Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 133/18 w sprawie ze skargi J. W. M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 marca 2019r., sygn. akt II SAB/Po 133/18, oddalił skargę J. W. M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1) art. 9 K.p.a., traktowanego jak przepis prawa materialnego, przez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego, po uchyleniu decyzji Starosty [...] przez Wojewodę [...] (decyzja z dnia [...] września 2018 r.) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Starosta [...] powinien, bez zbędnej zwłoki, zawiadomić strony postępowania o kontynuacji postępowania. W zawiadomieniu tym organ powinien ujawnić datę otrzymania akt sprawy. Wykonanie tej czynności ma istotne, a zarazem kluczowe znaczenie w ocenie prawidłowego działania (postępowania) organu załatwiającego sprawę. Spełnienie powyższej czynności (obowiązku) jest, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jedynym warunkiem umożliwiającym zainteresowanym stronom kontrolę organów administracji publicznej w zakresie terminowości załatwienia sprawy. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ewentualnym stanowiskiem, że nie ma przepisu, który nakazywałby informowanie strony o tym, kiedy akta zostały zwrócone przez organ wyższego stopnia, ponieważ takim przepisem jest niewątpliwie art. 9 K.p.a.

2) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., traktowanego jak przepis prawa materialnego, przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., co oznacza błąd subsumcji. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego, że Starosta [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia [...] listopada 2018 r. i w tak wyznaczonym terminie sprawa nie została załatwiona. Skarżący kasacyjnie odczekał 6 dni (uwzględnił ewentualny poślizg Poczty Polskiej) i dopiero w dniu [...] listopada 2018 r. wniósł skargę na bezczynność. Skoro zatem Starosta [...] nie załatwił sprawy w nowym, wyznaczonym przez siebie, terminie tj. do dnia [...] listopada 2018 r., to tym samym dopuścił się bezczynności. Wniesienie zatem skargi w dniu [...] listopada 2018 r. było w pełni zasadnie i usprawiedliwione.

3) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) – dalej: "P.u.s.a.", tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie tylko nie wywiązał się z realizacji funkcji kontrolnej, ale wręcz dał "zielone światło" do nieprawidłowego działania organów - tolerując niewątpliwy fakt bezczynności tj. działania niezgodnego z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie prawa przez Sąd pierwszej polegało na naruszeniu przepisów w przywołanych wyżej podstawach kasacji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, zasądzenie od Starosty [...] na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów i postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł (wynagrodzenia pełnomocnika przed NSA - 240 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł) oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Sąd Wojewódzki rozpatrywał skargę na bezczynność Starosty [...] w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego o przeniesienie decyzji z dnia [...] marca 2002 r., zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego w zabudowie zagrodowej zlokalizowanego w m. [...], gmina [...], dz. nr ewid. [...]. Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę działania organu. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z kolei postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego przyjmując, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce tylko w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo, w ramach swojej kognicji, oceniał, czy w sprawie z wniosku skarżącego o przeniesienie decyzji z dnia [...] marca 2002 r., zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego w zabudowie zagrodowej, organ był bezczynny. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki swoją ocenę oparł na innym kryterium niż zgodność z prawem.

Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie. Normatywne pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych, czyli niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do K.p.a., z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zaznaczyć należy, że w przypadkach skarg na bezczynność, kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane, jako bezczynność, nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. W tym zakresie kwestia bezczynności zdeterminowana jest zasadniczo, określoną w art. 12 K.p.a., zasadą szybkości postępowania, a także terminami załatwienia spraw określonymi w przepisach art. 35 § 3 i § 4 K.p.a., w tym instytucją zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego przepisu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Zgodnie z art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przewidziana w art. 36 K.p.a. instytucja zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, jako środek dyscyplinujący organ w zakresie terminowego załatwiania spraw, stanowi nie tylko realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego, ale również zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Realizacja zasady informowania w tym kontekście art. 36 K.p.a. posiada szczególne znaczenie dla stron legitymowanych biernie w konkretnej sprawie administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie, trzeba mieć na uwadze, że od dnia [...] października 2018 r. tj. od dnia przekazania akt sprawy Staroście przez Wojewodę, po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2018 r., do dnia wniesienia skargi na bezczynność, upłynęło 38 dni. Od dnia wydania decyzji przez Wojewodę ([...] września 2018 r.), miesięczny termin na załatwienie sprawy upływał przed doręczeniem akt sprawy organowi I instancji, niezwłocznie po ich otrzymaniu. Z akt sprawy wynika, że Starosta zawiadomił strony postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, wyznaczając termin [...] listopada 2018 r., jako nowy termin załatwienia sprawy. Jednocześnie organ poinformował, iż przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy była konieczność uzyskania dodatkowych wyjaśnień w sprawie pozwolenia na budowę. W dniu [...] października 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie na bezczynność do Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. uznał je za nieuzasadnione (zwracając przy okazji uwagę na omyłkowe wskazanie przez Starostę [...] listopada 2018 r. zamiast [...] listopada 2018 r. jako daty załatwienia sprawy). Nie można też pominąć relewantnej okoliczności, że również w dniu [...] listopada 2018 r. Starosta zawiadomił strony postępowania, iż zakończono zbieranie materiału dowodowego w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w dniu [...] listopada 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie wygaszenia tego pozwolenia.

W świetle powyższego pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi niezastosowania w sprawie art. 9 K.p.a. Skarżący podnosi, że Starosta [...] powinien bez zbędnej zwłoki, zawiadomić strony postępowania o kontynuacji postępowania. W tym zawiadomieniu powinien ujawnić datę otrzymania akt sprawy. Podkreślić należy, że art. 9 K.p.a. istotnie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Stosowanie zasady udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, powinno sprzyjać zarówno prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), jak i realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Informacja o okolicznościach faktycznych obejmuje takie fakty, elementy sytuacji, które mogą mieć walor prawotwórczy. Przyjmuje się, że informacja faktyczna ogranicza się do tej, która ma znaczenie dla końcowego wyniku sprawy, tzn. dla praw i obowiązków wynikających z decyzji. Obowiązek dotyczy przesłanek faktycznych branych pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Natomiast okolicznościami prawnymi będzie powszechne obowiązywanie określonych przepisów prawa, treść tych przepisów, wynikające z nich przesłanki rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, które mają wpływ na zakres praw nabytych z decyzji i ich charakteru oraz mających wpływ na rodzaj i rozmiar obowiązku, jaki będzie je obarczał.

Mając na uwadze powyższe, nie można pominąć okoliczności, że w dniu [...] listopada 2018 r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania, iż zakończono zbieranie materiału dowodowego w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a w dniu [...] listopada 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie wygaszenia tego pozwolenia. Ponieważ sprawa, której przedmiotem jest przeniesienie pozwolenia na budowę, jest immanentnie związana ze sprawą dotyczącą wygaszenia tego pozwolenia, okoliczności sprawy, której przedmiotem było wygaszenie pozwolenia na budowę (w tym dokumenty), wymagały rozważania i zbadania w sprawie przeniesienia tego pozwolenia na inny podmiot. W konsekwencji organ wystosował kolejne zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia [...] grudnia 2018 r.), w związku z koniecznością dokonania analizy dostarczonych przez stronę postępowania nowych dokumentów. W dniu [...] listopada 2018 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu. Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się z oceną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Starosta [...] nie był bezczynny. Jak podniesiono wyżej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił aktywność organu w przedmiotowej sprawie zwłaszcza fakt, że formalnie dokonywał przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Należy też uwzględnić, że w dniu [...] grudnia 2018 r. Starosta wydał decyzję, mocą której stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę, co tym bardziej wskazuje na działania tego organu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi, że konkluzja Sądu Wojewódzkiego jest błędna, ponieważ zaskarżony wyrok został wydany 13 marca 2019 r., a dwa miesiące wcześniej, bo w dniu [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Sąd oceniał stan sprawy na dzień wniesienia skargi, a nie na dzień wydania wyroku. Trzeba przy tym mieć na uwadze stanowisko Wojewody [...] wyrażone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r., że: "tylko współpraca strony inicjującej postępowanie z organem administracji w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego [...] może doprowadzić do szybkiego załatwienia sprawy, która ma charakter skomplikowany.".

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Natomiast wskazany przez skarżącego, jako naruszony, przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania art. 151 P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania odpowiedniego przepisu wynikowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.