla poszczególnych źródeł powstawania i miejsc wprowadzania substancji do powietrza, ale tylko dla tych rodzajów substancji, dla których Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2003 r. Nr 1, poz. 12) ustalił wartości odniesienia i były to: dwutlenek siarki, dwutlenek azotu, pył. Również wymóg prowadzenia pomiarów ciągłych dotyczył tylko tych trzech substancji zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U. Nr 283, poz. 2842).

Z niekwestionowanych ustaleń organu administracji wynika, że skarżąca kasacyjnie w roku 2008 wyemitowała do powietrza siedemnaście innych zanieczyszczeń, nie ujętych w wykazie z dnia 4 sierpnia 2008 r. zawierającym zbiorcze informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za pierwsze półrocze 2008 r. z naliczoną opłatą za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza na kwotę 13 367 130,00 zł, która to opłata została wniesiona w całości na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego.

Były to: metan, podtlenek azotu, amoniak, niemetalowe lotne związki organiczne, arsen i jego związki, kadm i jego związki, chrom i jego związki, miedź i jej związki, rtęć i jej związki, nikiel i jego związki, ołów i jego związki, cynk i jego związki, PCDD+PCDF (dioksyny i furany), benzen, wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne [benzopiren, benzo(b+k)fluoranten, indeno(1,2,3-cd)piren], chlor i jego związki nieorganiczne, fluor i jego związki nieorganiczne.

Potwierdza to sprawozdanie skarżącej kasacyjnie PRTR złożone za rok 2008 dla celów Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń ustanowionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń.

Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tego faktu spór przenosząc na wyliczenie wielkości emisji i opłat za korzystanie ze środowiska z tego tytułu.

Zarzut kasacyjny z tym związany odnosił się do zaakceptowania przez Sąd I instancji braku przeprowadzenia przez organ administracji dowodu na okoliczność czy metoda pomiarów emisji na potrzeby PRTR odpowiada metodzie pomiarów emisji ustalonej dla opłat środowiskowych z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r.

Jest to zarzut nieuprawniony. Nie ma podstaw prawnych do prowadzenia takiego dowodu. Z treści art. 288 ust. 2 p.o.ś. wynika, że w takiej sytuacji, jaka zaistniała u skarżącej marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) innych danych technicznych i technologicznych. Zatem wymieniony przepis w pkt 2 daje podstawy do dowodzenia w inny sposób wielkości emisji.

Związane jest to z faktem, że na datę ustalania stanu sprawy, ani podmiot korzystający ze środowiska, ani organy administracji nie mogą dokonać pomiarów emisji i w związku z tym przy wymierzaniu wysokości opłaty należy zastosować tzw. metodę szacunkową. Zastosowanie tej metody nie wykluczają przepisy prawa ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1757/08 dopuszczające zastosowanie metody szacunkowej. Wynika ona z interpretacji przepisu art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. uwzględniającej zasadę ogólną z art. 7 prawa ochrony środowiska. Jest to zasada "kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia", czyli "zanieczyszczający płaci". Jest to jedna z najstarszych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, która ma zastosowanie na gruncie prawa międzynarodowego i wspólnotowego. Na gruncie prawa międzynarodowego wymienia ją m.in. Deklaracja z Rio de Janeiro (zasada 16) z czerwca 1992 r. W prawie wspólnotowym jej podstawy traktatowe zawarte są w art. 174 ust. 2 TWE (dawny art. 130r ust. 2), który stanowi: Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego (...) opiera się (...) na zasadzie "zanieczyszczający płaci". W tych warunkach stwierdzenie Sądu I instancji, iż art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. daje organom pewien zakres swobody, w ramach którego mieści się analiza danych ujętych w sprawozdaniu PRTR jest w pełni uprawnione.

Słusznie też Sąd I instancji wskazał, że art. 288 p.o.ś. nie ustanawia warunku istnienia tożsamości metodologii służącej ewidencjonowaniu emisji w sprawozdaniu PRTR, oraz ewidencjonowaniu emisji w sprawozdaniu sporządzonym na potrzeby ustalania opłaty z art. 286 ust. 1 p.o.ś. Najistotniejszą rzeczą jest, czy dane przyjęte jako podstawa weryfikacji wykazu sporządzonego na potrzeby ustalenia opłaty charakteryzowały się dostatecznym stopniem skonkretyzowania w odniesieniu do rzeczywistego poziomu emisji zanieczyszczeń w okresie sprawozdawczym.

Nie ma obowiązku prowadzenia dowodu na okoliczność tożsamości metodologii służącej ewidencjonowaniu emisji w obu ww. sprawozdaniach skoro przepis art. 288 p.o.ś. takiego warunku tożsamości nie nakłada. Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie jest uzasadniony.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 286 ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji, poprzez przyjęcie za podstawę ustalenia opłaty należnej za korzystanie ze środowiska, oprócz danych wymaganych przez ww. rozporządzenie, także danych ze sprawozdania PRTR.

Prawidłowo organy administracyjne, a za nimi Sąd I instancji ustaliły, że sprawozdanie PRTR za rok 2008, złożone przez skarżącą Spółkę do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w celu dalszego przekazania dla celów Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, zostało oparte na okresowych pomiarach emisji zanieczyszczeń dla powietrza zrealizowanych w przekrojach pomiarowych komina nr 2 w IOS 1. Zatem nie miało wyłącznie charakteru szacunkowej deklaracji skarżącej odnośnie emisji. Jest dokumentem opartym na danych, na których zgodnie z art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., marszałek województwa mógł opierać swoje ustalenia pozwalające mu określić wysokość opłaty stanowiącej różnicę miedzy opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu.

Podnieść należy, że to skarżąca kasacyjnie nie wykonała należycie ciążącego na niej obowiązku poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska w wysokości odpowiadającej emisji zanieczyszczeń, zgodnie z art. 7, art. 284 ust. 1 i art. 285 ust. 1 p.o.ś. poprzez samookreślenie jej wysokości i uiszczenie w należytej wysokości.

Uruchomiona przez organ procedura z art. 288 p.o.ś. umożliwia zastosowanie metody szacunkowej.

Podnieść należy, że wynika to nie tylko z zasady "zanieczyszczający płaci" z art. 7 p.o.ś. nadającej kierunek interpretacyjny pozostałym przepisom tej ustawy lecz także z innych zapisów ustawy, z których wynika, że nie zawsze, jak w przypadku posiadania pozwolenia zintegrowanego, z uwagi na prowadzenie instalacji, istnieje obowiązek ciągłych pomiarów emisji, co podnosi skarżąca. Przepisy art. 174 ust. 1 w zw. z art. 148 p.o.ś. przewidują też w pewnych sytuacjach okresowe pomiary wielkości emisji. Stąd wniosek, iż gdy prowadzone są wyłącznie okresowe pomiary, istnieje wyłącznie możliwość oszacowania faktycznej wielkości emisji, przy czym przepisy nie precyzują stopnia dokładności takiego szacunku.

Złożone przez skarżącą kasacyjnie sprawozdanie PRTR za 2008 r. opierało się na okresowym pomiarze przewidzianym art. 5 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. nr 166/2006 jako jednej z metodyk będących podstawą sprawozdania. Sprawozdanie to powinno być przygotowane zgodnie z założeniem art. 5 ust. 4 ww. rozporządzenia, tj. przy wykorzystaniu najlepszych dostępnych informacji, które mogą obejmować dane z monitorowania, wskaźniki emisji, równania bilansu masy, pośrednie monitorowanie lub inne obliczenia, oceny techniczne oraz inne metody zgodne z art. 9 ust. 1 rozporządzenia oraz zgodne z metodykami uznanymi na poziomie międzynarodowym, jeżeli są dostępne.

Zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji nie zakwestionowały aby dane zawarte w sprawozdaniu skarżącej PRTR za 2008 r., nie były kompletne, spójne i wiarygodne w myśl wymagań przepisów unijnych.

W toku postępowania administracyjnego oraz przed Sądem I instancji skarżąca kasacyjnie nie wykazała innej metody i sposobu wyliczenia poziomu emisji dodatkowych zanieczyszczeń ujawnionych w sprawozdaniu PRTR, a nieobjętych w wykazie złożonym w dniu 4 sierpnia 2008 r. zawierającym zbiorcze informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20, 43 w zw. z art. 284 ust. 1 i art. 285 ust. 1 p.o.ś.

Nie ma podstawy prawnej, z której wynikałoby, że do zastosowania przez marszałka województwa przepisu art. 288 ust. 2 pkt 2 konieczne jest wyłączne posiadanie pomiarów emisji przeprowadzanych ciągle lub okresowo w myśl § 2 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów emisji, wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 148 ust. 1 p.o.ś.

Wskazać należy, że przepis art. 288 ust. 2 przewiduje dokonanie ustaleń przez marszałka województwa na podstawie właśnie pomiarów dokonanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska (pkt 1) oraz na podstawie innych danych technicznych i technologicznych (pkt 2). Podstawy do ustaleń faktycznych są rozdzielone i wymienione w odrębnych punktach. Z treści przepisu nie wynika łączność ich zastosowania, czego w praktyce nie można wykluczyć, ale nie stanowi to o związaniu prawnym. Podstawy z punktu 2 tegoż przepisu w połączeniu z możliwością stosowania metody szacunkowej prawidłowo stanowiły o przyjęciu danych ze sprawozdania skarżącej PRTR za 2008 r. do ustaleń faktycznych sprawy.

W tych warunkach zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 286 ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 1 p.o.ś. i § 2 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 23 grudnia 2004 r. nie znajduje uzasadnionej podstawy. Organy działały w oparciu o przepisy prawa nie naruszając art. 6 k.p.a. Kontrola Sądu I instancji była prawidłowa. Nie naruszono art. 186 ust. 1 p.o.ś., gdyż wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287 p.o.ś. złożony przez skarżącą kasacyjnie nie zawierał pełnej informacji o emisji zanieczyszczeń do powietrza. Przepis art. 287, do którego odsyła art. 286 ust. 1 p.o.ś., w wersji obowiązującej na 2008 r. przewidywał obowiązek prowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska, aktualizowanej co pół roku, ewidencji zawierającej odpowiednio informację o ilości i rodzajach gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane na podstawie których określono te ilości.

Substancje, które zostały wyemitowane do powietrza w 2008 r. przez skarżącą kasacyjnie powinny zostać wskazane zarówno w wykazie informacji sporządzonym w dniu 4 sierpnia 2008 r. jak i w sprawozdaniu PRTR.

Nieuprawniony jest zarzut skarżącej kasacyjnie, że skorzystanie przez organ administracyjny ze sprawozdania skarżącej PRTR za 2008 r. dokonane w trybie art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. było nieuprawnionym powiązaniem systemu opłat za korzystanie ze środowiska z systemem sprawozdawczości PRTR, mimo że to powiązanie nastąpi dopiero w terminie późniejszy, tj. na datę orzekania przez organy był to termin 1 stycznia 2013 r. (obecnie 1 stycznia 2017 r.) na mocy art. 56 pkt 7 w zw. z art. 62 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że przesuwana data zmiany treści art. 285 ust. 4 p.o.ś. mająca powiązać system sprawozdawczości z systemem opłat stanowi wyraz woli ustawodawcy, aby do tej daty nie ustalać opłaty w oparciu o system sprawozdawczości PRTR.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wymieniona nowelizacja będzie rozwiązaniem systemowym. W przedmiotowej sprawie natomiast Sąd I instancji nie orzekał w przedmiocie systemu dotyczącego składanych informacji o emisji zanieczyszczeń i podstaw prawnych do jego stosowania. Rozstrzygana była indywidualna sprawa skarżącej kasacyjnie w przedmiocie nieobjęcia składanym w dniu 4 sierpnia 2008 r. wykazem informacji, szeregu zanieczyszczeń wyemitowanych przez skarżącą kasacyjnie do powietrza, które to zanieczyszczenia powinny zostać opłacone w ramach prawidłowo określonej ich wysokości. Przypomnieć należy, że obowiązek ich określenia, naliczenia spoczywa na korzystającym ze środowiska.

Organ korzystał z instrumentu prawnego przewidzianego art. 288 p.o.ś. Przepis ten nie wyklucza zastosowana danych zawartych w sprawozdaniu PRTR dotyczących emisji zanieczyszczeń do powietrza. Był to dowód w sprawie, a nie forma zastosowania innego systemu informacyjnego w celu naliczenia opłat za korzystanie ze środowiska.

Z tych samych powodów nieuprawnione jest też twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że organy administracyjne, a za nimi Sąd I, instancji zastosowały przepis art. 285 ust. 4 p.o.ś. w wersji znowelizowanej, mającej wejść w życie w dniu 1 stycznia 2013 r. (obecnie przedłużono termin do 1 stycznia 2017 r.), zgodnie z cytowanym art. 56 pkt 7 w zw. z art. 62 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji.

Analiza akt sprawy nie wykazuje aby organy administracyjne i Sąd I instancji powoływał się na hipotezę przepisu art. 285 ust. 4 w wersji mającej wejść w życie 1 stycznia 2017 r. lub też by w tej wersji przepis ten był stosowany w sprawie. Wskazać należy, że wymieniona wersja przepisu art. 285 ust. 4 brzmi: "Opłatę za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza ustala się na podstawie wielkości rocznej rzeczywistej emisji, określonej w raporcie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji". Natomiast art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy stanowi: "Podmiot korzystający ze środowiska sporządza i wprowadza do krajowej bazy, w terminie do końca lutego każdego roku, raport zawierający informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1–5. dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego". Informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1–5 obejmują: wielkości emisji, wielkości produkcji, charakterystykę surowców i paliw towarzyszących emisjom, środki techniczne mające na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji, wielkości emisji zredukowanej i emisji znikniętej, planowane terminy uruchamiania nowych przedsięwzięć i wielkości planowanych z nich emisji.

Stwierdzić należy, że w żadnym zakresie ustalenia dokonane przez organy administracji, zaaprobowane przez Sąd I instancji, nie dotyczyły wypełnienia przesłanek zacytowanych przepisów.

Sąd I instancji w ogóle nie stosował art. 285 ust. 4 p.o.ś.

W tych warunkach nieuprawniony jest zarzut kasacyjny naruszenia powyższego przepisu w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 6 k.p.a. Nie ma też podstaw do uznania naruszenia art. 7 Konstytucji bowiem działania organów zaaprobowane przez Sąd I instancji były na podstawie i w granicach prawa.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie wyjaśnienia naruszenia art. 62 i art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opisu stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Aby mógł on stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Orzeczenie Sądu I instancji będzie się poddawało kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakonicznych, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia Sądu.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zawiera wszystkie określone przez ten przepis części składowe. Nie można więc przyjąć, że jest ono dotknięte wadą, która powodowałaby konieczność uchylenia uzasadnionego w ten sposób i zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Jest ono jasne i przekonujące co do przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miałoby polegać na niewypowiedzeniu się przez Sąd I instancji co do wszystkich zarzutów skargi, nie może motywować zasadności naruszenia tegoż przepisu, bowiem powoływanie się na taki argument nie może służyć podważeniu zakresu dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności.

Wskazać należy, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji nie stosowały przepisów przejściowych z art. 62 i art. 60a ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. Nie było więc prawnego obowiązku w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. do odnoszenia się do tej wskazanej podstawy prawnej.

Powtórzyć należy, że analiza akt sprawy nie wykazuje aby organy i Sąd I instancji wiązały systemy opłat środowiskowych za emisję z systemem raportowania PRTR. Wymieniony raport skarżącej PRTR za 2008 r. został przyjęty jako dowód w sprawie zawierający dane umożliwiające zastosowanie metody szacunkowej. Dowód ten nie jest wykluczony treścią art. 288 ust. 2 p.o.ś.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się błędnej wykładni art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 285 ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Przede wszystkim wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na czym polegało naruszenie hipotezy wskazanych norm prawnych przez Sąd I instancji. Zarzut ten w rzeczywistości sprowadza się do niewłaściwego zastosowania tych przepisów, przez przyjęcie, że ustalony stan faktyczny sprawy oparty na danych ze sprawozdania PRTR za 2008 r. wypełnia dyspozycję wskazanych przepisów prawnych. Zważywszy, że nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne oparte na powyższym dowodzie w sprawie oraz zważywszy na dopuszczalną z art. 7 p.o.ś. metodę szacunkową pozwalającą na określenie wielkości wyemitowanych zanieczyszczeń do powietrza, nie można stwierdzić niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego z art. 274 ust. 1, art. 285 ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Hipoteza art. 274 ust. 1 p.o.ś. stanowiąca, że wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzonych do powietrza musi być interpretowana w zgodzie z art. 7 ust. 1 p.o.ś. stanowiącym, iż "zanieczyszczający płaci" oraz w zgodzie z art. 273 ust. 1 tej ustawy, że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, a także w zgodzie z art. 284 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska stanowiącym, że to podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Brak określenia we własnym zakresie opłaty w prawidłowej wysokości za wyemitowane zanieczyszczenia do powietrza i brak możliwości ich pomiarów musi prowadzić do dopuszczenia metody szacunkowej aby nie uchybić zasadzie ogólnej z art. 7 ust. 1 p.o.ś.

Prawidłowo zatem stosował i interpretował powyższe przepisy Sąd I instancji.

Nie jest uprawniony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 236b ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. poprzez nieprawidłową ich wykładnię.

Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 236b ust. 1, nie definiował hipotezy tego przepisu. Zatem zarzut, że doszło do naruszenia tego przepisu przez błędną jego wykładnię przy argumentacji, że dokonano tego przez odmowę przyznania sprawozdaniu PRTR wyłącznie charakteru informacyjnego nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Wymieniony przepis nie definiuje pojęcia sprawozdania PRTR zatem również z tego względu nie można mówić o błędnej wykładni co do charakteru wymienionego sprawozdania. Przepis art. 236b ust. 1 p.o.ś. stanowi jedynie o obowiązku przedłożenia przez prowadzącego instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia 166/2006, w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006.

Nie można też uznać zasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnej wykładni powyższego przepisu w powiązaniu z art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. przez odmowę uznania wyłącznie charakteru informacyjnego sprawozdania PRTR.

Wskazać należy, że wymieniony przepis art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. stanowi o podstawie ustaleń faktycznych koniecznych do prawidłowego naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska opartych na danych technicznych i technologicznych. Przepis nie definiuje tych danych.

Sprawozdanie Pollution Release and Transfer Register (PRTR) określone jest przepisami unijnymi rozporządzenia 166/2006. Rozporządzenie to w art. 5 ust. 1 odwołuje się do sporządzenia PRTR w oparciu o dane oparte na pomiarze, obliczeniu, czy oszacowaniu. Wszystkie wskazane metody w rzeczy samej odwołują się do danych technicznych lub technologicznych. Pomiary, to szczegółowo określone dane techniczne co do czasu, miejsca i ilości emisji zanieczyszczeń. Obliczenia, to wielkości wynikające z takich danych wyjściowych jak prowadzona działalność, używane paliwo, wydajność produkcji, współczynniki emisji. Metoda szacunkowa może polegać na określenie emisji poprzez najlepsze założenie lub opinię przy braku pełnych danych na temat uwolnień i transferów, i braku ważnych metodyk obliczenia emisji i wytycznych dobrej praktyki.

Każda z tych metod może być podstawą sporządzenia powyższego sprawozdania PRTR. Zatem nie można uznać z definicji, że tak sporządzone sprawozdanie nie będzie zawierało danych określonych pkt 2 ust. 2 art. 288 p.o.ś. i powinno być odrzucone z założenia przy wykładni tego przepisu.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wprost wskazał na okresowe pomiary będące podstawą do sporządzenia przez skarżącą kasacyjnie sprawozdania PRTR za 2008 r.

Nie można tym samym uznać za trafny zarzut kasacyjny naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego.

Nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, iż Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował przepis prawa materialnego z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji przez nieuwzględnienie treści tego przepisu i w rzeczywistości zastosował do naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska przepis art. 285 ust. 4 w wersji jeszcze nieobowiązującej.

Zarzut o tyle nieuzasadniony, że Sąd I instancji w ogóle nie stosował przepisu art. 285 ust. 4 o czym była już mowa wyżej. Nie stosował też przepisów przejściowych, w tym art. 60a ust. 1 wymienionej ustawy.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji poprzez uznanie, że marszałek województwa mógł obciążyć skarżącą kasacyjnie dodatkową opłatą za emisję pierwiastków wskazanych w sprawozdaniu PRTR takich jak arsen i jego związki, kadm i jego związki, chrom i jego związki, miedź i jej związki, rtęć i jej związki, nikiel i jego związki, ołów i jego związki oraz cynk i jego związki, mimo że pierwiastki te wchodziły w ogólną wartość wagową pyłu, którego emisja została już zaraportowana w wykazie złożonym na podstawie art. 286 ust. 1 p.o.ś., za którą to emisję skarżąca kasacyjnie została obciążona opłatą za I półroczne 2008 r.

Podnieść należy, że zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. została wymierzona skarżącej opłata za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za I półroczne 2008 r. będąca różnicą między opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu nadesłanego przez skarżącą w dniu 4 sierpnia 2008 r.

Zatem nie była to opłata dodatkowa. Zapłacona zaś opłata przez skarżącą kasacyjnie za I półrocze 2008 r. była opłatą samookreśloną przez Spółkę, a nie opłatą którą ją organ obciążył.

Prawidłowość samookreślenia i odprowadzenia opłat za korzystanie ze środowiska obciążą skarżącą kasacyjnie na mocy art. 284 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 273 ust. 1 i art. 7 ust. 2 p.o.ś. Przepisy te skarżąca powinna stosować zgodnie z ich brzmieniem. Nieuwzględnienie w wykazie złożonym 4 sierpnia 2008 r. zanieczyszczeń wyemitowanych do środowiska nie zwalnia skarżącej kasacyjnie z opłat. Przepisy prawa o ochronie środowiska dopuszczają metodę szacunkową ustalenia wysokości opłat za już wyemitowane zanieczyszczenia do powietrza. Pozwala to na realizację zasady ogólnej prawa ochrony środowiska uznawanej na gruncie międzynarodowym, wspólnotowym, krajowym, że zanieczyszczający płaci (the polluter pays).

W zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleniach faktycznych organów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przesłanek art. 84 (każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie) i art. 217 (nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy) Konstytucji.

W podniesionym zarzucie kasacyjnym skarżąca w rzeczywistości domaga się stwierdzenia, że w prawie ochrony środowiska nie obowiązuje metoda szacunkowa, że ogólna zasada z art. 7 ust. 1 sprowadza się do stosowania opłat tylko w tzw. systemie wynikowo-stawkowym, co oznacza, że po wyemitowaniu zanieczyszczeń do powietrza i braku możliwości ich pomiaru, nie jest możliwe obciążanie opłatą za takie korzystanie ze środowiska z uwagi na brak wykazania przez system wskaźnikowy konkretnej ilości wyemitowanych substancji.

Jest to wykładnia przepisów niedająca się pogodzić z ogólną zasadą ochrony środowiska z art. 7 ust. 1 p.o.ś.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.