I OPS 4/25 - Uchwała

Data orzeczenia	2026-03-16	
Data wpływu	2025-12-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Jerzy Stelmasiak
Leszek Kiermaszek
Małgorzata Pocztarek
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich	
Hasła tematyczne	Inne
Nieruchomości	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Podjęto uchwałę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 15 § 1 pkt 3, art. 264 § 1, art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279; art. 7 ust. 1 i 2; Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 28; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Tezy
Nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i urzytkowaniu na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.) nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący SNSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (sprawozdawca) Sędziowie NSA: Wojciech Jakimowicz (współsprawozdawca) Andrzej Jurkiewicz Leszek Kiermaszek Małgorzata Pocztarek Jerzy Stankowski Jerzy Stelmasiak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2026 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2024 r. nr KOC/5289/Go/24 w przedmiocie umorzenia postępowania przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2470/24 zagadnienia prawnego: "Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.) przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 592) w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu?" podjął następującą uchwałę: Nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.) nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu.	
Uzasadnienie
1. Postanowieniem z dnia 20 października 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2470/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: ppsa) przedstawił odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne o następującej treści: "Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.) przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 592, dalej jako: Kpa) w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu?".

W postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że powyższe zagadnienie prawne było już przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 1/23, w której skład siedmiu sędziów przesądził, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu".

W trakcie rozpoznawania sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2024 r. nr KOC/5289/Go/24 w przedmiocie umorzenia postępowania, które to umorzenie nastąpiło z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 1/23, skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie podzielił niektórych zawartych w tej uchwale zapatrywań oraz wniosków. Dlatego też zobowiązany był zadać pytanie w trybie ustanowionym w art. 269 § 1 ppsa, wnosząc do Naczelnego Sądu Administracyjnego o ponowną refleksję w odniesieniu do określenia katalogu stron w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu warszawskiego.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 października 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2470/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że potrzeba zadania pytania wynikała z wątpliwości powstających przy odmiennej niż w podjętej uchwale wykładni niektórych przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a także stąd, że – zdaniem Sądu I instancji – Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt I OPS 1/23 nie zajął się oceną rozważanego zagadnienia prawnego na podstawie przepisów prawa wspólnotowego oraz umowy międzynarodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opowiedział się za poglądem, w istocie przeciwnym do stanowiska zajętego w uchwale o sygn. akt I OPS 1/23, zgodnie z którym nabywca roszczeń opisanych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w drodze umowy cywilnoprawnej, posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu warszawskiego. Za traktowaniem nabywcy wierzytelności dekretowej – obok byłego właściciela, jego spadkobierców, osób nabywających wierzytelność dekretową drogą umowy o dział spadku lub nabycia przedmiotu należącego do spadku – jako strony postępowania administracyjnego w sprawie o wierzytelność opisaną dyspozycją art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przemawia, wedle Sądu I instancji, szereg argumentów, z których najważniejsze ogniskują się wokół, najogólniej mówiąc, cywilnoprawnej natury wierzytelności (roszczeń) dekretowych.

Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Zgodnie z art. 7 ust. 2 tego aktu normatywnego, gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego zawiera normy materialne prawa administracyjnego oraz normę proceduralną regulującą postępowanie administracyjne. Podstawę wyprowadzenia interesu prawnego mogą stanowić wyłącznie przepisy administracyjnego prawa materialnego. Takim przepisem jest art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym konkretnie nazwane prawa – ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy – mogą być ustanowione na rzecz byłego właściciela, który może oczekiwać ich przyznania, o ile nie zajdą negatywne przesłanki. Jest to zatem typowa norma prawa materialnego, gdyż ustanawia konkretne uprawnienia na rzecz konkretnych podmiotów. Stanowi merytoryczną i jedyną podstawę wierzytelności do ustanowienia praw na odebranej nieruchomości, reguluje stosunki prawne między byłym właścicielem a gminą m. st. Warszawy oraz rozstrzyga o treści i istocie wykreowanego stosunku prawnego. Oznacza to, że na podstawie powołanej normy administracyjnego prawa materialnego, były właściciel zawsze i bez wątpienia będzie stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu.

W konsekwencji zachodzi potrzeba zastosowania normy proceduralnej z art. 30 § 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ponieważ, w ocenie Sądu I instancji, wierzytelności dekretowe są dziedziczne i zbywalne, następcy prawni byłego właściciela gruntu warszawskiego, w tym m. in. osoby nabywające wierzytelności w drodze umowy o dział spadku oraz nabywcy zbywalnego prawa do ustanowienia własności czasowej lub prawa zabudowy na podstawie umowy cywilnoprawnej, stają się stronami.

Aspekt proceduralny art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego manifestuje się w tym, że powołana regulacja zawiera samodzielną i jednoznacznie wyrażoną normę prawną statuującą katalog wnioskodawców, a więc krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 7 ust. 1 dekretu należy wykładać z uwzględnieniem historycznych regulacji normujących instytucję strony postępowania administracyjnego. Mając na uwadze stan normatywny relewantny na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w tym w szczególności regulacje obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. nr 36 poz. 341 ze zm.), można dojść do konkluzji, że jako stronę postępowania należało traktować każdego wnioskodawcę (każdy podmiot uprawniony do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu) oraz że stroną był każdy następca prawny wnioskodawcy niezależnie od rodzaju następstwa, także następca singularny. Za tym poglądem przemawia art. 9 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, zgodnie z którym osobą interesowaną jest każdy kto żąda czynności władzy, do kogo czynność władzy się odnosi lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy, jak również art. 9 ust. 2 tego aktu normatywnego, w myśl którego osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu, są stronami. Katalog podmiotów będących stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów dekretu został utrzymany także po wejściu w życie Kodeksu postępowania administracyjnego. W obrocie prawnym brakuje bowiem normy, która w związku z wejściem w życie Kpa pozbawiała przymiotu strony postępowania administracyjnego podmioty (osoby), które były stronami pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

Z powyższego wynika, że zarówno w reżimie powołanego rozporządzenia jak i pod rządami Kpa, za stronę postępowania należy uznać byłego właściciela, a obok niego osoby, które złożyły wniosek o ile należą do kręgu formalnie uprawnionych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, a więc są prawnymi następcami właściciela będącymi w posiadaniu gruntu lub osobami prawa jego reprezentującymi, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownikami gruntu. Art. 7 ust. 1 dekretu – w części zawierającej definicję wnioskodawców w sprawie administracyjnej – ma charakter proceduralny i powinien być odczytywany jako lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa statuującego instytucję strony postępowania administracyjnego, gdyż stanowi znaną prawu polskiemu samodzielną podstawę ustalenia kręgu stron postępowania. Wedle tego zapatrywania stroną postępowania jest więc każdy podmiot wymieniony w art. 7 ust. 1 dekretu, w tym singularny nabywca wierzytelności jako uprawniony do złożenia wniosku, o ile taki wniosek złożył. W razie utraty zdolności prawnej na jego miejsce wchodzą następcy prawni, stosownie do art. 30 § 4 Kpa.

Z uwagi na literalne brzmienie art. 7 ust. 1 dekretu, wedle którego podmiotem, na rzecz którego ma być ustanowione prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy jest jedynie dotychczasowy właściciel, nie jest jasne czy wskazane prawa można także ustanawiać na rzecz następców prawnych byłego właściciela gruntu. Z całą pewnością beneficjentem uprawnienia do przyznania własności czasowej lub prawa zabudowy jest tylko były właściciel nieruchomości warszawskiej. Jednakże krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku, a zatem do wszczęcia postępowania administracyjnego jest szerszy, gdyż poza byłym właścicielem gruntu obejmuje także inne osoby, w tym jego następców prawnych i to bez rozróżnienia, czy są następcami uniwersalnymi czy singularnymi.

Ponieważ wykładnia językowa nie przesądza konkluzywnie tego zagadnienia, konieczne jest posłużenie się wykładnią systemową. Mianowicie analiza treści art. 111a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1077, 1080, dalej jako: ugn), normującego prawa i roszczenia związane z gruntami warszawskimi oraz prawo pierwokupu Skarbu Państwa lub m. st. Warszawy, uprawnia do wniosku, że ustawodawca traktuje zespół uprawnień ustanowionych w art. 7 dekretu jako "prawa i roszczenia", a uprawnienie ustanowione w art. 214 ugn jako "roszczenie". Jeśli chodzi o uprawnienia z art. 7 dekretu, to ustawodawca także wprost dopuszcza ich sprzedaż, a następców prawnych byłych właścicieli nabywających te prawa na podstawie czynności inter vivos oraz dalszych następców prawnych na podstawie takich czynności traktuje jak podmioty, którym przysługują prawa i roszczenia wymienione w art. 7 dekretu albo przysługuje roszczenie wywodzone z art. 214 ugn. Także na mocy art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795), ustawodawca dopuścił możliwość uchylenia, stwierdzenia wadliwości lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dekretowej między innymi w sytuacji, gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości było rażąco sprzeczne z interesem społecznym. Tym samym ustawodawca niejako zaaprobował fakt, że nabywcy roszczeń dekretowych na podstawie czynności prawnej inter vivos byli zasadnie traktowani jako strony postępowania administracyjnego, w którym wydano wadliwe decyzje i uznał tych następców singularnych za strony postępowania przed Komisją Weryfikacyjną.

Zbywalny charakter roszczeń dekretowych był ponadto, jak przypomniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, aprobowany w praktyce orzeczniczej Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku sądownictwa powszechnego już w latach 50-tych XX w. wypracowano stanowisko, zgodnie z którym roszczenie dekretowe stanowiło prawo majątkowe, dziedziczne i zbywalne. Ukształtowane następnie przez kolejne lata orzecznictwo sądowe akceptowało singularnych nabywców praw i roszczeń dekretowych jako strony w postępowaniach administracyjnych, które toczyły się w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdzał w swojej judykaturze, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą dotychczasowego właściciela, bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem świadczy przyznanie mu uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne jak i zbywalne.

Analizując normatywny charakter uprawnień określonych w art. 7 dekretu, Sąd I instancji wskazał w postanowieniu o sygn. akt I SA/Wa 2470/24, że przyznanie na gruncie warszawskim prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, później – od 22 października 1961 r. – prawa użytkowania wieczystego, a od 1 stycznia 2019 r. prawa własności na rzecz byłego właściciela ma niewątpliwie charakter cywilny i materialnoprawny. Treścią tego uprawnienia jest bowiem możliwość domagania się ustanowienia prawa na nieruchomości. Uprawnienie ma zatem także typowo majątkowy charakter. O majątkowym, a nie osobistym charakterze uprawnień z art. 7 dekretu, świadczy także ich dziedziczność, która nigdy nie była kwestionowana. Dziedziczne są jedynie prawa majątkowe (art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071, 1172, 1508, dalej jako: Kc), zatem powołanym wyżej uprawnieniom dekretowym należy przypisać charakter typowo majątkowy, co wyklucza wiązanie ich wyłącznie z osobą byłego właściciela. Sam Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt I OPS 1/23 dopuścił konstruowanie przymiotu strony na podstawie czynności cywilnoprawnych – także umów – gdyż w uzasadnieniu tej uchwały przyjęto, że stronami postępowania są nie tylko spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, ale także ci, którzy ten spadek nabyli na podstawie umowy opisanej w art. 1051 Kc. Uprawniony jest więc wniosek, że w uzasadnieniu uchwały dopuszczono czynność prawną stanowiącą umowę cywilnoprawną o zbyciu spadku jako źródło interesu prawnego z art. 28 Kpa.

Jak podkreślił Sąd I instancji, treścią uprawnień byłego właściciela ustanowionych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego jest uprawnienie do domagania się od podmiotu publicznego konkretnego zachowania w postaci złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu prawa rzeczowego. Po stronie byłego właściciela powstawało zatem prawo żądania od dłużnika spełnienia określonego świadczenia (o ile nie zachodziły przesłanki negatywne), natomiast po stronie podmiotu publicznego powstawał obowiązek polegający na ustanowieniu jednego z dwóch konkretnych praw (o ile nie zachodziły przesłanki negatywne). Były właściciel nabywał zatem prawo do otrzymania świadczenia od dłużnika, czyli wierzytelność. Jednakże ta wierzytelność była warunkowa i przyszła. Warunkowa, gdyż zależna od spełnienia dwóch warunków: objęcia gruntu w posiadanie przez m. st. Warszawa oraz istnienia pozytywnej dla byłego właściciela i ostatecznej decyzji administracyjnej o ustanowieniu praw opisanych w art. 7 ust. 1 dekretu. Natomiast po złożeniu wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu i tym samym wszczęciu postępowania administracyjnego, także mamy do czynienia z wierzytelnością przyszłą i warunkową. Znika jednak warunek złożenia wniosku, bo ten został już złożony; tym samym pozostaje warunek istnienia ostatecznej decyzji administracyjnej o ustanowieniu prawa.

W obu opisanych wyżej wypadkach przyszła wierzytelność jest zbywalna. Za możliwością dokonania przelewu takiej wierzytelności opowiedział się Sąd Najwyższy wskazując w wyrokach z 26 czerwca 2015 r., sygn. akt I CSK 642/14 oraz z 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 379/15, że – o ile w umowie cesji strony inaczej nie postanowiły – przelew wierzytelności przyszłej stanowi czynność zobowiązującą o podwójnym skutku zobowiązująco-rozporządzającym i jedynie samo rozporządzenie polegające na przejściu wierzytelności z majątku dłużnika do majątku cesjonariusza przesuwa się do czasu oznaczenia jej treści (art. 509 Kc). Jeżeli wobec tego zespół uprawnień opisanych w art. 7 ust. 1 dekretu traktować jak przyszłą wierzytelność, to w świetle wyżej przedstawionych, a zasługujących na pełną aprobatę poglądów Sądu Najwyższego należy opowiedzieć się za możliwością jej przeniesienia na inną osobę w drodze czynności inter vivos.

Majątkowy charakter uprawnień z art. 7 dekretu warszawskiego w powiązaniu z administracyjną formą rozstrzygania o nich sprawiają, że wykonanie tych uprawnień jest dwuetapowe. Pierwszy etap polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym organ rozstrzyga czy należy ustanowić prawo rzeczowe na nieruchomości warszawskiej. Odpowiedź negatywna kończy cały proces. W razie pozytywnej odpowiedzi otwiera się drugi etap polegający na zawarciu cywilnoprawnej umowy o ustanowieniu prawa rzeczowego. Do ustanowienia prawa rzeczowego sama decyzja nie wystarcza. Wymagane jest złożenie oświadczeń woli w formie aktu notarialnego. Zakończenie pierwszego etapu ostateczną decyzją o ustanowieniu prawa rzeczowego ma ten skutek, że wierzytelność powstaje, bowiem konkretyzuje się tak w aspekcie podmiotowym (kto na rzecz kogo ma ustanowić prawo rzeczowe) jak i przedmiotowym (jakie prawo i do jakiej nieruchomości ma być ustanowione). Wynika stąd, że uprawnienie do ustanowienia prawa rzeczowego do gruntu warszawskiego ma charakter majątkowy, a nie osobisty. Jest prawem podmiotowym. Polega na możliwości dopuszczenia przez prawo działania byłego właściciela lub jego następców, które to działanie przejawia się możliwością złożenia wniosku o treści wyrażonej w art. 7 ust. 1 dekretu. Byłemu właścicielowi i jego następcom zostało przyznane uprawnienie polegające na oczekiwaniu od organów władzy publicznej określonego zachowania się, tj. ustanowienia prawa do nieruchomości.

W odniesieniu do gruntów zabudowanych, normy zawarte w art. 1, 5 i 8 dekretu warszawskiego przełamywały zasadę superficies solo cedit. O ile bowiem na podstawie art. 1 dekretu grunty przechodziły na własność gminy m. st. Warszawy, to posadowione na nich budynki – stosownie do art. 5 – pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Ten stan miał być z założenia tymczasowy. Kończył się utratą prawa do budynków i przejściem ich własności przez gminę m. st. Warszawa, w razie niezłożenia przez osoby wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu, w wyznaczonym tam terminie, wniosku o przyznanie prawa do gruntu lub w razie negatywnego rozpoznania tego wniosku. Jeśli właściciel budynku zbył prawo jego własności przed zgłoszeniem żądania dekretowego albo w toku sprawy administracyjnej – przed rozpoznaniem tego żądania to przy wykładni zastosowanej w uchwale o sygn. akt I OPS 1/23 rozejście się prawa do budynku z prawem do gruntu ma charakter trwały. Nabywca prawa własności do budynku pozostaje jego właścicielem, ale czerpiąc wierzytelność o prawo do gruntu z umowy cywilnoprawnej nigdy tego prawa nie uzyska, bo nie może być stroną postępowania, w którym o tym prawie rozstrzyga organ administracji. Nieakceptowalny i trwały stan złamania zasady superficies solo cedit prowadzi do nieakceptowalnego skutku, który polega na tym, że właściciel budynku nie może z niego korzystać zgodnie z przysługującym mu na podstawie art. 140 Kc społecznym i gospodarczym przeznaczeniem jego prawa własności, bo nie nabędzie własności gruntu. Tymczasem zamysłem dekretu było doprowadzenie do fuzji praw do gruntu i budynku, zaś późniejsze ustawodawstwo przewidywało ustanawianie silnego prawa do gruntu, prawa rzeczowego w postaci użytkowania wieczystego, a od stycznia 2019 r. – prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył ponadto, że ostateczna decyzja kończąca postępowanie wywołane wnioskiem o prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy jest konstytutywna. Tworzy nowy stan prawny konkretyzując i czyniąc wymagalną wierzytelność o ustanowienie prawa do nieruchomości. Konkretyzacja tej wierzytelności ma także podmiotowy aspekt polegający na wskazaniu osoby, na rzecz której ma być ustanowione prawo do nieruchomości. Wszelkie rozstrzygnięcia konstytutywne – organów administracji publicznej jak i sądów – tworząc nowe stany prawne powinny być adresowane do podmiotów, którym przyznawane są uprawnienia i które mają zdolność prawną. W razie zbycia wierzytelności z art. 7 ust. 1 dekretu rozstrzygnięcia powinny dotyczyć osób, którym te prawa przysługują.

Sąd pytający następnie rozważał uprawnienia ustanowione w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w kontekście mienia. Pojęcie mienia zostało zdefiniowane w prawie polskim, gdzie – stosownie do art. 44 Kc – oznacza ono własność i inne prawa majątkowe, tj. wszystkie podmiotowe prawa majątkowe, tak o charakterze bezwzględnym jak i względnym, w tym wierzytelności i roszczenia, jak również w regulacjach prawnomiędzynarodowych. Mianowicie norma z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności statuuje podstawową zasadę wyrażającą się prawem każdej osoby do poszanowania swojego mienia. Pojęcie mienia na gruncie Protokołu Nr 1 ma znaczenie autonomiczne. Wedle powołanego przepisu mieniem jest nie tylko prawo własności, ale także inne prawa, a nawet korzyści majątkowe, w tym wierzytelności i roszczenia wyrażające się uprawionym oczekiwaniem ich wykonania przez podmiot prawa. Z kolei w myśl art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Ochrona przewidziana w przepisie dotyczy zatem każdego mienia nabytego w sposób przewidziany przez prawo krajowe lub wspólnotowe, przy czym nie ma znaczenia czy nabycia nastąpiło drogą sukcesji generalnej, czy singularnej na podstawie czynności prawnej inter vivos. W konsekwencji uprawnienia ustanowione w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego są mieniem podlegającym ochronie przewidzianej w art. 44 Kc, art. 1 protokołu paryskiego do Konwencji o ochronie praw człowieka i obywatela oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych.

W art. 47 Karty Praw Podstawowych zostało ustanowione prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, jeśli prawa zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone. Ochrona mienia, w tym wierzytelności z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, nabytych następstwem singularnym jest prawem zagwarantowanym w art. 17 Karty Praw Podstawowych. Jeżeli zatem na etapie postępowania administracyjnego nabywca takiej wierzytelności nie otrzyma ochrony prawnej, to powinien ją uzyskać przed sądem administracyjnym. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika powinność sądu unijnego, w tym polskiego sądu administracyjnego, dokonywania wykładni prawa krajowego tak, by zapewnić singularnym nabywcom wierzytelności dekretowych możliwość dochodzenia roszczeń wynikających z tych wierzytelności. Taka wykładnia jest możliwa i ma mocne podstawy normatywne w polskim prawie. Zarazem Trybunał Sprawiedliwości idzie jeszcze dalej, gdyż nakłada na sądy krajowe nakaz niestosowania przepisów krajowych, które uniemożliwiają ochronę uprawnień gwarantowanych przez prawo unijne. Jeżeli więc polski sąd administracyjny nie dostrzega możliwości udzielenia ochrony singularnym nabywcom wierzytelności dekretowych, upatrując przeszkody w prawie krajowym, to powinien odmówić zastosowania przepisów stojących temu na przeszkodzie.

Na Rzeczypospolitej Polskiej spoczywa obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem Unii Europejskiej. Ten obowiązek został wywiedziony przez Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pierwotnych i wtórnych przepisów wspólnotowych oraz ustanowionych w nich zasady pierwszeństwa i zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich za naruszenie prawa unijnego. Jest to instrument służący zapewnieniu efektywności prawa unijnego w krajowym porządku prawnym. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wskazuje, że sądy oraz inne organy państw członkowskich zobowiązane są do wykładni prawa krajowego zgodnie z treścią i celem prawa unijnego. Obowiązek zgodnej wykładni jest aktualny wszędzie tam, gdzie regulacja prawa krajowego podpada pod zakres zastosowania prawa unijnego. Skoro wierzytelności ustanowione art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego stanowią mienie i skoro są zbywalne oraz dziedziczne, to podlegają ochronie ustanowionej w art. 17 Karty Praw Podstawowych. Przy czym podmiotami chronionymi są osoby, którym te prawa przysługują, czyli były właściciel gruntu warszawskiego oraz wszyscy – zarówno generalni jak i singularni – jego następcy prawni.

Z kolei ochrona mienia ustanowiona w Protokole Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wymaga efektywnego środka ochrony prawnej, czyli regulacji służących urzeczywistnieniu (dochodzeniu i wykonaniu) uprawnień do ochrony mienia wywodzonych z prawa unijnego oraz z konwencji. Efektywny środek prawny o charakterze proceduralnym musi zapewnić możliwość dochodzenia i ochrony uprawnień ustanowionych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu również ich singularnym nabywcom, albowiem to ich mienie ma być chronione. Zważywszy na dwuetapowy charakter realizacji opisywanych uprawnień, proceduralnie efektywny środek musi istnieć na etapie postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność zapewnienia singularnym nabywcom uprawnień dekretowych możliwości uczestnictwa w sprawie administracyjnej mającej za przedmiot rozstrzyganie o tych uprawnieniach. Inaczej uprawnienia te nie będą w żaden sposób chronione. Państwo ma zapewnić adekwatne i efektywne środki prawa krajowego dla ochrony uprawnień ustanowionych prawem wspólnotowym lub konwencją, a jeśli na gruncie prawa krajowego wykonanie uprawnień wynikających z prawa unijnego jest niemożliwe bądź nadmiernie utrudnione obowiązkiem organów krajowych jest niezastosowanie rozwiązania danej regulacji prawa krajowego naruszającej wymóg skuteczności, przy czym może to polegać nawet przy zastosowaniu rozwiązań nie występujących w prawie krajowym, czyli przez użycie instrumentów w postaci zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego albo prawa ustanowionego konwencją rzymską lub zastosowaniu zgodnej z prawem unijnym i konwencyjnym wykładni prawa krajowego. Tak pojęta zasada efektywnego środka proceduralnego rodzi po stronie organów administracji krajowej i krajowych sądów administracyjnych bezwzględną powinność zapewnienia singularnym nabywcom uprawnień dekretowych ochrony ich mienia poprzez możliwość udziału w postępowaniach mających za przedmiot rozstrzyganie o ich prawach podmiotowych wywodzonych z dekretu warszawskiego.

2. Stanowisko w sprawie, zawarte przy piśmie z 29 stycznia 2026 r., znak 1001-4.Zp.382.2025, wyraził również Prokurator Prokuratury Krajowej, wnosząc o podjęcie uchwały, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 592) w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu".

Według Prokuratora Prokuratury Krajowej, argumentacja przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniająca w ocenie tego Sądu odstąpienie od poglądu prawnego wyrażonego uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego opiera się na kilku zasadniczych poglądach odnoszących się do wykładni art. 7 dekretu warszawskiego w zestawieniu z art. 28 Kpa, a następnie poddaniu poczynionych na tej podstawie konkluzji analizie z odwołaniem do regulacji zawartych w 17 ust. 1 i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz odnoszącego się do tych regulacji orzecznictwa europejskich trybunałów: luksemburskiego oraz strasburskiego.

Jak wyjaśnił Prokurator Prokuratury Krajowej, Sąd pytający wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia argumenty przemawiające za poglądem, zgodnie z którym zbiór uprawnień ustanowionych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego jest wierzytelnością o charakterze majątkowym, dziedziczną i zbywalną przez czynność prawną. Podkreślenia wymaga fakt, iż konkluzje te w istotnym zakresie, w szczególności w odniesieniu do zagadnienia zbywalności tych uprawnień przez czynność prawną, odbiegają od stanowiska zajętego i obszernie uargumentowanego w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny obszernie uzasadnił pogląd, zgodnie z którym przelew wierzytelności dekretowej należy uznać za "sprzeciwiający się ustawie", co zarówno na gruncie obowiązującego w czasie wejścia w życie dekretu Kodeksu zobowiązań (art. 168), jak i aktualnego Kodeksu cywilnego (art. 509 § 1) uniemożliwiało skuteczne dokonanie przez wierzyciela przeniesienia "wierzytelności w postaci przyszłych podmiotowych praw, których beneficjentem ex lege mógł być wyłącznie dotychczasowy właściciel gruntu ". Niemożność skutecznego dokonania przelewu wierzytelności z art. 7 ust. 1 dekretu "w konsekwencji wyklucza zastosowanie art. 30 § 4 Kpa - zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest, quam ipse habet". Powyższe stanowisko zajęte w uchwale NSA konsekwentnie nawiązuje do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22.

Zdaniem Prokuratora Prokuratury Krajowej, przedstawioną na wsparcie przeciwnego stanowiska, zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, argumentację trudno uznać za dostatecznie pogłębioną, a tym bardziej za przekonującą. Opiera się ona na twierdzeniu, że art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego kreuje po stronie dotychczasowego właściciela wierzytelność warunkową i przyszłą, zależną od spełnienia dwóch warunków:" objęcia gruntu w posiadanie przez m. st. Warszawa oraz istnienia pozytywnej dla byłego właściciela i ostatecznej decyzji administracyjnej o ustanowieniu praw opisanych w art. 7 ust. 1 dekretu", która to wierzytelność jest przenoszalna zarówno w drodze sukcesji generalnej - dziedziczenia, jak i sukcesji singularnej - przez czynność prawną inter vivos.

Nieprzekonujący charakter tego twierdzenia wynika w pierwszym rzędzie z faktu, iż Sąd pytający w żaden sposób nie ustosunkował się do wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu uchwały odnoszących się do przywołanych w postanowieniu Sądu I instancji argumentów.

Szczególnie nieprzekonująca teza, leżąca u podstaw przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska, dotyczy upatrywania podstawy prawnej, z której miałby wynikać interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, a tym samym uprawnienie do udziału w charakterze strony w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu, w normie prawnej o charakterze proceduralnym, zawartej w art. 7 ust. 1 dekretu, której treścią jest, jak to określono w uzasadnieniu postanowienia, "enumeratywne określenie kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku ". Pomijając fakt, że Sąd I instancji stara się dekodować znaczenie tej normy w zakresie legitymizującym udział w postępowaniu w charakterze strony poprzez odwołanie się do pojęcia "osoby interesowanej", określonego w art. 9 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, a więc nieobowiązującym akcie prawnym, nawet w czasie obowiązywania niepozostającym z dekretem w jakiejkolwiek relacji, która uzasadniałaby w oparciu o zestawienie brzmienia obu przepisów dokonywanie wykładni o charakterze systemowym, to odwołując się do treści zapisów zawartych w tym artykule rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej pomija fakt, iż status strony dla "osoby interesowanej" warunkowany był uczestnictwem w sprawie "na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu", co wskazuje na to, iż konstrukcja przepisu legitymizującego udział w postępowaniu w charakterze strony nie odbiegała w swej istocie od konstrukcji normy z art. 28 Kpa, który wszak stanowi o "interesie prawnym lub obowiązku".

W tej sytuacji Prokurator Prokuratury Krajowej uznał za pogląd wyrażony w sposób arbitralny, bez wsparcia go przekonującą argumentacją merytoryczną, stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym "Zestawienie regulacji o kręgu wnioskodawców zawartej w art. 7 ust. 1 dekretu z przepisami zawartymi w art. 9 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem jednoznacznie przesądza, że każdego wnioskodawcę należało traktować jak stronę oraz że stroną był każdy następca prawny wnioskodawcy niezależnie od rodzaju następstwa, w tym następca singularny".

Wedle Prokuratora Prokuratury Krajowej słabość powyżej przedstawionego poglądu pogłębia fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nie ustosunkował się do kluczowych dla wyrażonego w uchwale stanowiska prawnego stwierdzeń odnoszących się do niemożności zastosowania do wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu "uprawnienia kształtowanego podmiotowo i przedmiotowo powołanym przepisem do tego, aby dopiero właściwy organ administracji przyznał legitymowanej osobie określone prawo w drodze decyzji" przepisu art. 30 § 4 Kpa, przewidującego wstąpienie do postępowania dotyczącego praw zbywalnych lub dziedzicznych następców prawnych strony, z uwagi na fakt, że jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ustawodawca wyraźnie wskazał na przyznanie określonych praw dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej, które ma dopiero nastąpić stosownym rozstrzygnięciem ze sfery prawa administracyjnego. Przed wydaniem tego rozstrzygnięcia prawa wymienione w dekrecie warszawskim jeszcze nie istnieją, dlatego nie są objęte art. 30 § 4 Kpa.

Upatrywanie podstawy prawnej do udziału w charakterze strony w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu w normie prawnej o charakterze proceduralnym, co postuluje Sąd pytający, pozostaje zdaniem Prokuratora Prokuratury Krajowej w zasadniczej sprzeczności z ugruntowanym zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i piśmiennictwie, jednoznacznym stanowiskiem, zgodnie z którym pojęcie strony w rozumieniu art. 28 Kpa może być wyprowadzone wyłącznie z administracyjnego prawa materialnego. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego poświęcono bardzo wiele miejsca wskazaniu podstaw do przyjęcia poglądu o konsekwentnej linii orzeczniczej w tym zakresie.

Wobec powyżej zarysowanych słabości argumentacji przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie w jakim starał się on uzasadnić propozycje traktowania art. 7 ust. 1 dekretu jako samoistnej podstawy legitymizującej udział w postępowaniu w charakterze strony, wynikającej z przepisu proceduralnego, pomimo sprzeczności takiego stanowiska z treścią art. 28 Kpa oraz konsekwentną linią orzeczniczą, pozbawione dostatecznego wsparcia merytorycznego stwierdzenie, iż zawarty w art. 7 ust. 1 dekretu "przepis jasno wskazuje na podmioty, które mogą złożyć wniosek", wobec czego "Osoba legitymowana do złożenia wniosku jest stroną postępowania" jawi się jako pogląd arbitralny w stopniu ograniczającym potrzebę jego dalszej analizy.

Jak wskazał Prokurator Prokuratury Krajowej, istotna część rozważań Sądu pytającego, w oparciu o które formułuje on końcowe wnioski wystąpienia, stanowi odwołanie się do aktów prawa międzynarodowego – Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka oraz Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Co najmniej w istotnym zakresie niezgodne ze stanem rzeczywistym jest twierdzenie zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, formułujące zarzut, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego ten "nie zajął się oceną rozważanego zagadnienia na podstawie przepisów prawa wspólnotowego i umowy międzynarodowej". W uzasadnieniu tej uchwały znajduje się bowiem merytoryczne ustosunkowanie do argumentacji Rzecznika Praw Obywatelskich odnoszącej się do przepisu zawartego w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka, wspierającej wyrażony przez niego pogląd, że "najnowszy kierunek wykładni sądów administracyjnych, wedle którego ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz nabywcy roszczenia dekretowego jest niedopuszczalne, może kolidować z Art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności".

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w obszernym wywodzie, którego przekonujący charakter trudno zakwestionować, i próby takiej nie podjął także Sąd pytający, "nie jest również uzasadnione szczegółowe rozważanie zakresu wykładni pojęcia "dotychczasowy właściciel" użytego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w kontekście ewentualnego naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z kolei odnosząc się do argumentacji Sądu pytającego, która prowadzi do uprawnionego w jego ocenie twierdzenia, że stosowanie wykładni przedstawionej w uchwale NSA narusza standardy ochrony mienia ustanowione w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wynikające z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 47 tej Karty, Prokurator Prokuratury Krajowej podkreślił, że orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 28 stycznia 2025 r., C-253/23, wskazywane jako jedyna konkretna podstawa postulowanej w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie interpretacji art. 47 Karty Praw Podstawowych, dotyczy tak zasadniczo odmiennej materii wyznaczającej przedmiotowe granice wnioskowania przedstawionego przez TSUE, iż wysnuwanie jakichkolwiek wniosków z treści tego orzeczenia w odniesieniu do zagadnienia ewentualnej ochrony interesów majątkowych umownych nabywców uprawnień z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Niezależnie od powyższej konstatacji należy jednak zauważyć, iż powoływanie się przez WSA w Warszawie na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zdaje się pomijać fakt, iż przedmiotem wypowiedzi Trybunału luksemburskiego może być wyłącznie tzw. sprawa unijna (dawniej określana jako sprawa wspólnotowa), co w powszechnym rozumieniu tego pojęcia obejmuje taką sprawę, "w której występuje element trans graniczny lub w której roszczenia i zarzuty wywodzone są z bezpośrednio skutecznych przepisów prawa UE bądź też zastosowanie mają przepisy krajowe stanowiące implementację pochodnych aktów prawa UE, albo pojawia się problem dyskryminacji czy odesłania do prawa unijnego" .

Mając na uwadze powyższe, jako przekonujący jawi się pogląd, że bezpośrednie odwoływanie się przez Sąd pytający do art. 17 ust. 1 i art. 47 Karty Praw Podstawowych jako unormowań stanowiących wzorce kontroli ustawodawstwa krajowego prowadzącej do wniosków istotnych dla wykładni art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 Kpa, nie jest trafne. Wniosek ten, jak i fakt, że w przywołanym wyroku TSUE w sprawie C-253/23 art. 47 Karty Praw Podstawowych został przywołany pomocniczo, w praktyce jako dyrektywa interpretacyjna, podczas gdy zasadniczy przedmiot wypowiedzi TSUE stanowiły przepisy stanowiące implementację dyrektywy 2014/104 w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, tym bardziej utwierdza przekonanie, że wynikająca z treści postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie próba zakwestionowania wykładni przyjętej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jako rzekomo prowadzącej do naruszenia standardów ochrony wynikających z tych przepisów, nie może zostać uznana za merytorycznie skuteczną.

3. Stanowisko w sprawie zajął Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 26 lutego 2026 r., znak IV.7004.18.2025.MC, wnosząc o pozostawienie przedstawionego zagadnienia prawnego bez rozpoznania.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich nie ma podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego. Sentencja uchwały NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23 dotyczy wyłącznie kwestii, czy podmiot, który nabył wierzytelność określoną w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego na podstawie umowy przelewu, jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa "do uzyskania prawa" użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu. Odpowiedź NSA na tak zadane pytanie jest negatywna – cesjonariusz z art. 28 Kpa nie może wywodzić swojego interesu prawnego.

Jak wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich, WSA w Warszawie swoje pytanie oparł na założeniu, że w rozstrzyganej sprawie źródłem statusu strony postępowania nie jest art. 28 Kpa, lecz sam dekret warszawski, tj. art. 7 ust. 2 tego dekretu. Sąd wyraźnie stwierdza, że w jego przekonaniu ten ostatni przepis stanowi lex specialis względem art. 28 Kpa i z tego powodu stanowi samodzielną podstawę ustalenia kręgu stron postępowania. Tymczasem sentencja uchwały NSA z 10 kwietnia 2024 r. zawiera interpretację wyłącznie art. 28 Kpa, stwierdzając, że stroną, o której mowa w tym przepisie, nie jest strona umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Sąd pytający, podejmując rozstrzygnięcie w oparciu o przyjętą przez siebie koncepcję, nie zamierza stosować i dokonywać interpretacji art. 28 Kpa, a więc nie będzie to rozstrzygnięcie sprzeczne z sentencją uchwały NSA z 10 kwietnia 2024 r.

Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że specyfiką postępowania przed NSA w trybie art. 269 § 1 ppsa jest, w odróżnieniu od zwykłego postępowania uchwałodawczego, ograniczenie dopuszczalnych rodzajów rozstrzygnięcia. Postepowanie to zawsze musi się zakończyć podjęciem przez NSA uchwały. Ze względu na wyłączenie w art. 269 § 2 ppsa stosowania art. 267 ppsa nie można wydać postanowienia o odmowie podjęcia uchwały ani też przejąć sprawy do rozpoznania. Ustawa procesowa nie reguluje wprost treści rozstrzygnięcia jakie powinno zapaść jeżeli np. stanowisko zajęte we wcześniejszej uchwale nie znajduje w danej sprawie zastosowania, uruchomienie procedury modyfikacji uchwały NSA wynika z błędnego przekonania składu orzekającego w danej sprawie czy też pytanie nie spełnia innego rodzaju warunków. W orzecznictwie, w ślad za doktryną przyjęto, że w takich sytuacjach skład poszerzony NSA powinien podjąć uchwałę o pozostawieniu przedstawionego pytania bez rozpoznania. Z tych względów Rzecznik wniósł o podjęcie przez NSA decyzji procesowej o pozostawieniu przedstawionego zagadnienia prawnego bez rozpoznania.

4. W piśmie z 2 marca 2026 r. skarżąca G. S. wniosła o podjęcie uchwały, że:

" 1. Nabywcy roszczeń do gruntu wynikających z art. 7 dekretu z dnia 16 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.), który nabył te roszczenia na podstawie czynności prawnej prawa cywilnego dokonanej po podjęciu przez Naczelny Sąd administracyjny uchwały w dnia 10 kwietnia 2024 r., I OPS 1/23, nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.) w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów powołanego dekretu.

2. Wykładnia dokonana w niniejszej uchwale wiąże od dnia jej podjęcia."

Formułując wniosek ewentualny skarżąca wniosła o przekazanie sformułowanego w postanowieniu zagadnienia prawnego, na podstawie art. 264 § 4 ppsa, do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca wskazała, że nie oponując podjęciu przez NSA uchwały o treści odmiennej (przeciwnej) do uchwały z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, wnioskuje o podjęcie uchwały o skutku prospektywnym (ex nunc).

5. Działając na podstawie art. 15 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej pismem z 9 marca 2026 r. Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej przedstawiła pogląd:

"1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykazał, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 października 2024 r. niezbędne jest odstąpienie od wiążącego stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r. o sygn. akt I OPS 1/23. W konsekwencji, zgodnie z art. 269 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., w sprawie powinna zostać wydana uchwała pozostawiająca przedstawione zagadnienie prawne bez rozpoznania.

2. Nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 Dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów Dekretu."

6. Zrzeszenie O. wniosło o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

"1) Czy na gruncie praw zagwarantowanych normami art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych oraz normą art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, oraz normą art. 1 do Protokołu nr 1 do Konwencji dopuszczalne jest ograniczenie możliwości zrealizowania praw opisanych w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.) przez nabywców i spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości?

2) Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.) przysługuje w związku z ochroną gwarantowaną normami art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych oraz normą art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz normą art. 1 do Protokołu nr 1 do Konwencji przymiot strony w aktualnym brzmieniu normy art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu?

3) Czy norma zawarta w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.) zawiera samodzielną definicję strony podlegającej ochronie, gwarantowanymi normami art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych oraz normą art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, oraz normą art. 1 do Protokołu nr 1 do Konwencji prawami?"

7. Na rozprawie w dniu 16 marca 2026 r. pełnomocnik uczestników J. S. i J. P. wniósł na podstawie art. 264 § 4 ppsa, o przekazanie zagadnienia prawnego do rozpoznania pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej NSA.

8. Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należało zbadać, czy zostały spełnione przesłanki podjęcia nowej uchwały, która doprowadzi do zmiany stanowiska wyrażonego w uchwale o sygn. akt I OPS 1/23.

Podstawę normatywną wniosku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w postanowieniu z dnia 20 października 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2470/24, stanowił art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 1 ppsa. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Natomiast w świetle art. 187 § 1 ppsa, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Wydanie ponownej uchwały wymaga łącznego zaktualizowania się normatywnie określonych okoliczności, które można wyinterpretować z treści przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, w tym w szczególności z art. 269 § 1 ppsa.

Po pierwsze, musi zachodzić tożsamość przedmiotowa pomiędzy zagadnieniem rozstrzygniętym w kwestionowanej uchwale, a zagadnieniem, które ma być ponownie przesądzane. Niepodzielenie przez pytający skład orzekający stanowiska zajętego w uchwale powinno odnosić się do tego samego zagadnienia prawnego i w takim samym zakresie, w jakim zostało ono uprzednio rozstrzygnięte przez skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia 6 października 2025 r., sygn. akt I OPS 2/24, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zainicjowanie przez skład orzekający trybu postępowania uregulowanego w art. 269 ppsa w przypadku zamiaru odstąpienia od dotychczasowego stanowiska wyrażonego w podjętej wcześniej uchwale wiąże się z koniecznością zachowania określonych wymogów dotyczących tożsamości zagadnienia będącego przedmiotem już podjętej uchwały z zagadnieniem przedstawianym do rozstrzygnięcia przez skład orzekający.

Z kolei w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2020 r., sygn. akt II FPS 1/20 wskazano, że zwrot normatywny "przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia", o którym mowa w art. 269 § 1 ppsa należy odczytywać łącznie z poprzedzającym go zwrotem "nie podziela stanowiska zajętego w uchwale". Będzie to oznaczać, że każdy skład orzekający sądu administracyjnego, chcący skorzystać z procedury przewidzianej w art. 269 § 1 ppsa i przełamać wiążące w tej uchwale stanowisko, powinien być związany treścią pytania, które tą uchwałę wywołało. Odnosi się to zarówno do pytania zawartego we wniosku właściwego podmiotu w przypadku pytań abstrakcyjnych bądź pytania zwartego w postanowieniu NSA w przypadku pytań konkretnych. Innymi słowy, zadane pytanie przez sąd administracyjny w trybie art. 269 § 1 ppsa powinno być tożsame (identyczne) z pytaniem, które wywołało przełamywaną uchwałę.

Po drugie, z treści art. 269 § 1 ppsa ab initio wynika, że ponowienie uchwały jest dopuszczalne, w sytuacji, gdy "(...) jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale (...)". Przyjmuje się, że zwrot "jakikolwiek skład sądu administracyjnego" użyty w tym przepisie oznacza, iż przewidziana w art. 269 § 1 ppsa procedura może być podjęta zarówno przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i przez skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest to zresztą jedyna sytuacja, w której z inicjatywą podjęcia uchwały może wystąpić skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego (A. Kabat, Art. 269, w: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, s. 895; T. Woś, Art. 269, w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 1277).

Po trzecie, z przepisu art. 269 § 1 – 3 ppsa, kompleksowo normującego ponowienie uchwały, nie sposób wywieść, aby ustawodawca wprowadzał jakieś ograniczenia temporalne co do możliwości zwrócenia się z wnioskiem o ponowne podjęcie uchwały. Oznacza to, że przedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego może nastąpić w każdym czasie po podjęciu kwestionowanej uchwały.

Spełnienie powyższych przesłanek, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, otwiera drogę do podjęcia nowej uchwały w takim składzie, w jakim została podjęta uchwała kwestionowana – w tym przypadku w składzie siedmiu sędziów Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynika to z treści art. 269 § 2 ppsa, zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w § 1, skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Jednocześnie w zd. drugim tego przepisu ustawodawca wyłączył stosowanie przepisu art. 267 ppsa, który z kolei dopuszcza, w formie postanowienia, odmowę podjęcia uchwały, zwłaszcza gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości.

Odczytując łącznie powołane regulacje należy stwierdzić, że z racji spełnienia wszystkich przesłanek do ponownego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 2470/24, skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miał kompetencji do odmowy podjęcia niniejszej uchwały. Jak bowiem wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2020 r., sygn. akt II FPS 1/20, skoro z treści art. 269 § 2 ppsa wynika, że nie stosuje się przepisu art. 267 ppsa oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć w tym trybie postanowienia o odmowie udzielenia odpowiedzi, gdyż ustawodawca nie dopuszcza w tym względzie żadnych wyjątków, a postępowanie wdrożone na podstawie art. 269 § 1 ppsa zawsze musi zakończyć się podjęciem uchwały. Zdaniem A. Kabata, taka forma zakończenia tego postępowania będzie obowiązkowa także i wtedy, gdy stanowisko zajęte we wcześniejszej uchwale nie ma w danej sprawie zastosowania, a powodem uruchomienia rozważanej procedury było błędne przekonanie składu orzekającego sądu administracyjnego o istnieniu takiej możliwości (A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zagadnienia wybrane) - materiał na Konferencję sędziów NSA, Popowo 20-22 października 2003 r., Warszawa 2003, s. 128). Także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 5/15 wskazano, że z uwagi na treść art. 269 § 2 in fine ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak odmówić podjęcia uchwały nawet wówczas, gdy kwestionowane stanowisko zajęte w uchwale nie ma zastosowania w danej sprawie.

9. Tryb postępowania określony w art. 269 § 1 ppsa polega na ponownym wyjaśnieniu przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych albo na ponownym rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Niezależnie od tego, czy podjęcie nowej uchwały dotyczy zagadnienia rozstrzygniętego w uchwale abstrakcyjnej (art. 15 § 1 pkt 2 ppsa) czy konkretnej (art. 15 § 1 pkt 3 ppsa), skutkiem nowej uchwały zawierającej inne aniżeli uchwała "pierwotna" rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego, jest przełamanie mocy wiążącej uchwały, która już wcześniej przesądziła konkretną kwestię. Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowią jeden z kluczowych – jeżeli nie najważniejszy – procesowy mechanizm zapewniania jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego (zob. R. Hauser, W Sawczyn, J. Siegień, Mechanizmy zapewniające jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2021, nr 1-2, s. 267-269). Podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że został uzyskany stan jednolitości orzecznictwa w sprawach podstawowych, który stanowi istotną wartość instrumentalną, służącą do osiągnięcia szerszego celu, jakim jest sprawiedliwość orzecznictwa (por. M. Zieliński, Jednolitość wykładni prawa, w: Jednolitość orzecznictwa w sprawach karnych, red. S. Waltoś, Kraków 1998, s. 50). W tej sytuacji podjęcie nowej uchwały w trybie art. 269 ppsa, zmieniającej stanowisko wyrażone w uchwale "pierwotnej" ma i taki skutek, że podważa tę wartość. Wprawdzie od momentu ogłoszenia nowej uchwały stan jednolitości orzecznictwa wraca do równowagi, ale jednak jej podjęcie oznacza zmiany w jednolitym stanowisku orzeczniczym. Dlatego też w formułowaniu wniosku o nową uchwałę na podstawie art. 269 ppsa należy zachować najdalej idącą ostrożność. Taki wniosek powinien dotyczyć jedynie tych przypadków, w których nie budzi wątpliwości, że konieczna jest modyfikacja poglądu prawnego, gdyż pojawiły się nowe argumenty lub okoliczności na tyle istotne, że uzasadniają uruchomienie sformalizowanych procedur korekty jednolitego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

10. Przechodząc do rozpoznania zagadnienia objętego wnioskiem Sądu I instancji należy najpierw zauważyć, że podjęcie ponownej uchwały wymaga ustosunkowania się do podniesionych w postanowieniu o sygn. akt I SA/Wa 2470/24 argumentów z uwzględnieniem treści uchwały, do której przełamania dąży Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Pytanie prawne ujawniło się w realiach sądowej kontroli konkretnej sprawy administracyjnej. Zwracając się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o ponowne rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, Sąd I instancji powołuje szereg okoliczności, które – wedle składu pytającego – powstały przy odmiennej aniżeli w tej uchwale wykładni przepisów prawa. Obecny skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje jako swój pogląd wyrażony w uchwale o sygn. akt I OPS 1/23. Dlatego też, kierując się tym, że przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych zostały już wyjaśnione w drodze uchwały, a obecny skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni aprobuje jej sentencję, konieczne będzie odniesienie się do twierdzeń Sądu I instancji w zakresie, w jakim zmierzają one do podważenia zasadniczego zapatrywania wyrażonego w sentencji uchwały o sygn. akt I OPS 1/23, a uszczegółowionego w jej uzasadnieniu. W rezultacie doprowadzi to do udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu o sygn. akt I SA/Wa 2470/24.

11. W sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji, dotychczasowa właścicielka gruntu warszawskiego, który nabyła na podstawie umowy kupna z 15 lipca 1936 r., jeszcze przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, w dniu 15 lutego 1949 r. złożyła wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Zgodnie z art. 1 dekretu własność tego gruntu przeszła na własność gminy m. st. Warszawy. Następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej – stała się własnością Skarbu Państwa, po czym – stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy, prawo do gruntu nabyło m. st. Warszawa. Obecnie sporny grunt stanowi działki o nr ew. [...] i [...] z obr. [...].

Na mocy umowy notarialnej z 24 marca 1949 r., dotychczasowa właścicielka gruntu zbyła plac i budynek na przedmiotowej nieruchomości wraz z przysługującymi do niego roszczeniami dekretowymi.

Wnioskiem z 25 czerwca 1964 r. nabywca gruntu wystąpiła z żądaniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Decyzją z 27 kwietnia 1968 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło przyznania prawa użytkowania wieczystego.

W kolejnym kroku decyzją z 31 sierpnia 2016 r., wydaną po rozpoznaniu wniosku następcy prawnego pod tytułem ogólnym po nabywcy nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 27 kwietnia 1968 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], związanego z własnością lokali nr [...], [...] i [...], bowiem nie można w tej części wobec wywołania tą decyzją nieodwracalnych skutków prawnych stwierdzić nieważności, a w pozostałej części stwierdziło nieważności tej decyzji.

Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 15 lipca 2024 r. umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem z 25 czerwca 1964 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Umarzając postępowanie Prezydent m. st. Warszawy powołał się na uchwałę o sygn. akt I OPS 1/23. Organ wyjaśnił, że z uwagi na treść tej uchwały, nabywca roszczeń do gruntu warszawskiego nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie uzyskania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

12. Z relacji przebiegu postępowania w tej sprawie wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela stanowiska zajętego w uchwale o sygn. akt I OPS 1/23 argumentując w pierwszej kolejności, iż uprawnienia ustanowione w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu są wierzytelnością, która ma charakter typowo majątkowy, a nie osobisty; w konsekwencji chodzi o prawo dziedziczne i zbywalne w drodze czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego. Mimo, iż powyższe stanowisko znajduje pewne oparcie w faktach historycznych dotyczących tzw. gruntów warszawskich, rzutujących poniekąd na obecną praktykę stosowania prawa, to jednak sformułowano je w oderwaniu od tożsamości podstawowych instytucji prawa administracyjnego, jak również z pominięciem delimitacji prywatno i publicznoprawnej sfery regulacji prawnej.

13. Bezpośrednio po zakończeniu II wojny światowej władze państwowe zaczęły wprowadzać, w ramach rozłożonego w czasie procesu, regulacje ekspropriacyjne, a wśród nich dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Oficjalnie u podstaw wydania tego aktu normatywnego legły przyczyny natury planistycznej – działania zmierzające do odbudowy zrujnowanej stolicy – lecz faktycznym, nawet jeżeli pobocznym skutkiem dekretu warszawskiego, było przejmowanie przez państwo gruntów warszawskich w drodze wywłaszczenia, ich nacjonalizacja par excellence.

Dość szybko po wejściu w życie dekretu warszawskiego ujawniło się zjawisko tzw. "handlu roszczeniami dekretowymi". Handel ten był spowodowany różnymi motywacjami. Niektórzy przedwojenni właściciele lub ich spadkobiercy, zniechęceni perspektywą wieloletnich procesów sądowych, niepewni przy tym ostatecznych rozstrzygnięć lub niebędący w stanie sfinansować łączących się z taką procedurą kosztów obsługi prawnej i wpisów sądowych, decydowali się na zbycie przysługujących im praw do dochodzonej nieruchomości (S. Łazarewicz, Cywilnoprawne aspekty rewindykacji gruntów warszawskich – dzisiejsze problemy z dawnym dekretem, w: Przeciwdziałanie patologiom na rynku nieruchomości, red. W. Pływaczewski, Warszawa 2018, s. 58 i dalej). Wykształciła się praktyka przenoszenia praw dekretowych, określanych w tamtym czasie "prawami majątkowymi", lub "roszczeniami", która, co do zasady, była akceptowana w obrocie prawnym (zob. S. Rudnicki, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013, s. 74).

Pogląd prawny, że prawo określone w art. 7 dekretu warszawskiego może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, utrwalił się stosunkowo wcześnie w praktyce notarialnej. Przyjmowano tutaj, że jest to prawo zbywalne i dziedziczne, albo uznawano je co najmniej za ekspektatywę takiego prawa. Na ogół nie kwestionowano uprawnień osób wywodzących swoje następstwo prawne z umowy o nabycie tych uprawnień, gdyż brakowało uzasadnionych podstaw do zawężenia pojęcia "następca prawny" z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego jedynie do następstwa uniwersalnego, a więc nabycia pod tytułem ogólnym (dziedziczenie, nabycie spadku, udział w spadku) i wyłączenia przejścia prawa w drodze sukcesji singularnej. Takie ograniczenie musiałoby bowiem wynikać z wyraźnego przepisu ustawowego, którego dekret warszawski nie zawiera (S. Rudnicki, w: Prawo obrotu nieruchomościami, red. S. Rudnicki, Warszawa 2001, s. 778).

Prezentowane zapatrywanie, typowe dla cywilnoprawnego oglądu praw dekretowych, wymaga w tym miejscu wstępnego uściślenia, które zostanie rozwinięte w dalszych partiach uchwały. Mianowicie eksponując prywatnoprawny punkt widzenia, abstrahuje ono od układu podmiotowego określonego w dekrecie, a rozumianego przez pryzmat instytucji publicznoprawnych. Następcy prawni, a więc – wedle terminologii dekretu – "prawni następcy właściciela" gruntu, byli tymi podmiotami, które mogły wystąpić z wnioskiem o przyznanie prawa na gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi. Zatem nabycie uprawnień, czyli ich sukcesja pod tytułem szczególnym, oznaczałoby jedynie możliwość wszczęcia postępowania unormowanego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego (uprawnienia w sferze prawa administracyjnego procesowego), nadal jednak z przyznaniem prawa na gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi (uprawnienia w sferze prawa administracyjnego materialnego).

Niemniej, powyższe stanowisko dotyczące charakteru praw dekretowych znalazło wyraz w judykaturze. W orzeczeniu z dnia 16 stycznia 1952 r., sygn. akt C 650/50, Sąd Najwyższy stwierdził, że do przelewu praw dekretowych stosuje się wprost art. 168 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. – Kodeks zobowiązań (Dz.U. 1933 nr 82 poz. 598). Powyższe orzeczenie Sądu Najwyższego, prekursorskie dla wykładni i stosowania przepisów dekretowych – gdyż explicite opowiadające się za dopuszczalnością transakcji omawianymi prawami – nie uzyskało powszechnej aprobaty. Zgłaszano zastrzeżenia, czy były właściciel gruntu warszawskiego "może prawnie skutecznie przenieść na inną osobę swoje uprawnienia do żądania przyznania mu własności czasowej, do czasowego korzystania z gruntu oraz do odszkodowania w razie nieuwzględnienia wniosku o przyznanie własności czasowej. Na pytanie to trudno zdaje się odpowiedzieć jednolicie. Żądanie przyznania własności czasowej nie jest (...) prawem cywilnym, dlatego nie można by uznać, że stosuje się tutaj wprost czy analogicznie przepis art. 168 Kodeksu zobowiązań, przewidujący dopuszczalność przelewu wierzytelności (...)" (J. Marowski, Problematyka prawna użytkowania gruntów rolnych, Warszawa 1959, s. 55). Autor tych wątpliwości wskazywał, przywołując wyrażoną przez Sąd Najwyższy dopuszczalność stosowania art. 168 Kodeksu zobowiązań do przelewu praw dekretowych, iż "nie można by jednak również wyciągnąć z tego przepisu wniosku a contrario, że przelew nie jest w tym przypadku dopuszczalny. Zagadnienie (...) dopuszczalności przelewu uprawnień, nie mających charakteru cywilnoprawnego, nie może być rozstrzygane na podstawie przepisów prawa cywilnego (...)" (J. Marowski, Problematyka prawna użytkowania gruntów rolnych, Warszawa 1959, s. 55).

Problematyka praktyki stosowania prawa obejmującej dopuszczalność zbywania uprawnień z art. 7 dekretu warszawskiego była więc intensywnie dyskutowana w doktrynie prawniczej, gdzie próbowano przesądzić kwestię możliwości sukcesji singularnej tych uprawnień. Owocowało to rozmaitymi ocenami, formułowanymi przeważnie z pozycji prywatnoprawnych. I tak np. wskazywano, że jest to prawo, które wchodzi w skład spadku (K. Potrzebowski, Pytania i odpowiedzi prawne, "Palestra" 1972, nr 7-8, s. 100), może jednak być przedmiotem zbycia (S. Ciochosz, T. Szawłowski, O własności nieruchomości na obszarze m. st. Warszawy, Warszawa 1960, s. 21), nawet po wydaniu ostatecznej decyzji o odmowie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (D. Kozłowska, E. Mzyk, Grunty warszawskie, Zielona Góra 2000, s. 116). Podkreślano, że umowy w przedmiocie przelewu praw byłych właścicieli są skuteczne, ale tylko w części dotyczącej uprawnień cywilnoprawnych (korzystania z gruntu i prawa do odszkodowania za grunt w razie nieprzyznania własności czasowej), ponieważ zastosowanie wprost lub per analogiam art. 168 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. – Kodeks zobowiązań w odniesieniu do uprawnień z art. 7 dekretu warszawskiego, umożliwiałoby spekulację terenami budowalnymi (J. Marowski, Problematyka prawna użytkowania gruntów rolnych, Warszawa 1959, s. 55-56).

Przeważył i utrwalił się pogląd, że prawa dekretowe są nie tylko dziedziczne, co raczej nie było kwestionowane, ale i zbywalne. Jako takie mogły być, ze względu na ich cywilnoprawną naturę, przenoszone także w drodze umowy. Stąd też wywodzi się stanowisko, że obowiązkowi ustanowienia na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu lub jego następców prawnych prawa użytkowania wieczystego odpowiada, po stronie podmiotu uprawnionego, zbywalne i dziedziczne prawo majątkowe, choć realizowane w toku postępowania administracyjnego (M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012, s. 35). Analogiczne zapatrywanie na istotę uprawnień ustanowionych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu o sygn. akt I SA/Wa 2470/24, które zmierza do podważenia argumentacji podniesionej w uchwale o administracyjnym – publicznoprawnym – statusie praw dekretowych.

14. Powyższe twierdzenie należy rozpatrywać z uwzględnieniem specyfiki zakresu podmiotowego regulacji dekretu warszawskiego, mając na uwadze repartycję sfer prawnych, a także w kontekście relewantnych uprawnień normatywnie przypisanych podmiotom wskazanym w dekrecie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z kolei wedle art. 7 ust. 2 gmina miała uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

W pierwotnym brzmieniu przepisów dekretowych przedmiotem wniosku składanego przez uprawniony podmiot było żądanie przyznania na gruncie warszawskim jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W wyniku zmian stanu normatywnego, drobiazgowo zrelacjonowanych w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 1/23, "prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawo zabudowy za opłatą symboliczną" zostało zastąpione prawem użytkowania wieczystego.

Istotne jest, że z powołanych wyżej regulacji dekretowych wynika, iż wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego mógł zostać złożony przez różne podmioty, które – opierając się bezpośrednio na treści regulacji prawnej – można podzielić na dwie grupy. Po pierwsze, jest to sam dotychczasowy właściciel gruntu warszawskiego, który mógł samodzielnie wystąpić w tej sprawie z wnioskiem. Po drugie, są to podmioty, które nie będąc dotychczasowym właścicielem gruntu mogły wystąpić z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Grupa ta obejmuje prawnych następców właściciela, będących w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkowników gruntu.

Wprowadzona kategoryzacja jest newralgiczna, gdyż w świetle dyrektyw gramatycznych, przyznanie prawa użytkowania wieczystego, niezależnie od tego, który z podmiotów określonych w art. 7 ust. 1 dekretu wystąpił z wnioskiem, odbywa się zawsze na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. Podmioty z drugiej grupy posiadają legitymację formalną w postępowaniu w sprawie przyznania na gruncie warszawskim użytkowania wieczystego. Z kolei uprawnienie w znaczeniu materialnym miał zawsze dotychczasowy właściciel gruntu, skoro – z mocy dekretu – dotyczyło ono przyznania prawa na rzeczy cudzej, a więc na gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi. Podział na podmioty legitymowane formalnie oraz materialnie był o tyle racjonalny, że nie zawsze w panujących wówczas realiach powojennych, dotychczasowy właściciel gruntu mógł osobiście wystąpić z wnioskiem w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę m. st. Warszawę (migracje ludności, wywózki na tzw. roboty przymusowe do III Rzeszy, a następnie w głąb Związku Sowieckiego, deportacje ludności, zniszczenia w mieście, itd.).

Wprowadzona przez prawodawcę dystynkcja jest kluczowa dla ukształtowania podmiotowo ujętych praw i obowiązków w sferze regulacji administracyjnoprawnej. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego mogło wywoływać skutki materialnoprawne wyłącznie wobec dotychczasowego właściciela gruntu, bowiem to właśnie jego i tylko jego pozbawiono własności nieruchomości, która z dniem wejście w życie dekretu warszawskiego przeszła na własność gminy m. st. Warszawy. Dlatego czynność konwencjonalna polegająca na złożeniu wniosku w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu miała charakter procesowy, natomiast interes prawny w uzyskaniu tego uprawnienia posiadał dotychczasowy właściciel gruntu. To rozróżnienie nabrało szczególnej doniosłości po wejściu w życie Kodeksu postępowania administracyjnego.

15. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym nie podważa faktu istnienia opisanej wyżej praktyki zbywania (przelewu) praw dekretowych na podstawie umowy cywilnoprawnej, nawet jeżeli istniały wątpliwości co do oceny skutków prawnych tej czynności podnoszone w teorii prawa prywatnego. W dekrecie warszawskim zostało uregulowane prawo złożenia wniosku – roszczenia – wyrażającego żądanie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego. Była to wierzytelność dotychczasowego właściciela (uprawnionego) wobec m. st. Warszawy (zobowiązanego), której treść stanowiło przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a więc sui generis instytucji prawa cywilnego.

Możliwą – dopuszczalną – podstawę obrotu omawianymi wierzytelnościami stanowił pierwotnie art. 168 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. – Kodeks zobowiązań, zgodnie z którym wierzyciel może bez zezwolenia dłużnika przelać swą wierzytelność na osobę trzecią, o ile to nie sprzeciwia się właściwości zobowiązania, ani przepisom ustawy. Należy zauważyć, że przeniesienie wierzytelności w drodze konsensualnej czynności prawnej nie powodowało, że w miejsce dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego wstępował, w sferze materialnoprawnej, nabywca wierzytelności. Na mocy umowy cywilnoprawnej stawał się on właścicielem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego – nadal na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu.

Jeżeli do zbycia (przelewu) praw dekretowych dochodziło na podstawie umowy wzajemnej, to tylko ze skutkiem w sferze materialnego prawa cywilnego i tylko z drogą przed sądem powszechnym jako właściwym trybem dochodzenia praw. Po pierwsze, dlatego, że chodzi o zobowiązanie, którego dochodzenie odbywa się w postępowaniu sądowym w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego; najpierw na podstawie art. 2 § 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. – Kodeks zobowiązań, a później stosownie do art. 353 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. W przypadku sporu pomiędzy sprzedającym a nabywcą wierzytelności, wynikłego z zaspokojenia interesów majątkowych dotychczasowego właściciela gruntu, jednakże z uszczerbkiem dla nabywcy roszczenia bądź odwrotnie (bez ekwiwalentności, z rażącą dysproporcją, itp.) – wszak taka umowa była obarczona ryzykiem nieuzyskania przez nabywcę prawa użytkowania wieczystego; treści ostatecznego rozstrzygnięcia nie mógł być pewien nawet sam dotychczasowy właściciel – właściwą drogą było zawsze postępowanie przed sądem cywilnym.

Po drugie, ze względu na fakt, że do 1980 r. nie istniało w Polsce sądownictwo administracyjne. Skutkiem tego, obowiązująca jako jedyna kognicja sądów powszechnych, objęła omawiane uprawnienia reżimem prawa i procedury cywilnej, nadając im charakter typowo majątkowy i przez to zbywalny. Nawet jednak w warunkach istnienia sądowej kontroli administracji, zbycie praw dekretowych nie mogłoby okazać się skuteczne w rozumieniu prawa administracyjnego, gdyż przepisy dekretu warszawskiego nie zawierają – i nigdy nie zawierały – normatywnych podstaw określających skutki przeniesienia prawa dekretowego w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem przyznanie prawa użytkowania wieczystego następowało w drodze decyzji administracyjnej, nawet jeżeli finalnie miało w przyszłości wywoływać skutki cywilnoprawne, to relewantne dla ustalania przymiotu strony w tym postępowaniu były i pozostają przepisy prawa i postępowania administracyjnego, a nie konstrukcje normatywne przynależące instytucjonalnie do dziedziny prawa cywilnego.

16. Handel roszczeniami dekretowymi odbywał się na różnych etapach postępowania w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu warszawskiego. Argumentacja, która się pojawia, warunkuje dopuszczalność przenoszenia uprawnień dekretowych z mającymi powstać skutkami w sferze prawa administracyjnego od momentu (etapu), w którym postępowanie administracyjne się znajduje.

Rozwijając tę myśl należy wyjaśnić, że w przypadku wydanego aktu administracyjnego, już po zakończeniu postępowania, sukcesja singularna praw oraz obowiązków związanych z określonym aktem administracyjnym może być dokonywana, niezależnie do rodzaju tego aktu, tylko w przypadkach, w których ustawodawca przewidział to wyraźnie w drodze jednoznacznego przepisu (K. M. Ziemski, Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 1, s. 11).

Przenoszenie uprawnień na inny podmiot nie jest całkowicie wykluczone, ale do zastosowania wyjątku od ogólnej zasady niedopuszczalności następstwa prawnego w ramach ukształtowanego materialnego stosunku administracyjnoprawnego, konieczne jest odnalezienie normy ustawowej upoważniającej do podjęcia takiego działania. Takie unormowania zawiera m. in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1668), która w art. 63 ust. 5 dopuszcza, a w istocie stanowi o obowiązku przeniesienia przez organ decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Także ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1673) mocą art. 40 ust. 1 umożliwia, za zgodą dotychczasowego inwestora, przeniesienie pozwolenia na budowę na nowego inwestora, a więc oznacza faktyczną oraz prawną zmianę podmiotową dzierżyciela tego pozwolenia. Podobne rozwiązanie znajduje się w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1535). Mianowicie zgodnie z art. 72a ust. 1 tej ustawy organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie zawiera takiej normy prawnej.

Powołane przepisy ustawowe dotyczą przypadków, w których nastąpiło ukształtowanie sytuacji materialnoprawnej indywidualnie oznaczonego adresata. Sukcesja uniwersalna może skutkować wejściem następcy prawnego w pewien zakres praw i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika wtedy, gdy prawa (obowiązki) ustanowione w akcie administracyjnym podlegają dziedziczeniu. W przypadku sukcesji singularnej, w sferze prawa administracyjnego, obowiązuje zasada przeciwna. Niezbędna jest wyraźna norma ustawowa, która umożliwia przenoszenie przez dany podmiot praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Podmiot danego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z norm prawa administracyjnego nie może przecież dowolnie i bez podstawy ustawowej dysponować skonkretyzowanymi w drodze aktu administracyjnego uprawnieniami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi, które zostały przyznane właśnie temu – indywidualnie oznaczonemu – podmiotowi.

17. Z punktu widzenia niniejszej uchwały, determinowanej także okolicznościami konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, istotne jest, że zmiany podmiotowe dotyczące aktów administracyjnych mogą nastąpić w toku postępowania administracyjnego, a więc jeszcze przed wydaniem ostatecznego aktu administracyjnego. W niektórych przypadkach może bowiem nastąpić transformacja podmiotowa polegająca na wejściu w miejsce strony postępowania jego następcy prawnego w zawisłym postępowaniu. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż dotychczasowa właścicielka gruntu warszawskiego złożyła wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, a następnie zbyła plac i budynek na przedmiotowej nieruchomości wraz z przysługującymi do niego roszczeniami dekretowymi.

Nie sposób jednak uznać, jak chce tego Sąd pytający, aby w sprawach dekretowych taką transformację podmiotową autoryzowała dyspozycja art. 30 § 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Cytowany przepis art. 30 § 4 Kpa normuje przekształcenia podmiotowe obejmujące poszerzenie albo ograniczenie katalogu stron, bądź wstąpienie w miejsce dotychczasowej strony zupełnie nowego podmiotu. Przyczyną tej ostatniej okoliczności może być zbycie bądź dziedziczenie prawa, którego postępowanie dotyczy, przy czym prawo, do którego odwołuje się art. 30 § 4 Kpa, należy utożsamiać z tym, które stanowi źródło interesu prawnego danej strony. Najogólniej mówiąc, prawo jest zbywalne wówczas, gdy daje się przenieść na inny podmiot, chociaż ustalenie zbywalności prawa bywa skomplikowane i wymaga identyfikacji ad casum (zob. J. Wegner, w: Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 30). Co istotne, przepis art. 30 § 4 Kpa nie stanowi sam z siebie źródła interesu prawnego, świadczącego o tym, że dany podmiot winien być uznany za stronę określonego postępowania administracyjnego – w rozumieniu art. 28 Kpa (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2328/20).

Następstwo procesowe uregulowane przepisem art. 30 § 4 Kpa polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną; poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 646/19, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2774/19). Muszą przy tym zostać spełnione pewne wyjściowe warunki, wynikające expressis verbis z treści art. 30 § 4 Kpa Po pierwsze, sprawa, w której toczy się postępowanie dotyczy "praw zbywalnych lub dziedzicznych". Po drugie, w ramach tej sprawy musi dojść do "zbycia prawa lub śmierci strony tego postępowania". Po trzecie, fakt zbycia prawa lub śmierci strony musi nastąpić "w toku postępowania administracyjnego". Prawa zbywalne lub dziedziczne, stanowią w zasadzie wyłącznie prawa o charakterze cywilnym. Jeżeli więc określone prawo (lub roszczenie) podlega cywilnoprawnemu obrotowi, to w miejsce dotychczasowego uprawnionego wstępuje nabywca tego prawa, właśnie z uwagi na treść art. 30 § 4 Kpa Czynność cywilnoprawna powoduje wtedy skutki w sferze następstwa procesowego. Powołany przepis ogólnego postępowania administracyjnego dotyczy jednak następstwa procesowego, a nie sukcesji praw i obowiązków publicznoprawnych, będących treścią materialnego stosunku administracyjnoprawnego (zob. E. Szczygłowska, Sukcesja praw i obowiązków administracyjnych, Warszawa 2009, s. 44 i dalej).

Dekret warszawski – akt normatywny z zakresu administracyjnego prawa materialnego – nie zawiera ogólnej regulacji następstwa prawnego. Wobec tego obowiązuje zasada, że w przypadku braku wyraźnej normy prawnej sukcesja singularna nie jest dopuszczalna. Nie zmienia tego brzmienie przepisu art. 30 § 4 Kpa, odwołującego się do wstąpienia następców prawnych w ogół praw proceduralnych na miejsce podmiotu tracącego przymiot strony – w zawisłym postępowaniu. Norma ta dotyczy wyłącznie praw zbywalnych i znajduje zastosowanie właśnie w przypadku zbycia takich praw. Natomiast, jak już zostało powiedziane, możliwość zbycia praw powinna wynikać z normy prawa materialnego. W odniesieniu do zdecydowanej większości praw publicznych takiej normy po prostu brakuje. W konsekwencji należy uznać za regułę, że publiczne prawa i obowiązki pozostają trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione, czyli – w realiach prawnych dekretu warszawskiego – dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego. Oznacza to, że tego rodzaju prawa są nieprzenoszalne i nie ma co do nich następstwa prawnego (zob. A. Hetko, Dekret Warszawski. Wybrane aspekty systemowe, Warszawa 2012, s. 213 i powołana tam literatura).

W sprawach z dekretu warszawskiego, prawo, o którym mowa art. 30 § 4 Kpa, obejmuje uzyskanie prawa użytkowania wieczystego ustanawianego na gruncie dotychczasowego właściciela tego gruntu. Przepis art. 30 § 4 Kpa dotyczy przy tym, jak wynika z poczynionych uwag, podmiotów legitymujących się w sprawie interesem prawnym, gdyż posiadających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W ten sposób należy rozumieć stwierdzenie, zgodnie z którym prawo, do którego odwołuje się art. 30 § 4 Kpa, należy utożsamiać z tym, które stanowi źródło interesu prawnego danej strony. Z kolei wynikające z regulacji dekretu prawo domagania się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nawet jeżeli dotyczy prawa własności oraz instytucji prawa cywilnego, jest roszczeniem publicznoprawnym z zakresu prawa administracyjnego. Dlatego też, wbrew zapatrywaniom wyrażanym w postanowieniu o sygn. akt I SA/Wa 2470/24, zbycie wierzytelności nie oznacza zastąpienia dotychczasowego właściciela gruntu przez nabywcę wierzytelności. Może natomiast oznaczać, że z chwilą tego nabycia, mienie nabywcy powiększyło się, gdyż w jego skład weszło nowe prawo majątkowe. Sam ten fakt nie może wywoływać skutków na obszarze prawa i postępowania administracyjnego.

Katalog podmiotów legitymowanych materialnie, na gruncie regulacji dekretowych, nie został rozszerzony przez samego prawodawcę, ani – tym bardziej – nie może zostać poszerzony w drodze wykładni przez podmioty stosujące prawo. Ani w dekrecie warszawskim, ani w żadnym innym akcie normatywnym nie zawarto regulacji, które przyznawałyby nabywcy praw określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nie sposób także wskazać na przepis prawa powszechnie obowiązującego, który stwarzałaby podstawy normatywne do zastąpienia dotychczasowego właściciela gruntu nabywcą praw wynikających z art. 7 dekretu. Wprawdzie w przepisach prawa, w tym także w dekrecie warszawskim, brakuje normy wyłączającej dopuszczalność przejścia omawianego prawa w drodze sukcesji singularnej. Nie oznacza to jednak możności domniemywania takiej czynności jako stanowiącej źródło interesu prawnego. Tego rodzaju domniemanie jest właściwe w stosowaniu regulacji prywatnoprawnych, opierających się na ogólnej zasadzie systemowej, zgodnie z którą to, co nie jest zabronione, jest dozwolone. Natomiast w prawie administracyjnym – w regulacjach publicznoprawnych – czynić można tylko to, do czego przepisy prawa wyraźnie upoważniają. Dlatego też, w kontekście zadanego pytania prawnego, aktualne pozostają konkluzje uchwały o sygn. akt I OPS 1/22, zgodnie z którą, z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 Kodeksu cywilnego, której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa, jest bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.

18. Za niesporne uchodzi stanowisko, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego, zaś sam interes prawny musi posiadać, występujące łącznie, ściśle określone cechy. Żeby jakiś interes uznać za interes prawny – interes poparty przepisami prawa materialnego – powinien on być indywidualny, konkretny, realny, aktualny oraz bezpośredni. W ślad za uzasadnieniem uchwały o sygn. akt I OPS 1/22, które obecny skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela, a które oddziałuje na treść niniejszej uchwały, kategoria interesu prawnego w aspekcie jego bezpośredniości oznacza, że o kwalifikacji interesu indywidualnego jako interesu prawnego właśnie, przesądza jego bezpośrednia relacja z normą prawną, a więc – mówiąc nieco inaczej – bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny (np. postanowienie NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3041/23). Jeżeli kwantyfikatorem interesu prawnego jest norma prawna, z której interes ten jest bezpośrednio wywodzony, to nie sposób uznać za jego źródło prywatnoprawną czynność konsensualną, która taką normą prawa materialnego po prostu nie jest. W ramach swobody regulacyjnej ustawodawca może złączyć administracyjnoprawną sytuację (status) jakiegoś podmiotu z czynnością prawną z zakresu prawa cywilnego, ale wymagana jest wówczas wyraźna deklaracja ustawodawcy w postaci konkretnego przepisu w prawie materialnym. Omawiana czynność prawna z zakresu prawa cywilnego – umowa sprzedaży wierzytelności – nie może więc stanowić źródła interesu prawnego. Po pierwsze, dlatego, że sama w sobie nie kreuje normy prawnej, z której bezpośrednio można byłoby wywodzić interes prawny nabywcy prawa. Po drugie, z uwagi na fakt, że ustawodawca nie ustanowił w tym zakresie odrębnej normy prawnej, która w sferze skutków wiązałaby administracyjnoprawną sytuację nabywcy prawa dekretowego z czynnościami cywilnoprawnymi. To stwierdzenie było kluczowe dla ukształtowania stanowiska zajętego także w niniejszej uchwale i – co bardzo istotne – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podjął próby jego podważenia.

19. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w kwestionowanej przez Sąd I instancji uchwale o sygn. akt I OPS 1/23, literalnie jednoznaczna konstrukcja art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, potwierdzona celowościową i systemową wykładnią tego przepisu, prowadzi do oczywistego wniosku, że krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu nie wychodzi poza pojęcie "dotychczasowego właściciela" i jego spadkobierców. W art. 21 Konstytucji RP zapewniono bowiem ochronę właścicielom i ich spadkobiercom, a więc tylko tym, którzy w sprawach objętych dekretem warszawskim utracili własność w wyniku wejścia w życie tego dekretu oraz ich spadkobiercom, skoro pozbawienie własności uszczupliło masę spadkową. Stworzyło to asumpt do sformułowania twierdzenia przez Sąd pytający, w zgodzie z uzasadnieniem uchwały, że uprawnienia z art. 7 dekretu warszawskiego są dziedziczne. Natomiast w dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził przekonanie, że w uzasadnieniu kontestowanej uchwały zawarty został niekwestionowany pogląd, iż stronami postępowania z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu są nie tylko spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, ale także ci, którzy ten spadek nabyli na podstawie umowy opisanej w art. 1051 Kodeksu cywilnego. W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że potwierdza to fakt, iż sam Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza czynność prawną stanowiącą umowę cywilnoprawną o zbyciu spadku jako źródło interesu prawnego z art. 28 Kpa.

Na marginesie niniejszych rozważań należy wyjaśnić, że takie ujęcie kwestii dziedziczenia praw dekretowych nie znajduje oparcia w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 1/23. W żadnym miejscu tego judykatu Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu na temat podmiotów, które nabyły spadek lub udział spadkowy byłego właściciela nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 1051 Kodeksu cywilnego, a w konsekwencji nie zaakceptował faktu, że źródło interesu prawnego może stanowić czynność prawna w postaci umowy cywilnoprawnej o zbyciu spadku lub udziałów spadkowych.

Art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wymienia prawnych następców właściciela gruntu wśród podmiotów legitymowanych formalnie do zainicjowania postępowania o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego. Legitymowanym materialnie jest zawsze ten podmiot, który został pozbawiony własności nieruchomości z dniem wejścia w życie dekretu. To rozróżnienie, w kontekście prawidłowego ustalenia znaczenia kategorii "prawnych następców" dotychczasowego właściciela gruntu z art. 7 ust. 1 dekretu, wymaga uzupełnienia przez uwzględnienie dyrektyw interpretacyjnych wynikających z regulacji konstytucyjnej.

Konstytucja stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucji). Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (art. 64 ust. 1 Konstytucji). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 1 Konstytucji). Pierwsza z powołanych norm konstytucyjnych statuuje ochronę własności i dziedziczenia, co w odniesieniu do ostatniego z wymienionych praw podmiotowych wymaga ze strony ustawodawcy ustanowienia odpowiednich środków, mechanizmów oraz instytucji chroniących dziedziczenie. Przepisem kształtującym standardy regulacji ustawowych, dotyczących systemu stosunków własnościowych, w tym dziedziczenia, jest art. 64 Konstytucji. Relacja, która zachodzi pomiędzy wskazanymi normami konstytucyjnymi jest taka, że art. 64 współkształtuje zakres konstytucyjnej ochrony wolności majątkowej, wyróżniając szczególne kategorie praw chronionych, zakreślając jednocześnie ogólne ramy ich dopuszczalnego, koniecznego kształtu ustawowego. W tym sensie można go traktować jako uzupełnienie i uszczegółowienie ogólnej dyrektywy art. 21 ustawy zasadniczej (K. Zaradkiewicz, w: M. Safjan, L. Bosek red., Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, wyd. 1, 2016, art. 64, Nb 5). Rzeczone regulacje uzupełniają się, zaś art. 64 Konstytucji należy rozumieć jako refleks ogólnej zasady ustrojowej, jaką jest uznanie własności prywatnej za podstawową instytucję porządku gospodarczego Rzeczypospolitej i jedną z podstawowych wartości porządku społecznego (wyrok TK z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10, OTK-A 2011, Nr 10, poz. 114).

Komplementarne wobec siebie, uzupełniające się, są również gwarancje własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia określone w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Własność i dziedziczenia współkształtują wolność majątkową jednostki, podczas gdy prawo dziedziczenia współkształtuje konstytucyjne ramy porządku stosunków własnościowych m. in. w kwestii respektowania interesów majątkowych i osobistych członków rodziny zmarłego (K. Zaradkiewicz, w: M. Safjan, L. Bosek, red., Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, wyd. 1, 2016, art. 21, Nb 106). Na gruncie norm konstytucyjnych prawo dziedziczenia jest nieodłącznym korelatem prawa własności, jego dopełnieniem i możliwością jego kontynuacji po śmierci osoby będącej podmiotem tego prawa (wyrok TK z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt K 23/98, OTK 1999, Nr 2, poz. 25). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której uzasadnieniu wskazano, że z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji wynika "równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi więc uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Bez ochrony prawa dziedziczenia, ochrona własności i innych praw majątkowych byłaby bowiem niepełna. Szczególnie podkreśla się ścisły związek prawa dziedziczenia z własnością, ponieważ to ochrona dziedziczenia zapewnia między innymi, że prawo własności nie wygaśnie wraz ze śmiercią właściciela. Konstytucja chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Natomiast z konstytucyjnej ochrony prawa dziedziczenia wynika dla ustawodawcy obowiązek kształtowania praw majątkowych jako dziedzicznych i wprowadzenia określonego modelu i zasad dziedziczenia. Jakkolwiek więc ustawodawca dysponuje pewną swobodą w tym względzie, to granicą tej swobody jest zakaz naruszania wartości konstytucyjnie chronionych. Ta konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia realizowana jest m.in. przez przepisy prawa spadkowego, a w szczególności w art. 922 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, w którym postanowiono, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej; nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Na spadkobierców nie przechodzą zatem prawa o charakterze osobistym oraz te, co do których postanowiono w obowiązujących przepisach prawa, jako przechodzące na rzecz innych osób".

Prawnoadministracyjny status dotychczasowego właściciela gruntu jest zdeterminowany faktem pozbawienia własności gruntu na obszarze m. st. Warszawy, do którego wskazany podmiot posiadał tytuł prawnorzeczowy (odjętą nacjonalizacją gruntu). W wyniku wywłaszczenia ogół praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (dotychczasowego właściciela gruntu), które miały z chwilą jego śmierci przejść na spadkobierców (następców prawnych pod tytułem ogólnym) został uszczuplony, gdyż z masy spadkowej odjęto prawo majątkowe (prawo własności), stanowiące wartościowe, a niekiedy nawet jedyne prawo majątkowe dotychczasowego właściciela gruntu. Mając na uwadze normatywne zespolenie prawa własności oraz prawa dziedziczenia, nie sposób kwestionować, że interes prawny spadkobiercy mortis causa wynika nie z czynności prawnej dziedziczenia, lecz wprost, a raczej bezpośrednio – w myśl cechy definicyjnej kategorii interesu prawnego – z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Kategorialnie odróżnia to sukcesora uniwersalnego od następcy prawnego pod tytułem szczególnym, który nie jest w stanie wykazać żadnej normy prawnej jako bezpośredniego źródła jego interesu prawnego. Uzyskanie statusu prawnego dotychczasowego właściciela gruntu nie jest możliwe ani przez sukcesora uniwersalnego, ani przez sukcesora singularnego, skoro właśnie tylko dotychczasowy właściciel jest legitymowany materialnie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, gdyż został pozbawiony prawa własności tego gruntu. W odróżnieniu od następcy prawnego pod tytułem szczególnym, następca prawny pod tytułem ogólnym może jednak wskazać na obowiązujące normy prawne, w tym przypadku rangi konstytucyjnej, stwarzające podstawy do uzyskania prawa użytkowania wieczystego na rzecz nieruchomości, do której prawa odziedziczył. Pozostaje dodać, że wedle jednolitego poglądu, kształtowanego przed laty, za "prawnych następców właściciela" gruntu uznawano tylko spadkobierców właściciela, któremu odebrano prawo własności nieruchomości (zob. S. Breyer, Przeniesienie własności nieruchomości, Warszawa 1971, s. 330-331)

20. Podział na decyzje konstytutywne oraz deklaratoryjne nie podważa zasadności uchwały o sygn. akt I OPS 1/23. Wedle oceny Sądu pytającego, ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy jest konstytutywna, a więc tworzy ona nowy stan prawny w zakresie, w jakim konkretyzuje i czyni wymagalną wierzytelność o ustanowienie prawa do nieruchomości. Podmiotowy aspekt konkretyzacji tej wierzytelności polega na wskazaniu osoby, na rzecz której ma być ustanowione prawo do nieruchomości. Przy czym wszelkie rozstrzygnięcia konstytutywne, tworząc nowe stany prawne, powinny być adresowane do podmiotów, którym przyznawane są uprawnienia i które mają zdolność prawną. W razie zbycia wierzytelności z art. 7 ust. 1 dekretu rozstrzygnięcia powinny więc dotyczyć osób, którym te prawa przysługują, a więc nabywcom roszczeń dekretowych. Mówiąc inaczej, z konstytutywnego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego wynika powinność wskazywania jako beneficjenta podmiot mający zdolność prawną w dacie wydawania takiej decyzji, w tym także następców prawnych pod tytułem singularnym, którym przysługuje wierzytelność z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

Powyższe stwierdzenie nawiązuje explicite do zabiegów klasyfikacyjnych aktów administracyjnych, prowadzonych z uwzględnieniem rozmaitych kryteriów podziału dla potrzeb nauki oraz dydaktyki prawa administracyjnego. Przyjmując za podstawowe kryterium podziału przesłanki prawne, rozumiane jako sposób ukształtowania stosunków prawnych, w teorii prawa administracyjnego wyróżnia się wspomniane akty konstytutywne, które tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, zaś skutek powstaje w tym przypadku z mocy aktu administracyjnego oraz akty deklaratoryjne, które potwierdzają skutki prawne wynikające wprost z ustawy; skutek prawny nie wynika tutaj z samego aktu administracyjnego (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 395-396). Wprowadzony podział aktów to klasyfikacja idealna, gdyż w środowisku prawnym jest on względny i cechuje się umiarkowanymi walorami eksplanacyjnymi. Akty deklaratoryjne po części mają mieć charakter konstytutywny, natomiast akty konstytutywne mają w pewnym stopniu charakter deklaratoryjny. W rezultacie dość często mówi się wręcz o mieszanym charakterze niektórych aktów administracyjnych (K. Ziemski, Indywidualny administracyjny – jego istota, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel red., System Prawa Administracyjnego, Tom 5. Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013, s. 179-180).

Prezentowany podział aktów administracyjnych jest marginalny wobec rozstrzyganego niniejszą uchwałą problemu prawnego. Kwestią zasadniczą nie jest ani skutek prawny aktów administracyjnych, ani też moment ich obowiązywania – ex nunc w przypadku aktów konstytutywnych oraz ex tunc gdy idzie o deklaratoryjne akty administracyjne. Niezależnie od charakteru aktu, będzie on zawsze skierowany do podmiotu posiadającego w sprawie interes prawny; to właśnie sytuację prawną tego podmiotu określa rozstrzygnięcie aktu administracyjnego. Wprowadzanie podziału aktów administracyjnych, chociaż może być wartościowe poznawczo, pozostaje indyferentne dla bytu interesu prawnego jako kategorii wyznaczającej podmiot uprawniony jako adresata praw. Co więcej, to właśnie interes prawny warunkuje konkretyzację norm prawnych w formie aktu administracyjnego. Jeżeli nie istnieje podmiot legitymujący się interesem prawnym, to nie ma sprawy administracyjnej i nie ma możliwości ukształtowania sytuacji administracyjnoprawnej w drodze aktu administracyjnego – czy to konstytutywnego, czy też deklarotoryjnego.

Jeżeli Sąd I instancji wyraża zapatrywanie, że konkretyzacja wierzytelności dekretowej ma także podmiotowy aspekt polegający na wskazaniu osoby, na rzecz której ma być ustanowione prawo do nieruchomości, to w ten sposób samodzielnie rozwiewa podnoszone przez siebie wątpliwości. Jest tak dlatego, że jedyną osobą uprawnioną do uzyskania prawa użytkowania wieczystego będzie wyłącznie dotychczasowy właściciel gruntu warszawskiego, do którego tytuł prawnorzeczowy został mu odebrany. Kwestie temporalne wydania aktu administracyjnego – data jego wydania – mają znaczenie przy ustaleniu, czy adresatem decyzji jest dotychczasowy właściciel gruntu, czy już raczej jego spadkobiercy, następcy prawni pod tytułem ogólnym. Z zasady aktualności w postępowaniu administracyjnym wynika, że organ wydaje decyzję w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili jej wydania. Dlatego też organ administracyjny uwzględnia aktualny stan podmiotowy postępowania w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, istniejący w chwili wydawania decyzji, natomiast normatywny charakter (typ) wydawanej decyzji administracyjnej pozostaje bez wpływu na ustalenie tego faktu.

21. Z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego (21 listopada 1945 r.), grunty warszawskie przeszły na własność gminy m. st. Warszawy. Przy dawnych właścicielach pozostała tymczasowo jedynie własność budynków, z wyjątkiem budynków zniszczonych, które według orzeczenia władzy budowlanej ze względu na stan zniszczenia nie nadawały się do naprawy i powinny ulec rozbiórce (art. 6 ust. 2 dekretu warszawskiego). Zgodnie bowiem z art. 5 dekretu warszawskiego, budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach objętych działaniem tego aktu normatywnego pozostały, co do zasady, własnością dotychczasowych właścicieli. W praktyce oznaczało to, że budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela, gdyż na mocy powyższych regulacji dekret wprowadził czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit; występował tutaj epizodyczny w założeniu stan rozejścia się prawa do gruntu z prawem do budynku. Status prawny utrwalał się w razie uwzględnienia wniosku wnoszonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, natomiast w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa.

Sąd pytający argumentuje, że wykładnia zawarta w uchwale o sygn. akt I OPS 1/23 w takim stanie faktycznym sprawy, jaki stanowił podstawę do wystąpienia o podjęcie nowej uchwały, prowadzi do trwałego rozejścia się prawa do budynku z prawem do gruntu. Wynika to z tego, że jeżeli właściciel budynku zbył prawo jego własności przed zgłoszeniem żądania dekretowego albo w toku sprawy administracyjnej – tak, jak miało to miejsce w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie – prowadzi to do nieakceptowalnego skutku polegającego na tym, że właściciel budynku nie może z niego korzystać zgodnie z przysługującym mu na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego społecznym i gospodarczym przeznaczeniem jego prawa własności, bo nie nabędzie własności gruntu. Korzystanie z budynku w takiej sytuacji jest wprawdzie możliwe nawet bez legitymowania się prawem własności gruntu, ale wymaga ustanowienia stosownych służebności albo uzyskania innego, obligacyjnego prawa do gruntu.

W odniesieniu do tego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym wyjaśnia, że z cywilnoprawnej zasady superficies solo cedit wynika, iż własność gruntu obejmuje wszystko to, co jest z tym gruntem trwale związane. Dotyczy to także budynków jako części składowych gruntu, które nie stanowią, co do zasady, odrębnego przedmiotu własności. Jeden z istotnych wyjątków od tej zasady wprowadza art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Reguła zawarta w tym przepisie Kodeksu cywilnego pozwala na oderwanie własności budynku od gruntu przełamując tym samym zasadę superficies solo cedit.

Jednakże sprawy dekretowe dotyczą innej sekwencji zdarzeń, gdyż przez regulacje dekretu warszawskiego odnoszą się do sytuacji, w których budynek posadowiony na gruncie był pierwotny wobec ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W chwili bowiem wywłaszczenia budynek znajdował się na gruncie warszawskim. Zatem jako właśnie budynek na gruncie objętym działaniem dekretu, przechodzącym na własność gminy m. st. Warszawy, pozostał własnością dotychczasowego właściciela. Jeżeli ten grunt na obszarze m. st. Warszawy przeszedł z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m. st. Warszawy, to zaktualizowała się możność złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi. Status dotychczasowego właściciela gruntu wynikał z odjęcia praw własności do tego gruntu, a nie ze względu na to, czy był on właścicielem gruntu czy budynku trwale z tym gruntem związanym. Nawet w przypadku, gdy nastąpiło nabycie budynku na gruncie warszawskim po złożeniu wniosku dekretowego, nie oznacza to, że nabywca tego budynku uzyskał normatywny status "dotychczasowego właścicielem gruntu" w rozumieniu przepisów dekretu warszawskiego, a więc – mówiąc wprost – nie stawał się dotychczasowym właścicielem i to niezależnie, czy był on właścicielem gruntu zabudowanego czy niezabudowanego. Status taki, opisany w normach prawnych, wynikał bowiem z faktu odjęcia własności gruntu przez ekspropriację, a nie z uwagi na przeniesienie prawa własności.

22. Twierdzenie, że ustawodawca, nawet pośrednio, uznał skuteczność obrotu wynikającymi z dekretu uprawnieniami, w żadnym wypadku nie neguje sentencji uchwały o sygn. akt I OPS 1/23. Chodzi o te przepisy administracyjnego prawa materialnego, nazywane potocznie przepisami "okołodekretowymi", które są chronologicznie późniejsze w stosunku do dekretu warszawskiego, a które w założeniu miały liberalizować lub neutralizować niektóre skutki tego aktu normatywnego. Za tym poglądem ma przemawiać technika legislacyjna zastosowana we współczesnych przepisach dotyczących dekretu warszawskiego, z której implicite wynika co najmniej akceptacja przez ustawodawcę obrotu prawami dekretowymi i w dalszej konsekwencji indukowane uznanie nabywców roszczeń za strony w sprawach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Na mocy art. 111a ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiono Skarbowi Państwa lub m. st. Warszawie, poprzez przyznanie prawa pierwokupu, nabywanie praw i roszczeń wynikających z dekretu warszawskiego, roszczeń określonych w art. 214 u.g.n., a więc roszczeń poprzednich właścicieli o zwrot nieruchomości stanowiących ich dawną własność, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, jak również prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na skutek realizacji tych roszczeń.

Art. 111a został dodany do materii u.g.n. na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 2016 r. poz. 1271). Z materiałów legislacyjnych wynika, że celem jego wprowadzenia było "zahamowanie intensywnego obrotu prawami i roszczeniami określonymi w dekrecie warszawskim, który budzi sprzeciw opinii publicznej i wątpliwości natury prawnej. Często bowiem prawa i roszczenia te są przedmiotem obrotu po wręcz symbolicznych cenach, sugerujących, iż oświadczenie woli sprzedającego mogło być obciążone istotnymi wadami. Przede wszystkim jednak negatywny wydźwięk społeczny budzą przypadki, gdy nabywca roszczeń eksmituje z przejętej kamienicy jej lokatorów, z budynku szkoły – uczniów, a publiczne przedszkole pozbawia placu zabaw" (Uzasadnienie senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, druk nr 3195, s. 4). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie zdaje sobie sprawę z istniejącej praktyki obrotu prawami (wierzytelnościami) dekretowymi. Z całą pewnością taką świadomość miał także ustawodawca wprowadzając art. 111a u.g.n. Mimo to, rzeczony przepis należy odczytywać nie jako kreujący źródło interesu prawnego nabywcy praw dekretowych w przyznaniu prawa użytkowania wieczystego, gdyż jego treść nie stwarza ku temu żadnych podstaw normatywnych, lecz jako regulację zmierzającą do normalizacji stosunków własnościowych, zapewniając pierwszeństwo nabywania praw i roszczeń związanych z gruntami warszawskimi podmiotom publicznoprawnym wykonującym zadania władzy publicznej. Ratio legis regulacji pokazuje, że ustawodawca dążył do ograniczenia sytuacji, w których prawa dekretowe byłyby przenoszone na podmioty prywatne, przed którymi – wskutek niewłaściwej wykładni i stosowania przepisów dekretowych – otwierała się możność realizacji, niekiedy patologicznej i nagannej, mających im przysługiwać tytułów prawnorzeczowych do gruntów warszawskich. Art. 111a u.g.n. jako przepis niewątpliwie późniejszy w stosunku do regulacji dekretowych, nie wprowadza żadnych zmian w układzie podmiotów legitymowanych materialnie do uzyskania prawa użytkowania wieczystego. Dlatego też art. 111a u.g.n. należy odczytywać tak, że w przypadku sprzedaży praw dekretowych, prawo ich pierwokupu przysługuje Skarbowi Państwa lub m. st. Warszawie, jako podmiotom publicznym, z możliwością – po ich nabyciu – zainicjowania postępowania w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego dotychczasowemu właścicielowi gruntu warszawskiego. Natomiast dostrzegając zagadnienie obrotu prawami dekretowymi, art. 111a u.g.n. nie stanowi źródła interesu prawnego dla publicznoprawnych nabywców tych uprawnień, gdyż nie stwarza podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ani na rzecz Skarbu Państwa, ani na rzecz m. st. Warszawy, które to podmioty publicznoprawne nie utraciły przecież własności nieruchomości w wyniku wejścia w życie dekretu warszawskiego.

23. W analogiczny sposób należy podchodzić do wskazanego przez Sąd pytający art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795). Ten akt normatywny wypełnia wszystkie kryteria pozwalające uznać go za tzw. specustawę, której specyfika polega na tym, że albo uszczegóławia sprawy unormowane wcześniej w ustawach o długim okresie obowiązywania, albo też normuje nowe materie w sposób bieżący, obliczony na osiągnięcie założeń przyjętych w takim akcie, które nie mogą być osiągnięte w oparciu o już obowiązujące prawo (zob. L. Bielecki, Rzecz publiczna w specustawie o Euro 2012 a realizacja celu publicznego w świetle pytań o jakość i inflację prawa, w: Inflacja prawa administracyjnego, red. P.J. Suwaj, Warszawa 2012, s. 275). Na specjalny – szczególny – charakter ustawy wskazują: po pierwsze, sama jej intytulacja, w której ustawodawca podkreśla, że jest to akt normatywny "o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (...)". Po drugie, regulacja art. 1 pkt 1 wyznaczającego zakres przedmiotowy ustawy, zgodnie z którym "ustawa określa szczególny tryb postępowania w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (...)". Po trzecie, w materiałach legislacyjnych uzasadniających przyjęcie ustawy wyjaśniono, że zarówno patologie związane z procesem reprywatyzacji, jak i potrzeba zapewnienia należytej ochrony praw lokatorów, wymagały "podjęcia działań nadzwyczajnych, które zmierzają do ochrony dóbr bardziej zasługujących na ochronę aniżeli stabilność decyzji administracyjnych" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, druk nr 1056, s. 2). W specustawach znajdują się przepisy eklektyczne, hybrydowe, regulowane z uwzględnieniem odrębności podyktowanych potrzebami wynikającymi z celów oraz zakresu przedmiotowego danej ustawy. W odniesieniu do ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych, wyrazem tych cech jest m. in. katalog przesłanek uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych z art. 30 ustawy, który – jako rozbudowana jednostka redakcyjna – grupuje w jednym miejscu tekstu prawnego przepisy właściwe dla odmiennych rodzajowo trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji), jak również przesłanek skonstruowanych z myślą o specyficznych celach ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Art. 30 ust. 1 pkt 5 ww. specustawy upoważnia Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w całości albo w części lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji w sytuacji, gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności, jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Przepis ten wprowadza instytucję swego rodzaju sankcji, umożliwiającej wzruszenie decyzji reprywatyzacyjnej w opisanych w jego dyspozycji okolicznościach. Podstawową przesłanką aktualizującą stosowanie art. 30 ust. 1 pkt 5 specustawy jest rażąca sprzeczność z interesem społecznym, która została przez ustawodawcę uszczegółowiona przesłanką wyraźnej dysproporcji pomiędzy ustaloną w umowie ceną sprzedaży a rzeczywistą wartością nieruchomości – jeżeli nabycie uprawnień dekretowych nastąpiło w rażąco niskiej cenie, stanowiącej niewielką część wartości nieruchomości. Potwierdzona historycznie praktyka obrotu prawami dekretowymi nie jest kwestionowana. To, że ustawodawca stworzył nadzwyczajne – szczególne – regulacje służące rugowaniu z obrotu decyzji reprywatyzacyjnych, które były wydawane w wyniku tej praktyki, nie powoduje, że nabywcy praw dekretowych uzyskali w ten sposób materialnoprawne uprawnienie do przyznania im prawa użytkowania wieczystego, gdyż to nie oni zostali pozbawieni prawa własności. Nie zmienia tego także fakt, że uznano ich za strony postępowania przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, a w konsekwencji za strony przed sądami administracyjnymi. Wymaga podkreślenia, że w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną jest każdy podmiot, który nie miał interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a jednak w sensie materialnoprawnym została do niego skierowana decyzja.

24. Wykładnia spornych przepisów dekretu warszawskiego przedstawiona w uchwale o sygn. akt I OPS 1/23 nie narusza standardów ochrony mienia ustanowionych w Karcie Praw Podstawowych oraz w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i obywatela. W szczególności nie sposób zgodzić się z poglądem, wyrażonym przez Sąd pytający, że wierzytelności ustanowione art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego podlegają ochronie ustanowionej w art. 17 Karty Praw Podstawowych.

Przepis art. 17 Karty reguluje trzy aspekty ochrony prawa własności: (1) gwarantuje prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazywania w drodze dziedziczenia mienia nabytego zgodnie z prawem (gwarancja poszanowania prawa własności); (2) określa zakres dopuszczalnej regulacji w zakresie możliwości pozbawiania (wywłaszczania) prawa własności; (3) określa zakres ingerencji w możliwość regulowania korzystania z prawa własności (K. Bandarzewski, Zakres ochrony prawa własności wynikający z art. 17 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej a orzecznictwo polskich sądów administracyjnych, "Rocznik Administracji Publicznej" 2022, nr 8, s. 222). W kontekście niniejszych rozważań podstawowe znaczenie posiada ogólna reguła stanowiąca treść prawa własności w rozumieniu tego aktu (art. 17 ust. 1 zd. pierwsze Karty), zgodnie z którą każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Na podstawie tego przepisu, ochronie podlega prawo, które zostało skonkretyzowane (ukształtowane). Zatem przedmiotem ochrony są prawa o charakterze majątkowym, z których w porządku prawnym wynika ustalona sytuacja prawna, pozwalająca podmiotowi tych praw na samodzielne korzystanie z nich we własnym interesie (zob. wyrok TSUE z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. C-283/11 Sky Österreich). A contrario ochrona, jaką zapewnia przepis art. 17 ust. 1 Karty, nie dotyczy interesów czy oczekiwań o niepewnym charakterze (wyrok TSUE z dnia 9 września 2008 r. w sprawach połączonych C-120/06 P i C-121/06 P FIAMM i in. przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I-6513, pkt 185 i przytoczone tam orzecznictwo).

Pojęcie mienia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 Karty, powinno być intepretowane w sposób niezależny od prawa UE. Z uwagi na fakt, że w myśl art. 345 TFUE traktaty nie przesądzają w niczym zasad prawa własności w Państwach Członkowskich, konieczne jest dookreślenie tego przepisu. W świetle doktryny prawa międzynarodowego zakres ochrony gwarantowany przez art. 17 ust. 1 zd. pierwsze Karty należy rozpatrywać w szerszym znaczeniu. Nabyte prawo własności, które nie podlega ochronie na poziomie państwa członkowskiego (tzw. prawa nabyte, droits acquis), może podlegać ochronie na poziomie unijnym właśnie na mocy art. 17 Karty (Ł. Bojarski, D. Schindlauer, K. Wladasch, M. Wróblewski, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej jako żywy instrument. Podręcznik dla prawników, Warszawa 2014, s. 71).

W świetle problematyki dekretowej umowa sprzedaży uprawnień obejmowała przeniesienie wierzytelności w postaci przyszłych praw podmiotowych na ich nabywcę. Nie było to jednak prawo ukształtowane ostateczną decyzją administracyjną lub orzeczeniem sądu, lecz roszczenie otwarte co do jego treści, albowiem roszczenie o nie dających się przewidzieć i przez to niepewnych skutkach realizacji. Spór dotyczący warunków sprzedaży uprawnień dekretowych może być rozstrzygany przez sąd powszechny, gdyż właściwe pole oceny przelewu wierzytelności stanowi prawo i postępowanie cywilne. Wszystko to przemawia za tym, że wykładnia przepisów dekretowych w uchwale o sygn. akt I OPS 1/23 nie prowadzi do naruszenia art. 17 ust 1 zd. pierwsze Karty. W konsekwencji nie sposób także twierdzić, że został naruszony art. 47 Karty Praw Podstawowych, który gwarantuje prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, gdyż taki dostęp – w zakresie cywilnoprawnych aspektów zbycia wierzytelności – istnieje. Ochronę własności nabywca wierzytelności może bowiem uzyskać nie w postępowaniu przed organem administracji publicznej (a następnie w procesie sądowej kontroli administracji), lecz w postępowaniu przed sądem cywilnym. Należy ponadto dodać, co nie jest bez znaczenia w niniejszej sprawie, że zastosowanie art. 47 Karty może nastąpić jedynie w stosunku do państw członkowskich w sytuacji, gdy stosują one prawo UE (K. Szczepanowska-Kozłowska, Prawo do skutecznego środka prawnego i bezstronnego sądu – art. 47 Karty Praw Podstawowych w relacjach horyzontalnych – kilka uwag w związku z wyrokiem TSUE w sprawach połączonych C-585/18; C-624/18; C-625/18, "Palestra. Pismo Adwokatury Polskiej" 2020, nr 5, s. 108-109).

25. Z kolei art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i obywatela, należy, wedle Naczelnego Sądu Administracyjnego, traktować jako przepis o charakterze gwarancyjnym w stosunku do dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich lub ich spadkobierców. W świetle utrwalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, powołany przepis składa się z trzech norm. Pierwsza z nich ma charakter ogólny i wprowadza zasadę niezakłóconego korzystania z własności. Kolejna norma, zawarta w drugim zdaniu tego samego akapitu, dotyczy pozbawienia własności. Trzecia norma, ujęta w całości w drugim akapicie przepisu, przyznaje państwom umawiającym się uprawnienia do regulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem ogólnym i obowiązującymi ustawami (R. Pawlak, Prawo człowieka do poszanowania mienia w konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, "Roczniki Nauk Prawnych", Tom XXII, 2012, nr 4, s. 78).

Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego to rodzaj restytucji utraconego prawa własności gruntu warszawskiego i zarazem wierzytelność (prawo podmiotowe) byłego właściciela tego gruntu wobec gminy m. st. Warszawy. Przyznanie przez władze publiczne nowego tytułu prawnego do nieruchomości za pozbawienie prawa własności stanowiło warunkową ekspektatywę prawa majątkowego, polegającą na przyznaniu dotychczasowemu właścicielowi gruntu praw użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy możliwe było pogodzenie użytkowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania. Tego rodzaju ekspektatywa, nawet jeżeli przyjmująca formę warunkowej, traktowana jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka jako prawo własności objęte ochroną na mocy art. 1. Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż jest wystarczająco pewne i ma wystarczająca podstawę w prawie krajowym (np. wyrok ETPCz z dnia 6 października 2005 r. w sprawie Draon p. Francji; wyrok ETPCz z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie Sierpiński p. Polsce; wyrok ETPCz z 1 kwietnia 2010 r. w sprawie Densiova i Moiseyeva p. Rosji). Dlatego też, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze raz należy podkreślić, że na mocy art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i obywatela ochronie podlega przyznana w przepisach prawa krajowego – w tym przypadku w art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – wierzytelność o ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie warszawskim. W ten autonomiczny sposób należy rozumieć pojęcie "własności", statuowanego w zd. drugim wskazanej normy prawnomiędzynarodowej. Z uwagi na fakt, że wierzytelność w znaczeniu materialnoprawnym została przyznana jedynie dotychczasowemu właścicielowi gruntu warszawskiego jako rekompensata za utratę prawa własności gruntu, tylko ten właściciel lub jego spadkobiercy pod tytułem ogólnym, zostali objęci ochroną stosownie do art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

26. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 20 października 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2470/24, nie przedstawił żadnych istotnych argumentów czy okoliczności, które otwierałyby drogę do modyfikacji stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23. Dlatego też, w ocenie obecnego składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktualna jest wykładnia przepisów dekretowych zgodnie z którą nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.) nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu.

Wobec powyższego należy zaznaczyć, że w sentencji uchwały o sygn. akt I OPS 1/23 ab initio stwierdzono, iż "Stronie umowy przelewu wierzytelności" nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu warszawskiego. Mogłoby to prowadzić do konkluzji, że zbywca wierzytelności, a więc dotychczasowy właściciel (lub jego spadkobierca) nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż stroną umowy przelewu jest zarówno cedent (dotychczasowy właściciel gruntu warszawskiego), jak i cesjonariusz (nabywca praw dekretowych) (zob. M. Romańska, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r., I OPS 1/23, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2024, nr 12, s. 160-161). Z uzasadnienia powołanej uchwały o sygn. akt I OPS 1/23 wynika jednak, że chodzi wyłącznie o podmiot, który nabył prawa dekretowe, a więc o cesjonariusza. Tym bardziej dotyczy to także każdego kolejnego nabywcy praw dekretowych, który w ramach tzw. "handlu roszczeniami" odkupił je od dotychczasowego cesjonariusza. Oznacza to, że sentencja niniejszej uchwały, przesądzając, że przymiot strony nie przysługuje nabywcy roszczeń publicznoprawnych z zakresu prawa administracyjnego, wynikających z art. 7 dekretu warszawskiego, doprecyzowała podmiotowy zakres normy budzącej poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23 i na podstawie art. 15 § 1 pkt 3, art. 264 § 1, art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podjął uchwałę o treści jak w sentencji.